作者：肖茜

清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心副主任

7月23日，美國白宮發(fā)布《贏得競賽：美國人工智能行動計劃》以下簡稱《行動計劃》，總統(tǒng)特朗普同時簽署三項行政命令，從聯(lián)邦采購、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)出口三個核心層面，旨在重塑并強(qiáng)化美國在全球人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。值特朗普第二任期開啟半年之時，其倍受關(guān)注的人工智能政策開始逐漸成形。和上屆拜登政府一樣，特朗普政府也認(rèn)識到人工智能是國家安全和經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵技術(shù)，政策目標(biāo)指向維護(hù)美國的技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位并贏得競爭。但在如何贏得競爭的具體戰(zhàn)術(shù)方面，特朗普政府的人工智能政策則呈現(xiàn)出不同于拜登政府的顯著特征。

變：放松監(jiān)管、推動創(chuàng)新，確保美國的人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位

（一）放松人工智能領(lǐng)域監(jiān)管，掃除支持科技創(chuàng)新的行政束縛和監(jiān)管障礙

特朗普政府認(rèn)為，監(jiān)管成本和時間延誤已嚴(yán)重束縛美國參與關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的全球競爭，主張通過大幅放松監(jiān)管、加速AI在各領(lǐng)域和政府部門的應(yīng)用等方式，創(chuàng)造有利于AI創(chuàng)新的環(huán)境。2025年1月23日，特朗普上臺第一周即重新簽署第14179 號行政令——《消除美國在人工智能領(lǐng)導(dǎo)力上的障礙》，提出進(jìn)一步修訂或廢除阻礙人工智能創(chuàng)新發(fā)展的法規(guī)，特別要消除拜登政府時期給數(shù)據(jù)中心開發(fā)加上“多元、公平和包容”（DEI）以及環(huán)保方面的監(jiān)管約束。此次發(fā)布的《行動計劃》手段更趨強(qiáng)硬，包括要求聯(lián)邦資金撥款與各州的“監(jiān)管寬松度”掛鉤，限制與人工智能相關(guān)的聯(lián)邦資金流入人工智能法規(guī)繁瑣的州。這或?qū)⒁馕吨磥硪欢螘r間內(nèi)美國人工智能發(fā)展將迎來一個更放松、自由、少監(jiān)管的國內(nèi)環(huán)境。

▲特朗普23日在美國華盛頓舉行的一場AI峰會上發(fā)表講話，宣布“AI行動計劃”。

（二）重視算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)中心建設(shè)

特朗普政府認(rèn)識到，沒有強(qiáng)大的能源和物理基礎(chǔ)設(shè)施，美國的AI雄心將是空中樓閣，因此大幅簡化視為發(fā)展障礙的環(huán)保法規(guī)和審批流程，并輔以財政激勵和土地資源，以“戰(zhàn)時速度”推進(jìn)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)。特朗普上任第二天即宣布設(shè)立“星際之門”計劃，并獲OpenAI、軟銀和Oracle承諾5000億美元投資。在特朗普的大力推動下，相關(guān)國際資本和私人企業(yè)也參與到人工智能產(chǎn)業(yè)投資當(dāng)中。Meta計劃在2025年投資 650 億美元打造巨大的新數(shù)據(jù)中心；微軟將在美國投資400億美元用于訓(xùn)練人工智能模型并部署程序中心；迪拜房地產(chǎn)開發(fā)商DAMAC Properties承諾將在德克薩斯州、俄亥俄州等8個關(guān)鍵州投資建立數(shù)據(jù)中心，以支持美國地區(qū)創(chuàng)新與就業(yè)。這些投資行動旨在推動美國人工智能基礎(chǔ)設(shè)施的全面升級，形成強(qiáng)大的算力網(wǎng)絡(luò)，鞏固美國的技術(shù)領(lǐng)先地位。

商人出身的特朗普將能源和數(shù)據(jù)中心視為AI發(fā)展的命脈，《行動計劃》更是喊出直白口號——“建吧，寶貝，建吧！（Build, Baby, Build！）”，并明確表示支持公共和私營部門進(jìn)行AI開發(fā)和應(yīng)用所必要的數(shù)據(jù)中心、半導(dǎo)體制造及能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其注重解決基礎(chǔ)設(shè)施的審批流程、電網(wǎng)容量等方面的阻礙。在能源基建方面，今年5月，特朗普總統(tǒng)就已簽署行政命令啟動美國核能的生產(chǎn)，并計劃在未來25年內(nèi)將核能產(chǎn)量翻兩番。美國內(nèi)政部長柏根（Doug Burgum）更是直言不諱指出，美國面臨的挑戰(zhàn)在于“生產(chǎn)足夠的電力來贏得與中國的人工智能的決斗”。

▲9月4日，特朗普在白宮宴請美國科技巨頭，并宣布將對未在美國建廠的半導(dǎo)體企業(yè)征收關(guān)稅。

振興本土半導(dǎo)體制造業(yè)亦是特朗普政府的主要目標(biāo)之一。8月，特朗普揮動關(guān)稅大棒，宣布對所有進(jìn)口芯片和半導(dǎo)體產(chǎn)品開征100%懲罰性關(guān)稅。在此之前美國科技巨頭在政府壓力下已紛紛將投資目標(biāo)轉(zhuǎn)回美國國內(nèi)。蘋果承諾1000億美元投資，把iPhone關(guān)鍵產(chǎn)線遷回得克薩斯州。英偉達(dá)在4月表示，計劃未來四年在美國投資5000億美元用于建設(shè)人工智能基礎(chǔ)設(shè)施；6月，格羅方德承諾投資160億美元，擴(kuò)大其在紐約和佛蒙特州的半導(dǎo)體制造工廠；同樣是在6月，德州儀器宣布投資600億美元，在美國增加7家芯片制造廠。在特朗普“制造業(yè)回流”這盤大棋中，半導(dǎo)體和芯片成為其中關(guān)鍵的一步。

（三）加大推進(jìn)人工智能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與應(yīng)用

特朗普政府意識到，美國充分發(fā)揮人工智能潛力的瓶頸是人工智能的應(yīng)用有限且緩慢，特別是在一些關(guān)鍵行業(yè)和大型老牌組織中。因此計劃加速推動人工智能應(yīng)用，并在美國工業(yè)界建立一種動態(tài)的、“先試后用”的人工智能文化。《行動計劃》鼓勵在醫(yī)療保健、能源、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)等各個領(lǐng)域采用AI，同時在全國范圍內(nèi)建立監(jiān)管沙盒或人工智能卓越中心，加速人工智能系統(tǒng)國家標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)和應(yīng)用，并衡量人工智能在特定領(lǐng)域?qū)嶋H任務(wù)中提高生產(chǎn)力的程度。

在人工智能軍事化應(yīng)用方面，特朗普在第一任期時提出人工智能對國家安全的重要性以及對人工智能軍事化應(yīng)用進(jìn)行廣泛投資行動。此次，特朗普再次表示要在武裝部隊中擴(kuò)大人工智能采用規(guī)模以保障美國在全球軍事優(yōu)勢。《行動計劃》提出建立人工智能與自主系統(tǒng)虛擬試驗場，并考慮國防部與云服務(wù)運營商等私營部門進(jìn)行合作，保障在重大沖突期間能夠充分利用相關(guān)資源技術(shù)。該計劃還建議將美國高級軍事院校發(fā)展為AI研究、開發(fā)和人才培養(yǎng)的中心，敦促國防部與國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院，以及國家情報總監(jiān)辦公室合作，繼續(xù)完善其負(fù)責(zé)任的AI和生成式AI框架、路線圖和工具包，以確保AI發(fā)展符合美國國家安全目標(biāo)。

（四）政策理念與科技右翼議程高度契合

值得注意的是，特朗普的人工智能政策深受美國科技右翼影響。特朗普第二任期通過“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，引入多名科技界巨頭作為團(tuán)隊成員，如任命Scale AI總經(jīng)理邁克爾·克拉齊奧斯（Michael Kratsios）為白宮科技政策辦公室主任，IBM研究總監(jiān)達(dá)里奧·吉爾（Dalio Gill）出任能源部負(fù)責(zé)科學(xué)與創(chuàng)新事務(wù)的副部長，企業(yè)家、風(fēng)險投資家戴維·薩克斯（David O. Sacks）出任白宮人工智能和加密貨幣事務(wù)負(fù)責(zé)人。薩克斯主導(dǎo)特朗普政府的AI行政令和此次《行動計劃》的起草，被媒體稱為“AI沙皇”。“硅谷創(chuàng)投教父”彼得·蒂爾（Peter Thiel）是向美國國防部、情報部門提供人工智能數(shù)據(jù)分析的帕蘭蒂爾（Palantir）公司的創(chuàng)始人，亦是特朗普推動AI軍事化應(yīng)用和技術(shù)出口的重要推手。此外，埃隆·馬斯克（Elon Musk）、斯里拉姆·克里希南（Sriram Krishnan）等人作為非正式智囊，對特朗普政府的人工智能政策議程也施加了實際影響。由此可見，在此屆政府期間，多位企業(yè)家或技術(shù)領(lǐng)袖擔(dān)任政府要職或顧問，在加速技術(shù)創(chuàng)新的同時也促進(jìn)國家政策與產(chǎn)業(yè)深度融合。

▲白宮人工智能和加密貨幣事務(wù)負(fù)責(zé)人戴維·薩克斯與特朗普合影。

特朗普的人工智能政策因此呈現(xiàn)出科技右翼理念的顯著特征。科技右翼以硅谷部分保守派資本或企業(yè)家為代表，強(qiáng)調(diào)市場優(yōu)先、反對政府過度監(jiān)管、批判“覺醒”文化、拒絕福利主義，《行動計劃》核心是削減聯(lián)邦監(jiān)管障礙，強(qiáng)調(diào)“不要阻礙企業(yè)創(chuàng)新”，去除多元化/公平價值觀束縛等思路，與科技右翼長期倡導(dǎo)的“無許可創(chuàng)新”、“反覺醒AI”、親資本等文化高度契合。

不變：贏得對華競爭仍然是美國人工智能政策的主基調(diào)

從特朗普第一任期開始，美國在人工智能發(fā)展上就以維護(hù)自身技術(shù)霸權(quán)，防范中國趕超為主要目標(biāo)。2017年12月，美國《國家安全戰(zhàn)略報告》將中國定位為“挑戰(zhàn)美國實力、影響力和利益”的“戰(zhàn)略競爭者”和“對手”，強(qiáng)調(diào)AI等新興技術(shù)是中美競爭的關(guān)鍵。特朗普政府通過出口管制和供應(yīng)鏈重組，限制中國獲取先進(jìn)AI技術(shù)；實施《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》，嚴(yán)格審查并限制中資背景基金對美國高技術(shù)企業(yè)的投資收購，阻斷中美在半導(dǎo)體領(lǐng)域的資本與技術(shù)交流合作渠道，并通過“中國行動計劃”打壓和限制中美科技交流與合作。

拜登政府時期，美國采取了更加系統(tǒng)性的對華競爭策略——“小院高墻”政策，包括出口管制、金融制裁、高額關(guān)稅、對內(nèi)對外投資審查等。拜登政府還注重加強(qiáng)與盟友國家協(xié)調(diào)AI技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈安全，并在任期最后發(fā)布《AI擴(kuò)散規(guī)則》，進(jìn)一步限制AI芯片對華出口和擴(kuò)散。

特朗普第二任期在對華競爭方面加以調(diào)整，相較于拜登政府“小院高墻”政策的“嚴(yán)防死守”和《AI擴(kuò)散規(guī)則》的“自損八百”，特朗普政府強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)打擊。在宣布廢除AI擴(kuò)散規(guī)則的同時，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局宣布進(jìn)一步加強(qiáng)全球AI芯片出口管制，目標(biāo)直指華為昇騰芯片，試圖從全球?qū)用孀钄嗳A為芯片技術(shù)的應(yīng)用拓展。此次《行動計劃》拿出一套應(yīng)對中國的“組合拳”，包括在核心技術(shù)上追求絕對領(lǐng)先，在國際舞臺上構(gòu)建技術(shù)聯(lián)盟，以及對中國嚴(yán)加防范，防止技術(shù)外流等，具體舉措包括“在聯(lián)合國、OECD、G7等國際組織中反對中國主導(dǎo)AI治理標(biāo)準(zhǔn)”；“通過各種措施限制中國的AI發(fā)展，如阻擊中國在國際治理中的話語權(quán)，利用地理定位技術(shù)追蹤芯片流向”。在“強(qiáng)化協(xié)作”層面，美國向核心盟友開放全套AI技術(shù)棧，以技術(shù)共享深化戰(zhàn)略綁定，構(gòu)筑排他性技術(shù)圈層。同時，利用關(guān)稅、政策協(xié)調(diào)等手段，“鼓勵盟友對中國實施相同出口限制”。

▲5月13日，美國商務(wù)部發(fā)布新的AI芯片出口管制指南，其中“提醒業(yè)界使用中國先進(jìn)計算機(jī)芯片，包括特定華為昇騰芯片的風(fēng)險”。

值得注意的是，面對中國開源模型的迅猛發(fā)展，特朗普政府一改拜登政府認(rèn)為開源模型會讓競爭對手獲取美國技術(shù)優(yōu)勢的擔(dān)心，更加積極地支持開源模型，尤其針對中國開源模型的崛起以及在此基礎(chǔ)上建立全球標(biāo)準(zhǔn)的可能性。8月5日，OpenAI時隔五年首次發(fā)布開源模型GPT-oss，正式加入開源模型生態(tài)的競技場，有評論認(rèn)為OpenAI此舉旨在重新確立OpenAI在開源領(lǐng)域的地位，與來自中國的開源模型競爭。

對特朗普AI政策的觀察與思考

相較于特朗普第二任期的其他政策，白宮的AI政策到目前為止較為一以貫之，在特朗普為數(shù)不多就AI政策的官方表態(tài)中，“去監(jiān)管”、“做大算力與能源支撐”、“贏得競爭”等關(guān)鍵詞被反復(fù)提及。此次發(fā)布的《行動計劃》將“去監(jiān)管、促創(chuàng)新”定為主基調(diào)，進(jìn)一步完善了頂層設(shè)計，同時指明白宮科學(xué)和技術(shù)政策辦公室（OSTP）、美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）以及白宮管理和預(yù)算辦公室（OMB）等共同牽頭，明確了組織和角色。

但另一方面，相關(guān)具體政策能否落實，收益如何也存在較大不確定性，外界多有針對特朗普AI政策質(zhì)疑和討論。

一是《行動計劃》一改拜登政府“負(fù)責(zé)任”、“安全導(dǎo)向”主基調(diào)，強(qiáng)調(diào)大幅放松監(jiān)管，被學(xué)界和業(yè)界視為“弱化安全治理、強(qiáng)化放松管制”的信號，引發(fā)國際社會對美國政府對AI風(fēng)險防范和安全治理重視不足的擔(dān)憂。

二是《行動計劃》大談如何放松監(jiān)管和支持企業(yè)創(chuàng)新，最終可能強(qiáng)化科技巨頭在市場的主導(dǎo)和壟斷地位，使得資源有限的初創(chuàng)公司面臨更高競爭壁壘，不利于創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境，引發(fā)外界對大型科技公司的壟斷或寡頭化的憂慮。

▲特朗普1月21日宣布，OpenAI、軟銀和甲骨文將合資啟動總額5000億美元的“星際之門”人工智能項目，但該計劃近日被曝受阻，目標(biāo)下調(diào)為年底前僅建一座小型數(shù)據(jù)中心。

三是《行動計劃》只字未提對科技人才的培養(yǎng)和移民政策的支持。特朗普政府打擊移民的政策、限制國際學(xué)生簽證發(fā)放以及對大學(xué)研發(fā)資金的削減，有可能削弱美國長期以來吸引全球頂尖的科研人員和創(chuàng)新人才的關(guān)鍵優(yōu)勢。

四是不同于拜登政府在AI治理上重視與盟友的政策協(xié)調(diào)，特朗普政府推行“美國優(yōu)先”的單邊主義，采取關(guān)閉美國國際開發(fā)署（USAID）、大幅減少對外援助、退出聯(lián)合國教科文組織、削弱傳統(tǒng)多邊合作等一系列舉措，在一定程度上將掣肘《行動計劃》中設(shè)定的國際與外交目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，《行動計劃》在試圖向全球出口美國技術(shù)棧時，多依靠關(guān)稅等懲罰性、對抗性而非激勵性舉措，也有可能進(jìn)一步破壞美國與其盟友的信任基礎(chǔ)。

五是特朗普政府特別消除拜登政府時期給數(shù)據(jù)中心開發(fā)加上的環(huán)保方面的監(jiān)管約束，通過規(guī)避環(huán)境法規(guī)、偏向傳統(tǒng)能源以加速AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將進(jìn)一步加劇環(huán)境與氣候風(fēng)險。

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