作者：張萬軍，江蘇連云港東海縣人，畢業于西南政法大學，法學博士，現任教內蒙古科技大學法學系，法學教授，內蒙古鋼苑律師事務所律師。

一、本案基本事實及裁判觀點

上訴人李某（化名）系江蘇某服飾有限公司（以下簡稱某服飾公司）員工，該公司僅為其繳納了2022年8月至2023年3月期間的社會保險。2024年5月28日，李某向常州市武進區禮嘉鎮人民政府（以下簡稱禮嘉鎮政府）投訴，要求某服飾公司補繳2007年至今的社保。禮嘉鎮政府立案調查后發現，李某無法提供2007年入職的客觀證據，某服飾公司通過財務賬目、職工花名冊等材料認可李某自2013年3月入職。因李某2023年6月已達法定退休年齡，某服飾公司認為雙方勞動關系終止，僅同意補繳2013年3月至2023年6月的社保；李某則主張超齡后仍在公司工作，依據相關政策文件符合延長繳費條件，公司應繼續補繳。

2024年7月30日，禮嘉鎮政府作出《勞動保障監察限期改正指令書》，指令某服飾公司為李某辦理2013年3月至2023年6月的社會保險登記。李某配合完成該期間繳費后，因認為未繳部分未獲支持，訴至法院，請求判令禮嘉鎮政府履行法定職責，責令某服飾公司補繳2007年至2013年2月、2023年7月至今的社會保險。

原審庭審中，經法院開具調查令，李某代理人從稅務機關調取的納稅記錄顯示，2011年1月至2013年2月期間存在與李某相關的納稅信息。另查明，李某就與某服飾公司的勞動合同糾紛提起民事訴訟，原審法院曾認定雙方勞動關系自2013年3月起至2023年6月止，李某不服上訴，至原審裁判時該案尚未審結。同時，2023年武進區政府文件賦予禮嘉鎮政府人力資源和社會保障類行政處罰權，但2025年3月該職權被收回。原審法院認為李某訴請缺乏事實和法律依據，判決駁回其訴訟請求。

李某不服原審判決上訴，主張原審未依法變更被告主體程序違法、被訴行政行為遺漏補繳期間、新規賦予延繳權原審認定錯誤等。某服飾公司二審辯稱已積極配合補繳，曾通知李某辦理2011年1月至2013年2月社保補繳手續但李某未到場，且新規施行前李某不符合延繳條件。二審中，法院查明李某與某服飾公司勞動合同糾紛上訴案已審結，生效民事判決確認雙方自2011年1月至2023年6月存在勞動關系，同時認定李某超齡后與公司系勞動關系特殊情形。

二審法院認為，禮嘉鎮政府作出被訴行政行為時具有相應職權，程序無不當，但該指令書遺漏了2011年1月至2013年2月的社會保險登記，應確認違法。關于2023年7月至今的社保補繳，超齡勞動者雖可延期繳納社保，但無規定要求用人單位必須為其繳納，故李某該主張于法無據。最終，二審法院判決撤銷原審判決，確認禮嘉鎮政府作出的限期改正書違法，李某可向社會保險行政部門申請要求某服飾公司辦理2011年1月至2013年2月的社會保險登記，駁回李某其余訴訟請求。

案例來源：江蘇省常州市中級人民法院（2025）蘇04行終350號行政判決書

裁判要旨：1. 鄉鎮政府依據地方政府文件獲得人力資源和社會保障類行政處罰權的，在權限存續期間作出的行政行為程序合法，但行政行為遺漏法定應處理事項的，應確認違法。2. 社會保險補繳的前提是勞動關系存續，勞動關系的起始和終止時間應以生效民事判決認定為準，勞動者主張勞動關系存續但無初步證據證明的，其社保補繳請求不予支持。3. 超齡勞動者與用人單位構成勞動關系特殊情形的，有權主張勞動報酬、福利待遇等，但無權要求用人單位補繳社會保險（工傷保險除外），超齡延繳社保并非用人單位的法定義務。

二、焦點解析：勞動關系認定是社保補繳的核心前提

本案的核心爭議始終圍繞勞動關系的存續期間展開，這也是社保補繳糾紛中最常見的關鍵癥結。內蒙古鋼苑律師事務所律師、內蒙古科技大學法學教授張萬軍指出，社會保險的繳納以用人單位與勞動者之間存在勞動關系為法定前提，《中華人民共和國社會保險法》明確規定，用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。因此，無論是勞動保障行政部門作出行政處理，還是法院審理相關行政訴訟案件，都必須以勞動關系的明確認定為基礎。

在本案中，李某主張2007年入職某服飾公司，但未能提供任何客觀證據予以佐證。張萬軍教授強調，這涉及到勞動爭議中的舉證責任分配規則。根據《勞動爭議調解仲裁法》第六條規定，發生勞動爭議，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。與爭議事項有關的證據屬于用人單位掌握管理的，用人單位應當提供；用人單位不提供的，應當承擔不利后果。具體到勞動關系起始時間的認定，勞動者首先需要提供初步證據證明雙方存在勞動關系，比如工資支付記錄、工作證、考勤記錄等，若無法提供初步證據，僅靠單方陳述，其主張往往難以得到支持。

本案中，稅務機關調取的2011年1月至2013年2月期間的納稅信息，成為了認定勞動關系起始時間的關鍵初步證據。張萬軍教授分析，納稅記錄尤其是個人所得稅申報記錄，能夠間接證明勞動者與用人單位之間存在勞動報酬支付關系，屬于勞動關系存在的有力佐證。而生效民事判決最終確認雙方自2011年1月至2023年6月存在勞動關系，這一認定不僅對民事訴訟具有約束力，也成為行政訴訟中判斷社保補繳期間的核心依據。這體現了行政訴訟與民事訴訟的協同性，對于存在勞動關系爭議的社保補繳案件，先通過勞動仲裁或民事訴訟明確勞動關系存續期間，再處理社保補繳事宜，是符合法律程序和實踐邏輯的做法。

值得注意的是，禮嘉鎮政府作為被委托行使勞動保障監察職權的鄉鎮政府，在處理過程中明確告知李某勞動關系爭議應通過仲裁、訴訟途徑解決，這一做法得到了法院的認可。張萬軍教授表示，這一細節凸顯了行政機關職權的邊界性。鄉鎮政府通過相對集中行政處罰權獲得的勞動保障監察職權，并不包括勞動關系的司法判定權。勞動關系的認定屬于司法權范疇，行政機關在處理社保補繳投訴時，若遇到雙方對勞動關系存在重大爭議且無法通過調查核實明確的，應當引導當事人通過司法程序解決，而不能超越職權直接作出認定，這既是對司法權的尊重，也是保障行政行為合法性的必要要求。

三、法理延伸：超齡用工的社保權益邊界與行政職權變動的處理

本案中另一個值得關注的焦點是超齡勞動者的社保補繳問題。李某主張其2023年6月達到法定退休年齡后仍在某服飾公司工作，依據相關政策文件應當補繳社保，但法院最終未支持其該部分主張。張萬軍教授對此作出解讀，超齡用工的社保權益問題需要區分“勞動關系存續”與“社保繳納義務”兩個不同概念。

根據相關法律規定，法定退休年齡是勞動關系終止的法定情形之一，但用人單位與其招用的已達到或超過法定退休年齡但未享受基本養老保險待遇或領取退休金的人員發生用工爭議，若雙方用工情形符合勞動關系特征，應按勞動關系特殊情形處理。張萬軍教授指出，這種特殊勞動關系與普通勞動關系在權益保障范圍上存在差異。勞動者有權主張勞動報酬、勞動保護、休息休假、福利待遇等核心勞動權益，但對于二倍工資、經濟補償、賠償金及社會保險待遇（工傷保險除外），則不予支持。這是因為超齡勞動者已超出法定勞動年齡范圍，其與用人單位之間的用工關系不再屬于典型的勞動關系，社保繳納義務的認定也應隨之調整。

關于超齡延繳社保的政策適用，張萬軍教授分析，江蘇省相關政策文件允許超齡勞動者延長繳費至滿15年以享受養老保險待遇，但這并不意味著用人單位負有強制補繳義務。政策規定的延繳方式包括以靈活就業人員身份繳納和以用人單位職工身份繳納，其中以用人單位職工身份繳納需要雙方協商一致，法律并未賦予勞動者強制要求用人單位補繳的權利。本案中，李某依據2025年2月1日起施行的《江蘇省企業職工基本養老保險實施辦法》主張延繳權，但該辦法施行時其超齡用工行為已發生，且辦法并未規定超齡延繳屬于用人單位的法定義務，因此其主張缺乏法律依據。這一裁判結果明確了超齡勞動者社保權益的邊界，既保障了勞動者的基本勞動權益，也兼顧了用人單位的合理負擔，符合公平原則。

此外，本案中行政機關職權變動的處理方式，也具有重要的實踐指導意義。2025年3月，武進區政府收回了禮嘉鎮政府的人力資源和社會保障類行政處罰權，而本案二審審理過程中職權已發生變動。張萬軍教授表示，行政機關職權變動后，對于已作出的行政行為的審查和后續處理，應遵循“職權存續期間合法行使”和“權責一致”原則。一方面，禮嘉鎮政府在2024年7月作出被訴行政行為時，依據當時有效的政府文件具有相應職權，因此法院認定其作出行政行為的程序合法；另一方面，由于二審時其職權已被收回，無法再重新作出行政行為，因此法院未判決其履行職責，而是確認原行政行為違法，并引導李某向具有相應職權的社會保險行政部門申請處理。

這種處理方式既維護了行政行為的公定力和程序合法性，又保障了勞動者的實體權利救濟途徑。張萬軍教授強調，行政機關職權變動是行政管理實踐中常見的情形，對于涉及職權變動的行政訴訟案件，法院應當準確界定行政行為作出時的職權狀態，區分“職權存續期間的行為合法性”與“職權變動后的履行可能性”，合理作出裁判。同時，行政機關在職權變動時，應當做好相關事項的交接和告知工作，保障行政相對人的權利救濟渠道暢通，避免因職權變動導致行政相對人維權無門。

對于勞動者和用人單位而言，本案也具有重要的警示意義。張萬軍教授提醒，勞動者在入職時應注意留存勞動合同、工作證、工資條、考勤記錄等能夠證明勞動關系的證據，以便在發生社保補繳等爭議時能夠有效維護自身權益；對于勞動關系存續期間的爭議，應及時通過勞動仲裁或民事訴訟途徑解決，避免因證據滅失或超過時效導致權益受損。用人單位則應當依法為勞動者辦理社保登記并足額繳納社保，對于存在的社保補繳問題應積極配合處理，避免因違法用工承擔相應的法律責任；對于超齡用工，應明確雙方的權利義務邊界，避免因權益認知差異引發糾紛。

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