油氣管網(wǎng)設施公平開放已取得巨大進步，但實現(xiàn)高水平的公平開放仍存在障礙。

文 ‖陸曉如

近日，國家能源局就《油氣管網(wǎng)設施公平開放信息公開與報送辦法》 （征求意見稿） （以下簡稱《辦法》）對外公開征求意見。油氣管網(wǎng)設施公平開放再次引發(fā)關注。

早在2017年，黨中央、國務院印發(fā)的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》就明確要求“完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放”。此后，隨著石油天然氣體制改革的逐步推進，油氣管網(wǎng)設施公平開放的實踐日益深入。

時至今日，《辦法》對促進油氣管網(wǎng)設施公平開放有怎樣的意義？實現(xiàn)油氣管網(wǎng)設施公平開放還存在哪些有待突破的瓶頸？帶著一系列問題，本刊記者特邀業(yè)內(nèi)專家共同探討。

來源：國家管網(wǎng)

強化信息公開

中國石油石化：各位專家，大家好！近日，國家能源局就《辦法》對外公開征求意見。請問當下為什么要出臺這一文件？

徐博：早在2014年，國家能源局就推出了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》。2019年，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，在充分總結(jié)前期實施經(jīng)驗的基礎上，突出針對性、指導性和可操作性，進一步改革機制、強化監(jiān)管，更好地營造公平開放的制度環(huán)境。

《辦法》并非簡單重復，而是為了解決舊政策執(zhí)行中的根本性難題，將改革從“有制度”推向“可執(zhí)行、可監(jiān)督”的新階段。簡單來說，原來的政策文件存在以下三方面問題：一是信息太粗，缺乏關鍵細節(jié)，無法具體落實。例如，只要求公布剩余能力、價格等基礎信息，但剩余能力在哪些時段、哪段管道、哪個進氣點、哪個下載點沒有公開具體要求，托運商還是沒法做運輸方案。二是公開流程不統(tǒng)一，難以監(jiān)督。各管網(wǎng)企業(yè)信息發(fā)布的格式、位置、時間五花八門，外界很難橫向比較和監(jiān)督，也給隱性不開放留下了空間。三是缺乏數(shù)據(jù)化、標準化的報送要求。

因此，《辦法》的核心目的是用數(shù)字化、標準化的手段，強制信息公開走向精準化、實時化，讓公平開放從原則變成可操作、可追溯的數(shù)據(jù)流，從根本上解決“假開放、真阻礙”的問題。

孫慧：《辦法》是根據(jù)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》對原有信息公開與報送政策的修訂，是進一步加強自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管決策部署的具體落實。通過剛性信息公開規(guī)則強化自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高管網(wǎng)開放的透明度，打破信息不對稱，保障各類市場主體公平獲取管網(wǎng)服務，可以進一步鞏固油氣體制改革成果，推動構(gòu)建更加完善的油氣市場體系。

中國石油石化：《辦法》有哪些值得關注的“制度創(chuàng)新”？它對促進油氣管網(wǎng)設施公平開放又具有怎樣的深遠意義？

薛慶：在制度創(chuàng)新上，《辦法》有三大看點。一是油氣全品類覆蓋，將原本僅針對天然氣制定的具體披露模板、報送格式與更新周期，首次統(tǒng)一并拓展到原油和成品油領域，結(jié)束了過去油品領域信息公開缺乏全國統(tǒng)一量化標準的局面，實現(xiàn)了信息披露規(guī)范化層面的監(jiān)管閉環(huán)。二是公開與報送系統(tǒng)集成，將對社會的信息公開和對政府的數(shù)據(jù)報送合二為一，極大簡化了企業(yè)的合規(guī)流程。三是分級披露與五年留痕，既保障了國家能源安全與商業(yè)機密，又保證了監(jiān)管數(shù)據(jù)的可追溯性，為后續(xù)的穿透式監(jiān)管提供了可靠的數(shù)據(jù)支撐。

從促進公平開放的深遠意義來看，《辦法》的作用主要體現(xiàn)為三點：首先，它為托運商和運營企業(yè)樹立了清晰、確定的公開規(guī)則與合規(guī)預期，有助于減少交易中的摩擦與博弈成本；其次，通過分級披露與五年留痕，建立了全生命周期的數(shù)據(jù)追蹤體系，顯著提高了各監(jiān)管機構(gòu)進行事中、事后稽核的執(zhí)紀效能；最后，公開透明的數(shù)據(jù)流將倒逼并引導中游管網(wǎng)與倉儲設施積極釋放剩余能力，從而為打破行業(yè)的物理與機制壁壘、促進整個油氣產(chǎn)業(yè)鏈資源的優(yōu)化配置提供堅實的制度保障。

“玻璃門”仍然存在

中國石油石化：回顧油氣管網(wǎng)設施公平開放，這項工作已開展多年。國家為此已做了哪些工作？取得了怎樣的成效？

孫慧：我國油氣管網(wǎng)設施公平開放始于2014年的《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》。2019年，國家管網(wǎng)集團成立后，國家適時調(diào)整政策，印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》。2025年，結(jié)合實施效果，又發(fā)布了新版《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》。隨著文件級別越來越高，政策要求也越來越完善。特別是《能源法》出臺后，更加強調(diào)了油氣管網(wǎng)公平開放的依法依規(guī)。

這一系列政策都切實有效推動了油氣管網(wǎng)公平開放制度的實施。目前，油氣管網(wǎng)等基礎設施向各類市場主體提供公開透明、公平無歧視的管輸服務，逐漸成為常態(tài)。使用國家管網(wǎng)服務的活躍托運商已經(jīng)由最初的三家石油公司增加到兩百多家，多樣化的商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，油氣管網(wǎng)等基礎設施使用效率不斷提高。上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的天然氣市場體系正在加速形成。

薛慶：過去幾年來，我國在油氣領域主要開展了體制重組、法規(guī)建設、運價改革與數(shù)字化建設四個維度的系統(tǒng)性工作。最顯著的成果是2019年底國家管網(wǎng)集團的組建，從體制上實現(xiàn)了“運銷分離”，打破了過去自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性銷售環(huán)節(jié)一體化運作的束縛。同時，法規(guī)體系完成了從試行辦法向國家發(fā)展改革委第33號令部門規(guī)章的法治化升級。在價格方面，跨省天然氣管道在2023年落地了“一區(qū)一價”分區(qū)定價，2025年又出臺了省內(nèi)天然氣價格機制指導意見，成品油管輸費也實行了彈性價格監(jiān)管。數(shù)字化方面，國家管網(wǎng)開放服務及交易平臺實現(xiàn)了常態(tài)化高效運轉(zhuǎn)。

中國石油石化：在您看來，目前我國油氣管網(wǎng)設施公平開放程度如何？

徐博：不可否認，我國在天然氣管網(wǎng)等其他基礎設施開放方面取得了巨大進步，如主干管網(wǎng)在制度上已全面開放，國家管網(wǎng)集團定期公布剩余能力，等等。但在實際操作中，管容分配不透明、關鍵節(jié)點容量不足、互聯(lián)互通不暢仍是瓶頸；LNG接收站窗口期開放已成常態(tài)交易，但窗口期數(shù)量有限，且站內(nèi)配套儲罐、氣化設施與窗口期捆綁不徹底，第三方使用成本高；儲氣庫因注采周期性強、地質(zhì)條件復雜、運營靈活度低、產(chǎn)品標準化難度大，開放程度最低，目前實際向第三方開放的容量非常有限。可以這樣說，我國油氣管網(wǎng)設施公平開放的框架已經(jīng)搭好，大門已打開，但“玻璃門”“彈簧門”仍然存在。

孫慧：至2024年底，國家管網(wǎng)集團所屬油氣管道總里程約為10.8萬公里，覆蓋了全國30個省區(qū)市和香港特別行政區(qū)。但與此同時，仍有近10萬公里的油氣管道隸屬其他企業(yè)。在“全國一張網(wǎng)”形成過程中，仍然不同程度存在著行業(yè)透明度不夠等問題。

一是部分省份或地區(qū)仍存在天然氣管輸與銷售一體的局部壟斷格局，影響了公平開放的質(zhì)量，制約了市場競爭的形成。在一些地方，供氣企業(yè)通過建設管道鎖定發(fā)電、大工業(yè)等優(yōu)質(zhì)終端用戶，限制終端用戶對供氣商的選擇權。部分油田的長距離生產(chǎn)性管道也存在與管道基礎設施運營商的連接和開放問題。二是管輸路徑、管容罐容庫容等基礎設施運營信息透明度還不能滿足用戶需求，難以支撐較短時間內(nèi)商品交易的達成。普遍關注的管容分配方法、信息公開的頻率和顆粒度等還缺乏具體實施細則。用戶對管容、罐容和庫容剩余能力的了解渠道較為單一，難以及時有效開展市場化的買賣。三是不同管網(wǎng)設施的技術標準、操作規(guī)范等仍不統(tǒng)一，存在隱性技術壁壘。

實現(xiàn)高水平開放

中國石油石化：實現(xiàn)高水平的管網(wǎng)設施公平開放，還存在哪些有待突破的瓶頸？

徐博：一是原有政策要求的信息顆粒度嚴重不足。托運商普遍反映，公開的剩余能力數(shù)據(jù)是靜態(tài)的、年度平均的，無法支撐商業(yè)決策，急需動態(tài)、分時段的詳細信息。二是管容分配規(guī)則不透明。當多個用戶申請同一管容時，分配規(guī)則模糊，存在優(yōu)先保障關聯(lián)公司或長期協(xié)議用戶的情況，新入市者難以獲得容量。三是互聯(lián)互通仍存瓶頸。雖然國家管網(wǎng)集團運營著“全國一張網(wǎng)”，但在省級管網(wǎng)、支線管道等環(huán)節(jié)，不同運營主體之間的互通、容量交易、信息共享依然不暢，形成“最后一公里”梗阻。四是服務產(chǎn)品單一，成本高。尤其是在儲氣庫領域，缺乏靈活的產(chǎn)品組合，如短期、可中斷服務，導致第三方用戶，特別是中小型城燃企業(yè)冬季保供儲氣成本高昂。

薛慶：客觀來看，目前我國油氣公平開放呈現(xiàn)出“天然氣板塊相對成熟，成品油板塊處于機制理順與技術攻堅階段”的結(jié)構(gòu)性特征。這符合我國油氣基礎設施建設的客觀發(fā)展規(guī)律。對于業(yè)界而言，大家抱有更高的期望。這是行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動力。我們要理性看到，目前在部分環(huán)節(jié)依然存在一些由物理屬性和工藝機理決定的階段性瓶頸。

在成品油領域，由于歷史資產(chǎn)劃分，管道劃轉(zhuǎn)后，沿線分輸與末站的主要儲罐仍保留在銷售企業(yè)的儲運體系中。這種“管罐分離”的物理布局限制了第三方的實際下泄和分儲能力。同時，成品油是終端消費品，各煉化企業(yè)對自身品牌油品有特殊的品質(zhì)和添加劑防爆要求，而管道順序輸送會產(chǎn)生混油界面。如何在缺乏多庫容和高精度切割技術的條件下保障品牌質(zhì)量的獨立性，是一個關鍵的技術和工藝考題。此外，部分省網(wǎng)與國家主干網(wǎng)的統(tǒng)籌調(diào)度仍處于過渡期，局部地區(qū)多層級收費仍待清理。由于我國儲能總體規(guī)模仍處于快速增長期，儲氣調(diào)峰容量冬季優(yōu)先保供民生，使得市場化第三方可申請的調(diào)峰庫容仍顯緊缺。

中國石油石化：面向未來，我們還需要推進哪些方面的工作？

徐博：《辦法》試圖用“數(shù)據(jù)”這把手術刀，精準解剖并解決公平開放中最隱蔽的阻礙，是推動油氣市場化改革從“形似”走向“神似”的關鍵一步。但客觀上說，《辦法》不可能解決目前公平開放信息要求的所有問題。從個人角度來看，還需要補充以下方面。

一是明確數(shù)據(jù)責任與懲罰機制。公開虛假、滯后數(shù)據(jù)要承擔何種責任應明確，需建立投訴、核查、處罰的閉環(huán)流程，賦予監(jiān)管機構(gòu)對違規(guī)行為進行通報、罰款甚至勒令暫停服務的實權，否則“報送”會流于形式。

二是打通信息與交易平臺的閉環(huán)。信息透明只是第一步，最終要導向交易。建議為公開的數(shù)據(jù)與未來國家級的容量交易平臺預留接口標準，讓用戶發(fā)現(xiàn)剩余能力后可直接申請、競價或交易，實現(xiàn)從“看信息”到“做成單”的無縫銜接。

三是管網(wǎng)公平開放應該覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是省級管網(wǎng)和儲氣庫。目前，管網(wǎng)公平開放的重點仍是國家管網(wǎng)集團。省級管網(wǎng)在區(qū)域內(nèi)同樣具有壟斷性，其信息公開標準不應低于國家標準。同時，應針對儲氣庫的特殊性制定差異化的信息公開細則，如不同注采周期下的可注氣/采氣量、儲氣產(chǎn)品的性能指標等。

四是用戶側(cè)信息披露與反壟斷審查。公平不僅要看管網(wǎng)，也要看上游資源方是否人為制造緊張。可考慮增加要求，對占有大量管容卻長期不使用的用戶信息進行脫敏后披露，為反壟斷審查提供線索，防止資源方通過控制運輸來卡住競爭對手。

薛慶：面向未來，實現(xiàn)高水平的管網(wǎng)設施公平開放，仍需機制與技術的雙重發(fā)力。價格機制方面，業(yè)內(nèi)正積極探討天然氣管輸價格從一部制逐步向“容量費與使用費結(jié)合的兩部制價格”演進，并以今年1月首次核定的跨省成品油管道運輸年度最高準許收入上限為契機，深化成品油管道的市場化協(xié)商定價。物理倉儲方面，需通過市場化租賃、合資建設或互聯(lián)互通等方式，打通管道與周邊第三方油庫的“最后一公里”。技術調(diào)度方面，應加大對順序輸送多場景混油表征、高精度在線監(jiān)測與系統(tǒng)智能調(diào)度的科研投入，確保油品在輸送全過程中的質(zhì)量安全。