首都經濟貿易大學學報

2025年第1期

城鄉要素流動在鄉村PPP項目中的實現方式：新機制下的新要求

作者簡介

吳昺兵（1992—），女，國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所助理研究員；賈康（1954—），男，中國財政科學研究院研究員、博士生導師，通信作者 。

摘要

運用政府和社會資本合作（PPP）模式推動鄉村發展，旨在推動城鎮資源向鄉村流動，實現城鄉要素的優化融合和要素生產力的提升，這與以城鄉要素流動為內在動力的城鄉融合發展相契合。鄉村PPP項目中的城鄉要素流動方式，受政策導向、項目的盈利能力與規模經濟、行業屬性、毗鄰城鄉的公共需求的同質性和要素的互補度等因素綜合影響，可分為產出完全服務于“三農”、城鄉產出一體、城鄉打包和城鎮產出輻射鄉村四類，其表現存在行業和區域異質性。在新機制出臺背景下，因鄉村PPP項目盈利能力天然弱于城鎮PPP項目，政府旨在實現公共品供給提質增效的公益性與社會資本旨在逐利的商業性兩者之間的矛盾在鄉村PPP項目中更突出。因此，以提高投資回報率為指向的規模經濟是融合城鄉資源、平衡經濟與社會效益的重要杠桿。城鄉產出一體和城鄉打包方式，可成為新機制下社會資本參與鄉村公共品供給的主流方式。下一步，應加強鄉村要素市場培育、完善相關制度、以城鄉要素流動為紐帶催生新模式新業態，促進新機制在鄉村公共品供給上發揮更積極、更可持續的作用。

關鍵詞

鄉村PPP項目；城鄉要素流動；鄉村公共品；政府和社會資本合作新機制

引用格式

吳昺兵,賈康.城鄉要素流動在鄉村PPP項目中的實現方式:新機制下的新要求[J].首都經濟貿易大學學報,2025,27(1):3-22.

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一、問題提出

全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，必須正視城鄉發展差距，以找準問題、對癥下藥。基礎設施和公共服務存在的城鄉差異，不僅體現在城鎮居民和農民獲得的基本生存發展權的保障程度上，更體現在人力資本培養、產業資本積累、區域要素吸引和集聚等能力上。基礎設施系統決定了公共產品和服務的種類、流向，以及城鄉間的公共資源配置均等化程度，應將城鄉基礎設施作為一個整體，基于基礎設施的不同類別和跨域范圍，完善多方參與的治理結構，以增強城鄉公共品供給的互動與可持續。城鄉要素流動是將城鄉公共品供給作為一個整體的關鍵紐帶。現階段，中國鄉村公共服務發展滯后是制約農村現代化的重要原因，實現城鄉融合發展的關鍵在于創新體制機制，充分發揮市場在城鄉資源配置中的決定作用。解決鄉村問題，應運用新理念，挖掘新資源，采用新模式。中央一號文件自2013年起連續明確鼓勵社會資本參與鄉村建設，以期通過體制機制創新，增強鄉村發展韌勁。在政府有效監管的前提下引入市場機制供給鄉村公共品，既有利于滿足有效需求，又可降低完全市場化引發的次生治理問題，更好地兼顧經濟與社會效益。

政府和社會資本合作（PPP）模式是在基礎設施和公共服務領域實現政府和社會資本風險分擔與優勢互補的現代公共治理與微觀項目優化管理緊密結合的一種體制機制創新，產生于20世紀70年代末的新公共管理運動，是實現集體利益的有效方式，被視為私有化的一種替代方案。經過多年發展，PPP模式在德國、南非、日本等國的鄉村治理成效明顯。中國自2013年底開始重點推進PPP模式，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。因此，對鄉村振興的支持，應基于不同類型的項目需求綜合運用財政貼息、政策性信用擔保、PPP等方式。

二、邊際貢獻

新機制要求聚焦使用者付費項目，提升民營企業參與度，更加突出市場機制作用，影響了鄉村PPP項目中的城鄉要素流動方式、方向與效率，這既是民營企業參與鄉村公共品供給的機遇，對民營企業也提出了更高要求。本文基于城鄉要素流動的新視角，全面梳理全國PPP綜合信息平臺項目庫中進入執行階段的鄉村PPP項目的實踐現狀：一是分類分析對比城鄉要素在鄉村PPP項目中的不同流動方式，分析流動特點，總結要素結合優勢與成效；二是總結影響城鄉要素流動的主要因素，剖析要素流動梗阻；三是提出完善城鄉要素流動方式的政策建議，以更好對接新機制下社會資本參與鄉村公共品供給的要求，以多元主體共建推動鄉村公共品的高質量與可持續供給。

三、結論與啟示

在“讓市場機制在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的改革導向下，以化解農業發展結構性矛盾為主線深化農業供給側結構性改革，以暢通城鄉要素流動為抓手型塑新型工農城鄉關系，以制度創新和體制機制完善為著力點形成多元主體共建格局，助力鄉村振興，推動廣大農民共享發展成果，這是2023年及其之前實施的PPP模式，及自2024年起推廣的新機制供給鄉村公共品所遵循的共同邏輯。現階段，新機制實踐尚未完全開展，本文以2023年之前的鄉村PPP項目為分析對象，其制度環境與實踐土壤將與新機制項目存在較大不同，加之公開數據可得性的制約，一定程度上影響了相關研究結論在新機制實踐中的應用，但基于城鄉要素流動的客觀規律，與新舊模式在鄉村公共品供給方面的共同遵循，本文所總結的鄉村PPP項目中的城鄉要素流動方式，即產出完全服務于“三農”、城鄉產出一體、城鄉打包和城鎮產出輻射鄉村，仍可在相當程度上反映新機制下城鄉要素流動的特點，并對暢通城鄉要素流動以增強新機制供給鄉村公共品的有效性提供以下借鑒。

第一，鄉村PPP項目中的城鄉要素流動方式，主要受政策導向、項目的盈利能力與規模經濟、行業屬性、毗鄰城鄉的公共需求的同質性與要素的互補度等影響，在新機制出臺前，政策導向與政策資源的支持程度是影響項目發展的重要因素，在新機制出臺后，項目的商業模式、市場規模等市場機制主導的因素對項目的發展愈發重要。

第二，鄉村項目的盈利能力天然弱于城鎮項目，對財政付費的依賴度較高，同時受制于基層政府有限的財政資源，以規模效益為杠桿的城鄉產出一體、城鄉打包項目是城鄉要素的主要結合方式，在新機制下，此兩種方式將更顯主導性。

第三，在城鄉要素結合的過程中，鄉村應主動作為，通過健全鄉村要素產權制度、培育鄉村要素市場、尋求新技術新模式賦能、優化鄉村營商環境，增強鄉村要素的獲益能力和擴大與城鎮要素的結合范圍，謀求新機制下的更大發展空間和更高發展績效。

（全文刊發在《首都經濟貿易大學學報》2025年第1期第3—22頁。

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