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一、重大水利工程跟蹤審計的內(nèi)涵與政策依據(jù)

（一）核心內(nèi)涵

重大水利工程跟蹤審計，是指審計機關(guān)（或內(nèi)部審計機構(gòu)）依據(jù)國家法律法規(guī)、水利行業(yè)規(guī)范與投資管理規(guī)定，對重大水利工程項目從立項決策、勘察設(shè)計、招投標、建設(shè)實施、資金管理、征地移民、竣工驗收到運營管護的全生命周期，開展的持續(xù)性、常態(tài)化、動態(tài)化審計監(jiān)督活動。其核心區(qū)別于傳統(tǒng)事后竣工決算審計的特征，在于將審計監(jiān)督嵌入項目建設(shè)的各個關(guān)鍵節(jié)點，實現(xiàn)風險的事前預警、事中管控與事后整改的閉環(huán)管理，從根源上規(guī)避工程建設(shè)領(lǐng)域的違規(guī)違紀問題與投資損失浪費（李越冬，2020）。

（二）核心政策與規(guī)范依據(jù)

我國重大水利工程跟蹤審計的制度體系已逐步完善，核心依據(jù)覆蓋三個層級，所有文件均為現(xiàn)行有效：

?法律層面：《中華人民共和國審計法》（中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會，2021）、《中華人民共和國水法》《中華人民共和國招標投標法》《政府投資條例》為跟蹤審計提供了頂層法律支撐；

?部門規(guī)章層面：審計署《國家重大建設(shè)項目跟蹤審計操作規(guī)程》《政府投資項目審計規(guī)定》，水利部《水利工程建設(shè)項目審計管理辦法》（中華人民共和國水利部，2020）、《重大水利工程建設(shè)監(jiān)管辦法》等文件，明確了跟蹤審計的實施流程與工作要求；

?行業(yè)規(guī)范層面：《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL 223－2008）、《水利工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500－2013）等標準，為審計事項的判定提供了技術(shù)依據(jù)。

二、重大水利工程跟蹤審計的核心實施范圍與重點內(nèi)容

結(jié)合水利工程建設(shè)特點與審計監(jiān)管要求，跟蹤審計的實施范圍覆蓋項目全生命周期的所有建設(shè)環(huán)節(jié)與參與主體，核心審計重點內(nèi)容與對應政策依據(jù)詳見表1。

表1 重大水利工程跟蹤審計核心審計事項與政策依據(jù)對照表

審計大類

核心審計內(nèi)容

對應政策依據(jù)

立項決策與勘察設(shè)計審計

項目立項審批程序合規(guī)性、可行性研究與初步設(shè)計批復執(zhí)行情況、勘察設(shè)計深度與變更管理規(guī)范性、移民安置規(guī)劃合規(guī)性

《政府投資條例》《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》《水利工程設(shè)計變更管理暫行辦法》

招投標與合同管理審計

招投標程序合規(guī)性、圍標串標與違法分包轉(zhuǎn)包行為排查、合同條款與批復文件一致性、合同履約與變更管理規(guī)范性

《中華人民共和國招標投標法》《水利工程建設(shè)項目招標投標管理規(guī)定》《中華人民共和國民法典》合同編

建設(shè)資金管理與使用審計

項目資金籌措與到位情況、建設(shè)成本核算規(guī)范性、資金專款專用執(zhí)行情況、工程款支付合規(guī)性、擠占挪用套取建設(shè)資金行為排查

《中華人民共和國審計法》《基本建設(shè)財務規(guī)則》《水利基本建設(shè)資金管理辦法》

工程質(zhì)量與安全管理審計

項目法人質(zhì)量安全責任制落實情況、施工與監(jiān)理單位質(zhì)量管控體系運行情況、工程實體質(zhì)量檢測合規(guī)性、安全生產(chǎn)管理制度執(zhí)行情況、安全隱患整改閉環(huán)情況

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》

征地移民安置審計

征地拆遷程序合規(guī)性、征地補償款兌付情況、移民安置規(guī)劃執(zhí)行情況、移民生產(chǎn)生活保障落實情況、專項設(shè)施遷建合規(guī)性

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL 290－2019）

竣工決算與投資效益審計

竣工財務決算編制規(guī)范性、交付使用資產(chǎn)真實性、尾工工程與預留資金合規(guī)性、項目投資效益達成情況、工程管護機制建立情況

《水利基本建設(shè)項目竣工財務決算編制規(guī)程》（SL 19－2014）《政府投資項目審計規(guī)定》

注：本表審計事項與依據(jù)均符合《水利工程建設(shè)項目審計管理辦法》要求（中華人民共和國水利部，2020）

從近年審計署發(fā)布的重大水利工程審計公告結(jié)果來看，招投標不規(guī)范、建設(shè)資金使用違規(guī)、工程質(zhì)量管控不到位、設(shè)計變更管理不規(guī)范是水利工程建設(shè)領(lǐng)域的高頻違規(guī)問題，也是跟蹤審計的核心管控重點（中華人民共和國審計署，2022－2026）。針對重大引調(diào)水、大型水庫、流域防洪治理等不同類型的水利工程，跟蹤審計需結(jié)合項目特征差異化設(shè)置審計重點，例如引調(diào)水工程需重點關(guān)注長距離輸水線路的征地移民與工程質(zhì)量管控，水庫工程需重點關(guān)注大壩主體工程的安全監(jiān)測與投資管控（馮柳，吳鳳平，2023）。

三、重大水利工程跟蹤審計的全流程實施框架

重大水利工程跟蹤審計采用“分段實施、節(jié)點管控、閉環(huán)整改”的全流程實施模式，根據(jù)項目建設(shè)周期劃分為3個核心階段，各階段的核心工作與管控目標詳見表2。

表2 重大水利工程跟蹤審計各階段核心工作與管控目標表

審計階段

對應項目建設(shè)周期

核心審計工作

核心管控目標

責任主體

前期跟蹤審計階段

項目立項→初步設(shè)計批復→開工建設(shè)前

立項審批程序?qū)徲嫛⒖辈煸O(shè)計深度審計、招投標全過程審計、征地移民前期工作審計、項目法人內(nèi)控制度建立情況審計

規(guī)避項目決策風險、規(guī)范前期建設(shè)程序、從源頭防范招投標領(lǐng)域違規(guī)問題、完善項目內(nèi)控體系

審計機關(guān)、項目主管部門、項目法人

建設(shè)期跟蹤審計階段

項目開工→主體工程完工→竣工驗收前

按季度／半年開展常態(tài)化跟蹤審計，重點審計資金使用、工程質(zhì)量與安全、合同履約、設(shè)計變更、征地移民安置實施、監(jiān)理履職情況，同步開展問題整改跟蹤

動態(tài)管控建設(shè)過程風險、及時發(fā)現(xiàn)并整改違規(guī)問題、保障工程質(zhì)量與安全、規(guī)范建設(shè)資金使用、嚴控項目投資超概算

審計機關(guān)、項目法人、各參建單位

竣工與效益跟蹤審計階段

主體工程完工→竣工驗收→運營管護期1～2年

竣工財務決算審計、交付使用資產(chǎn)審計、尾工工程審計、項目竣工驗收程序?qū)徲嫛⑦\營期效益實現(xiàn)情況審計、問題整改閉環(huán)核查

規(guī)范竣工決算管理、核實項目投資完成情況、保障項目投資效益發(fā)揮、完善工程長效管護機制

審計機關(guān)、項目主管部門、項目法人、運營管理單位

注：本表階段劃分符合《國家重大建設(shè)項目跟蹤審計操作規(guī)程》要求（審計署固定資產(chǎn)投資審計司，2021）

基于上述階段劃分，重大水利工程跟蹤審計形成了完整的閉環(huán)管理流程，具體見圖1。

圖1 重大水利工程跟蹤審計全流程閉環(huán)管理流程圖

項目立項批復→審計項目立項→成立審計組
↓
政策文件與項目資料收集→現(xiàn)場踏勘→審計實施方案編制→審計通知書下達
↓
分階段跟蹤審計（前期／建設(shè)期／竣工期）→審計取證→問題底稿編制→階段性審計意見出具
↓
問題清單下達→責任單位制定整改方案→限期整改落實→審計組整改核查→整改閉環(huán)銷號
↓
審計報告編制→審計結(jié)果征求意見→正式審計報告出具→審計結(jié)果公告→審計成果歸檔與運用
↓
運營期效益跟蹤審計→審計成果復盤→后續(xù)審計計劃制定

注：流程框架參考政府投資項目跟蹤審計閉環(huán)管理模型（王會金，馬修林，2021）

該閉環(huán)管理模式打破了傳統(tǒng)事后審計的局限性，實現(xiàn)了審計監(jiān)督與項目建設(shè)的同步推進，能夠有效避免“事后整改成本高、損失無法挽回”的問題，這也是跟蹤審計在重大水利工程領(lǐng)域廣泛推廣的核心原因（張旺，王卓甫，2022）。

四、跟蹤審計實施的成效與現(xiàn)存問題

（一）實施成效

近年來，跟蹤審計在重大水利工程建設(shè)監(jiān)管中發(fā)揮了顯著作用。審計署與各省市水利審計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，跟蹤審計相較于傳統(tǒng)竣工決算審計，在問題整改、投資管控、風險防范等方面的成效提升顯著，具體對比見圖2（趙楠，李曼，2024；中華人民共和國審計署，2022－2026）。

圖2 跟蹤審計與傳統(tǒng)竣工決算審計核心成效對比柱狀圖

核心指標

跟蹤審計

傳統(tǒng)竣工決算審計

問題整改率

96.2％

68.7％

投資核減率

3.85％

2.12％

年均風險預警次數(shù)

12.6次

2.1次

工期延誤管控率

89.4％

52.3％

注：數(shù)據(jù)來源于審計署2021－2025年重大水利工程審計公告統(tǒng)計結(jié)果與《審計與經(jīng)濟研究》2024年實證研究成果

同時，跟蹤審計在規(guī)范水利建設(shè)市場秩序、防范廉政風險方面發(fā)揮了重要作用，通過全程動態(tài)監(jiān)督，有效遏制了圍標串標、違法分包、擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)違紀行為，保障了重大水利工程建設(shè)的合規(guī)有序推進（孫寶厚，2022）。

（二）現(xiàn)存突出問題

盡管跟蹤審計的實施成效顯著，但當前我國重大水利工程跟蹤審計實施過程中仍存在部分共性問題：

一是審計資源與項目規(guī)模不匹配，重大水利工程建設(shè)周期長、涉及專業(yè)多，部分審計組存在水利專業(yè)技術(shù)人員不足、全過程跟蹤審計力量配置不到位的問題，難以實現(xiàn)全環(huán)節(jié)深度覆蓋（陳駿，時現(xiàn)，2020）；

二是審計信息化水平有待提升，部分項目仍采用傳統(tǒng)人工審計模式，BIM技術(shù)、大數(shù)據(jù)審計、在線實時監(jiān)控等信息化手段的應用率較低，審計效率與精準度不足（陳偉，居江寧，2022）；

三是審計整改閉環(huán)管理仍有短板，部分項目存在“重審計、輕整改”的問題，階段性審計發(fā)現(xiàn)的問題整改不徹底、屢審屢犯的現(xiàn)象仍有發(fā)生（審計署審計科研所，2023）；

四是多部門協(xié)同監(jiān)管機制不完善，審計、水利、發(fā)改、財政等部門的監(jiān)管信息共享不足，存在重復監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)并存的問題（馬駿，肖鵬，2021）。

基于審計署2023－2025年重大水利工程審計公告的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當前跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的高頻問題分布占比詳見圖3（中華人民共和國審計署，2022－2026）。

圖3 重大水利工程跟蹤審計高頻問題類型占比統(tǒng)計圖（餅圖）

問題類型

占比

招投標與合同管理不規(guī)范

28.7％

建設(shè)資金使用違規(guī)

24.3％

工程質(zhì)量與安全管控不到位

18.5％

設(shè)計變更與概算管理不規(guī)范

12.6％

征地移民安置不合規(guī)

9.2％

內(nèi)控制度不完善與其他問題

6.7％

注：數(shù)據(jù)來源于審計署2023－2025年發(fā)布的重大水利工程項目審計結(jié)果公告

五、優(yōu)化重大水利工程跟蹤審計的實施建議

針對上述現(xiàn)存問題，結(jié)合國內(nèi)重大水利工程跟蹤審計的先進實踐經(jīng)驗，提出以下優(yōu)化建議：

第一，強化審計隊伍專業(yè)能力建設(shè)，組建涵蓋水利工程、財務審計、工程造價、法律法規(guī)、移民安置等多專業(yè)的復合型審計組，通過購買第三方專業(yè)服務、開展專項培訓等方式，補齊水利專業(yè)技術(shù)短板（董大勝，2023）；

第二，加快推進智慧審計轉(zhuǎn)型，推動BIM技術(shù)、大數(shù)據(jù)審計平臺、遠程在線監(jiān)控系統(tǒng)在跟蹤審計中的應用，實現(xiàn)項目建設(shè)數(shù)據(jù)與審計數(shù)據(jù)的實時共享，提升審計的精準度與效率（陳偉，居江寧，2022）；

第三，健全審計整改閉環(huán)管理機制，建立問題清單、責任清單、整改清單“三張清單”制度，實行整改銷號管理，將整改情況納入項目參建單位的信用評價體系，壓實整改主體責任（審計署審計科研所，2023）；

第四，完善多部門協(xié)同監(jiān)管機制，建立審計、水利、發(fā)改、財政等部門的信息共享與聯(lián)合監(jiān)管機制，整合監(jiān)管資源，避免重復監(jiān)管，形成監(jiān)管合力（馬駿，肖鵬，2021）；

第五，推動審計成果的深度運用，將跟蹤審計結(jié)果作為項目投資調(diào)整、竣工驗收、評優(yōu)評先的重要依據(jù)，同時總結(jié)共性問題，推動水利工程建設(shè)管理制度的完善，實現(xiàn)“審計一個項目、規(guī)范一個行業(yè)”的目標（劉力云，2021）。

參考文獻

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作者：云間翠山，審計之家專欄作者，聆聽江河脈動，指挲堤壩年輪；量方寸于字里，映千川于墨痕。擲玉引思，云山靜候。

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