環(huán)境保護(hù)：健全完善國(guó)家公園法律制度體系對(duì)于完善生態(tài)文明制度體系、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，具有重要意義。今年，您領(lǐng)銜提出了關(guān)于制定國(guó)家公園法的議案，建議加快國(guó)家公園立法進(jìn)程，請(qǐng)您給我們介紹一下加快推進(jìn)國(guó)家公園立法的背景和必要性。

呂忠梅:世界各國(guó)公認(rèn)，建立自然保護(hù)地是最有效的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生物多樣性的理想模式。1872年經(jīng)美國(guó)政府批準(zhǔn)建立的第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園，一般被認(rèn)為是最早的現(xiàn)代意義上的自然保護(hù)地。因其強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)的理念，且取得顯著成效，而成為其他國(guó)家爭(zhēng)相學(xué)習(xí)和借鑒的保護(hù)地制度。第二次世界大戰(zhàn)后，在各國(guó)自然保護(hù)地事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，“國(guó)際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟”成立，聯(lián)合國(guó)教科文組織也推出了“人與生物圈計(jì)劃”等制度。全世界自然保護(hù)地的數(shù)量和面積不斷增加，并成為衡量一個(gè)國(guó)家文明與進(jìn)步的標(biāo)志之一。

我國(guó)一直高度重視自然保護(hù)地體系建設(shè)，于1956年在廣東省肇慶市建立了中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，隨后，陸續(xù)制定了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》等9部法規(guī)規(guī)章。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，“美麗中國(guó)”成為中華民族追求的新目標(biāo)，以法治思維和法治方法推動(dòng)和保障生態(tài)文明體制改革成為全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容。

習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)自然保護(hù)地體系建設(shè)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)確定“建立國(guó)家公園體制”的改革任務(wù)；2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》；黨的十九大報(bào)告提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的改革目標(biāo)；2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》；黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”在實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的中國(guó)式現(xiàn)代化中的地位與作用。目前，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)設(shè)立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個(gè)國(guó)家公園，第二批48個(gè)創(chuàng)建國(guó)家公園項(xiàng)目也正在積極推進(jìn)過(guò)程中，改革實(shí)踐為立法積累了不少好經(jīng)驗(yàn)好做法。與此同時(shí)，在建設(shè)“新型自然保護(hù)地體系”的過(guò)程中，作為對(duì)自然保護(hù)地體制機(jī)制、制度措施、利益關(guān)系等進(jìn)行的重構(gòu)，實(shí)踐也提出了一些亟待解決的困難和問(wèn)題。為確保“重大改革于法有據(jù)”，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”，為國(guó)際環(huán)境治理體系提供中國(guó)方案，迫切需要加強(qiáng)頂層立法設(shè)計(jì)，加快制定國(guó)家公園法的進(jìn)程。

環(huán)境保護(hù)：制定一部具有國(guó)際視野、適合中國(guó)國(guó)情的“國(guó)家公園法”，需要結(jié)合中國(guó)特色自然保護(hù)地體系改革的目標(biāo)定位和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法過(guò)程中應(yīng)如何把握好“國(guó)家公園法”的定位？

呂忠梅:設(shè)立國(guó)家公園的目的是對(duì)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，強(qiáng)化監(jiān)督管理是實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的手段。為了解決自然保護(hù)地體系建設(shè)存在的種種問(wèn)題，中央將體制改革作為重要改革目標(biāo)十分英明，實(shí)踐也充分證明了國(guó)家公園體制改革所取得的巨大成就，需要將改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以立法形式固定下來(lái)。但是，以立法形式固定國(guó)家公園體系改革實(shí)踐成果，并不意味著“國(guó)家公園法”是一部“管理法”。恰恰相反，“國(guó)家公園法”以我國(guó)最重要的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣保護(hù)為價(jià)值追求，在理順“特殊生態(tài)系統(tǒng)—社會(huì)人文系統(tǒng)”的復(fù)雜關(guān)系的基礎(chǔ)上，秉持促進(jìn)“人與自然和諧共生”的立法宗旨，構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體系、治理體系、服務(wù)體系、保護(hù)體系。因此，我們建議在明確“保護(hù)法”定位基礎(chǔ)上，建構(gòu)國(guó)家公園法的邏輯框架和制度體系。在“保護(hù)法”定位下，既需要按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，用法治手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理；也需要在強(qiáng)化監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效治理體系，明確保護(hù)國(guó)家公園所在區(qū)域原住居民、相關(guān)集體組織、市場(chǎng)主體合法權(quán)益的法律制度和機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)：國(guó)家公園立法涉及眾多利益關(guān)系，具體涉及哪些利益關(guān)系，需要如何處理？

呂忠梅:國(guó)家公園作為一種不同于傳統(tǒng)行政區(qū)域的自然地理空間，其所承載的自然生態(tài)系統(tǒng)“整體”成為法律的保護(hù)對(duì)象，這必然會(huì)觸及更加復(fù)雜的利益關(guān)系。妥善處理好各種利益關(guān)系，是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，我們建議，國(guó)家公園立法需在明確國(guó)家公園統(tǒng)管部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的基礎(chǔ)上，妥善處理國(guó)家公園保護(hù)管理過(guò)程中涉及的央地關(guān)系、部門(mén)關(guān)系、園地關(guān)系、園企關(guān)系、園園關(guān)系、園區(qū)（自然保護(hù)區(qū)及自然公園）關(guān)系、園民關(guān)系等多元利益關(guān)系，并通過(guò)建立健全相應(yīng)的行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、參與機(jī)制予以合理調(diào)整。

國(guó)家公園具有全民公益性，如何在嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)以嚴(yán)密的法治實(shí)現(xiàn)全民共享，是立法必須認(rèn)真考慮并妥善處理的問(wèn)題。國(guó)家公園立法不能簡(jiǎn)單地采取防衛(wèi)式、封閉式的保護(hù)，應(yīng)避免“一禁了之” “一罰了之”。立法應(yīng)基于國(guó)家公園所承載的主體生態(tài)系統(tǒng)，按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋等類(lèi)型分別設(shè)定相應(yīng)的保護(hù)管理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，以提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、保障生態(tài)安全。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)良好的公共服務(wù)及配套設(shè)施，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)；鼓勵(lì)和規(guī)范企業(yè)、原住居民和社區(qū)等多元主體參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并保障利益相關(guān)方的生存、發(fā)展權(quán)益和合法收益。

環(huán)境保護(hù)：國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)密切相關(guān)，國(guó)家公園立法也必然與自然保護(hù)地法立法有眾多聯(lián)系和需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題，應(yīng)如何統(tǒng)籌考慮以符合現(xiàn)實(shí)需要與發(fā)展需求？

呂忠梅:根據(jù)《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，國(guó)家公園法（自然保護(hù)地法，一并考慮）被列入第一類(lèi)項(xiàng)目。從現(xiàn)實(shí)情況看，先制定國(guó)家公園法的條件和時(shí)機(jī)更為成熟。這就意味著，無(wú)論是先制定國(guó)家公園法，待條件成熟后再將其上升為自然保護(hù)地法；還是先制定國(guó)家公園法，之后再單獨(dú)制定自然保護(hù)地法，都需要妥善處理兩法之間的關(guān)系。在目前的立法計(jì)劃已經(jīng)明確先制定國(guó)家公園法的情況下，我們建議，國(guó)家公園法應(yīng)高度重視法律體系的價(jià)值融貫、制度銜接、機(jī)制協(xié)同，既實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)的規(guī)范化、制度化、程序化，也為自然保護(hù)地體系的整體立法預(yù)留空間。

一是率先規(guī)定體現(xiàn)改革基本方向和要求的制度和機(jī)制，為自然保護(hù)地體系改革樹(shù)立制度標(biāo)桿。主要包括：明確分區(qū)管控的基本規(guī)則以及管控區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的保護(hù)性要求和退出機(jī)制；健全央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合執(zhí)法、協(xié)作管理、專(zhuān)家咨詢(xún)、社區(qū)治理、合作治理等多元治理機(jī)制；明確調(diào)查統(tǒng)計(jì)、自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)性管理要求；規(guī)范宣教、游憩、科研、安全保障與應(yīng)急救助等公共服務(wù)以及特許經(jīng)營(yíng)、志愿服務(wù)等配套機(jī)制；健全生產(chǎn)生活邊界的劃定及管控、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等原住居民和社區(qū)的綠色發(fā)展制度和機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立多元化資金保障、考核評(píng)估、約談與整改、監(jiān)督檢查、生態(tài)環(huán)保督察、人大監(jiān)督、司法保障等制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)法律實(shí)施的保障與監(jiān)督。

二是按照“一般與特殊”的原則，規(guī)定適用于各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地的“共性”制度和機(jī)制。一方面，規(guī)定自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)制度和機(jī)制，主要包括：生物多樣性保護(hù)、棲息地保護(hù)與生態(tài)廊道建設(shè)、地質(zhì)景觀保護(hù)、人文資源保護(hù)、季節(jié)性保護(hù)、維護(hù)生物安全、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急保障、保護(hù)補(bǔ)償?shù)取Ａ硪环矫妫?guī)定自然保護(hù)地“共性”的管理手段和要求，主要包括：保護(hù)地的命名和勘界立標(biāo)、保護(hù)地設(shè)立后的動(dòng)態(tài)評(píng)估、分區(qū)管控的具體要求、管控區(qū)的動(dòng)態(tài)調(diào)整、巡查巡護(hù)等。

三是將專(zhuān)門(mén)體現(xiàn)國(guó)家公園體制改革目標(biāo)和任務(wù)的制度和機(jī)制系統(tǒng)性納入，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后上升為自然保護(hù)地法的一般性規(guī)定。主要包括：國(guó)家公園設(shè)立的類(lèi)型及其標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家公園設(shè)立的社會(huì)影響評(píng)價(jià)、國(guó)家公園的設(shè)立與其他類(lèi)型自然保護(hù)地的關(guān)系、國(guó)家公園的調(diào)整和撤銷(xiāo)、國(guó)家公園的管理模式及其央地事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)（及其下級(jí)機(jī)構(gòu)）的設(shè)置及其主要職責(zé)、國(guó)家公園規(guī)劃體系等。

四是回應(yīng)國(guó)家公園的“個(gè)性”問(wèn)題，以滿(mǎn)足特殊立法需求。主要包括：國(guó)家公園空間布局方案的確定及調(diào)整、國(guó)家公園標(biāo)志管理、國(guó)家公園服務(wù)設(shè)施和標(biāo)識(shí)、國(guó)家公園周邊區(qū)域建設(shè)、國(guó)家公園訪(fǎng)客管理等。

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