文 | 中國金融網(wǎng)(CFN) 大河

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2026年4月，國家金融監(jiān)督管理總局副局長肖遠(yuǎn)企在澳門葡語國家（地區(qū)）保險(xiǎn)監(jiān)管研討會上發(fā)表演講，圍繞“國際現(xiàn)代金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”這一主題，從國際監(jiān)管規(guī)則等效性、跨周期監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)生機(jī)制、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管以及金融運(yùn)行韌性監(jiān)管五個(gè)維度，系統(tǒng)闡述了當(dāng)前全球金融監(jiān)管面臨的深層挑戰(zhàn)及其應(yīng)對思路。這場演講既有對國際監(jiān)管框架結(jié)構(gòu)性裂痕的清醒判斷，也有對非銀金融資產(chǎn)首次超過銀行業(yè)資產(chǎn)這一歷史性變化的敏銳捕捉，更提出了“商業(yè)模式可持續(xù)”“考核激勵(lì)機(jī)制科學(xué)”“跨周期預(yù)防性儲備真實(shí)充足”等具操作性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為復(fù)雜環(huán)境下的金融監(jiān)管提供了富有智慧的參考答案。

國際監(jiān)管規(guī)則等效性面臨結(jié)構(gòu)性裂痕

肖遠(yuǎn)企指出，從布雷頓森林體系到巴塞爾協(xié)議Ⅲ的演進(jìn)，本質(zhì)上是全球金融監(jiān)管從碎片化走向一致性的歷史進(jìn)程。通過標(biāo)準(zhǔn)和原則的引導(dǎo)、執(zhí)行評估的約束以及跨境監(jiān)管合作的加強(qiáng)，全球金融監(jiān)管在不同國家和地區(qū)的等效實(shí)現(xiàn)取得較大進(jìn)展。但當(dāng)前國際監(jiān)管框架已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性裂痕。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布的巴塞爾協(xié)議Ⅲ相關(guān)執(zhí)行進(jìn)展監(jiān)測報(bào)告，第三支柱信息披露要求的執(zhí)行偏差度最高值已創(chuàng)下巴塞爾協(xié)議Ⅲ實(shí)施以來的紀(jì)錄，巴塞爾協(xié)議Ⅲ面臨改革以來在執(zhí)行層面上的巨大挑戰(zhàn)。

對此，肖遠(yuǎn)企提出構(gòu)建“核心原則+適應(yīng)性調(diào)整”的雙層監(jiān)管架構(gòu)——維護(hù)資本充足、流動(dòng)性管理等核心監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性，同時(shí)建立監(jiān)管彈性空間，允許各國實(shí)施適應(yīng)性監(jiān)管。這種制度設(shè)計(jì)既需防范監(jiān)管競次效應(yīng)，又要為不同國家和地區(qū)金融結(jié)構(gòu)差異保留必要的靈活性。

跨周期監(jiān)管：前瞻性思維與艱難實(shí)踐

2008年國際金融危機(jī)之后，國際上對金融跨周期監(jiān)管進(jìn)行了探索。巴塞爾協(xié)議Ⅲ引入了0-2.5%的逆周期資本緩沖機(jī)制：在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)要求銀行多計(jì)提資本，在經(jīng)濟(jì)變差時(shí)釋放，以抑制過熱、防止信貸劇烈收縮。肖遠(yuǎn)企指出，跨周期監(jiān)管本質(zhì)上是一種前瞻性監(jiān)管思維，監(jiān)管者可以對行業(yè)整體提出統(tǒng)一要求，可以對單家機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管，也可以對同類業(yè)務(wù)領(lǐng)域采取跨周期監(jiān)管措施。

然而，由于準(zhǔn)確判斷周期在實(shí)踐中十分困難，巴塞爾協(xié)議Ⅲ改革以來，很少有國家和地區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局對整個(gè)金融行業(yè)采取了跨周期監(jiān)管措施，比較多的是對單體金融機(jī)構(gòu)提出逆周期資本緩沖要求。肖遠(yuǎn)企強(qiáng)調(diào)，對金融機(jī)構(gòu)施行跨周期監(jiān)管要聚焦三個(gè)方面：一是商業(yè)模式是否可持續(xù)——商業(yè)模式應(yīng)與其資源稟賦和外部市場環(huán)境相適配，具有核心競爭力，并能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變化；二是考核激勵(lì)機(jī)制是“竭澤而漁”還是“放水養(yǎng)魚”——來自股東和管理層的考核激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上決定機(jī)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展；三是跨周期預(yù)防性儲備是否真實(shí)和充足——在上行期充實(shí)資本和撥備，在盈利下降時(shí)釋放以平滑波動(dòng)。肖遠(yuǎn)企坦言，做好跨周期監(jiān)管需要監(jiān)管者有寬闊的視野、前瞻性思維、豐富的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)大的戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)。

風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)生機(jī)制：防止內(nèi)控失靈的治本之策

肖遠(yuǎn)企指出，金融機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營主體，最了解其業(yè)務(wù)，最熟悉其風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)因和決定性力量。國際上一些金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，幾乎都與其內(nèi)控機(jī)制失靈失效相關(guān)。監(jiān)管的一個(gè)重要目標(biāo)就是培育、激發(fā)和鞏固金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)生機(jī)制。

他提出，健全的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系應(yīng)筑牢三道防線，形成有效制衡。一是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理制衡，通過股東大會、董事會、管理層的制度安排形成決策理性，特別強(qiáng)調(diào)“股東利益不能凌駕于金融機(jī)構(gòu)，建立股東特別是控股股東與高管之間的防火墻是非常重要的”。二是前中后臺的業(yè)務(wù)制衡，前臺側(cè)重于客戶風(fēng)險(xiǎn)識別與防范，中臺側(cè)重綜合風(fēng)險(xiǎn)評估與控制，后臺側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與安全保障，三者相互監(jiān)督、相互制約，構(gòu)成防控閉環(huán)。三是市場約束的外部制衡，主要是加強(qiáng)信息披露、提高透明度、嚴(yán)肅市場紀(jì)律，形成外部監(jiān)督合力。肖遠(yuǎn)企認(rèn)為，當(dāng)前國際金融監(jiān)管需要把如何防止金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控失靈作為重大課題來研究，因?yàn)檫@是能在防風(fēng)險(xiǎn)方面產(chǎn)生事半功倍效果的關(guān)鍵舉措。

非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管：系統(tǒng)性框架亟待建立

這是本次演講中數(shù)據(jù)最為震撼的部分。據(jù)金融穩(wěn)定委員會（FSB）數(shù)據(jù)，2024年底全球非銀金融資產(chǎn)規(guī)模已超256萬億美元，占全球金融資產(chǎn)的51%，首次超過銀行業(yè)資產(chǎn)，同比增速9.4%，是銀行業(yè)的兩倍。全球私募信貸規(guī)模目前已超過2萬億美元。

肖遠(yuǎn)企指出，銀行監(jiān)管已有一套比較系統(tǒng)的框架，特別是2008年金融危機(jī)后建立的以資本和流動(dòng)性為核心的巴塞爾協(xié)議Ⅲ監(jiān)管改革體系，覆蓋了銀行業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的全領(lǐng)域全鏈條。但非銀行金融機(jī)構(gòu)相對杠桿率高、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜、透明度低、客戶評級較低。目前，一些國家和地區(qū)雖有監(jiān)管，但都比較零散，約束性不強(qiáng)，有效性不高。整體上，非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架仍在探索中。隨著非銀行金融活動(dòng)日益重要，建立一套系統(tǒng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)已十分迫切，必須明確監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍和監(jiān)管工具，特別是要建立與其風(fēng)險(xiǎn)負(fù)外部性相匹配、具有剛性約束的監(jiān)管框架。

金融運(yùn)行韌性監(jiān)管：新變化帶來的新挑戰(zhàn)

肖遠(yuǎn)企強(qiáng)調(diào)，維護(hù)金融運(yùn)行韌性是金融監(jiān)管的重要職責(zé)。當(dāng)前，新的變化對維護(hù)金融運(yùn)行韌性帶來了多重挑戰(zhàn)。一是貨幣形態(tài)與傳導(dǎo)原理的變化——數(shù)字貨幣、加密貨幣在全球的規(guī)模與增速均在上升，一定程度上發(fā)揮了傳統(tǒng)貨幣的價(jià)值尺度和交易中介作用；非銀金融媒介以及支付去銀行化，使得通過商業(yè)銀行存貸創(chuàng)造貨幣的傳統(tǒng)機(jī)理已有所改變。二是以人工智能為代表的科技產(chǎn)業(yè)革命可能重構(gòu)金融供給方式，給金融行業(yè)帶來全方位影響，同時(shí)也產(chǎn)生了新型金融風(fēng)險(xiǎn)。三是金融機(jī)構(gòu)將許多業(yè)務(wù)和管理事務(wù)外包給第三方，普遍集中在少數(shù)大型公司，由此可能帶來單點(diǎn)集中度風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化等非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，尚未建立有效的隔離屏障。

肖遠(yuǎn)企表示，盡管國際金融運(yùn)行整體上是強(qiáng)勁的、健康的，但這些新變化也帶來了潛在的不穩(wěn)定性。“凡事預(yù)則立”，防止金融運(yùn)行韌性遭受損害是監(jiān)管的重點(diǎn)，這些新的變化使之變得更加迫切。全球金融監(jiān)管的發(fā)展就是一個(gè)不斷應(yīng)對新挑戰(zhàn)而逐漸改進(jìn)完善的歷史，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、完善監(jiān)管框架、工具與方法，是國際金融監(jiān)管領(lǐng)域的使命，也是必須承擔(dān)的責(zé)任。

分析與評論

肖遠(yuǎn)企的這場演講，以五大挑戰(zhàn)為框架，系統(tǒng)勾勒了當(dāng)前全球金融監(jiān)管面臨的復(fù)雜圖景。其核心價(jià)值不僅在于問題的精準(zhǔn)識別，更在于給出了具有操作性的應(yīng)對思路。

第一，對國際監(jiān)管規(guī)則等效性的判斷清醒而務(wù)實(shí)。 巴塞爾協(xié)議Ⅲ第三支柱信息披露執(zhí)行偏差創(chuàng)下紀(jì)錄，揭示了全球監(jiān)管協(xié)調(diào)的深層困境。肖遠(yuǎn)企提出的“核心原則+適應(yīng)性調(diào)整”雙層架構(gòu)，既維護(hù)了核心標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性，又為各國差異保留了彈性空間，是一種務(wù)實(shí)的制度設(shè)計(jì)。這反映了中國監(jiān)管者對國際規(guī)則演進(jìn)的深刻理解：既不盲目追求形式上的“完全等效”，也不退回到各自為政的碎片化狀態(tài)。

第二，跨周期監(jiān)管的三條標(biāo)準(zhǔn)具有方法論意義。 商業(yè)模式可持續(xù)、考核機(jī)制科學(xué)、預(yù)防性儲備真實(shí)充足，這三條標(biāo)準(zhǔn)將宏觀的“跨周期”概念轉(zhuǎn)化為可評估、可操作的微觀指標(biāo)。特別是對考核激勵(lì)機(jī)制的關(guān)注，直擊金融機(jī)構(gòu)短期行為的制度根源。肖遠(yuǎn)企坦言跨周期監(jiān)管“絕非易事”，這種實(shí)事求是的態(tài)度比空談理念更有價(jià)值。

第三，非銀金融資產(chǎn)首次超過銀行業(yè)資產(chǎn)是一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。 FSB數(shù)據(jù)顯示，2024年底全球非銀金融資產(chǎn)超256萬億美元，占全球金融資產(chǎn)51%，增速9.4%是銀行業(yè)的兩倍。這一數(shù)據(jù)標(biāo)志著全球金融結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本性變化。然而，監(jiān)管框架卻嚴(yán)重滯后——非銀機(jī)構(gòu)的監(jiān)管零散、約束弱、有效性低。肖遠(yuǎn)企呼吁建立“具有剛性約束的監(jiān)管框架”，正是對這一結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)回應(yīng)。私募信貸超2萬億美元且透明度極低，更是不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

第四，內(nèi)生機(jī)制監(jiān)管抓住了風(fēng)險(xiǎn)防控的“牛鼻子”。 肖遠(yuǎn)企強(qiáng)調(diào)，金融機(jī)構(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)因和決定性力量。三道防線中特別提到“股東利益不能凌駕于金融機(jī)構(gòu)”，建立股東與高管之間的防火墻，這直指部分金融機(jī)構(gòu)公司治理失靈的根源。外部監(jiān)管再強(qiáng)，也無法替代機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)管控。將激發(fā)內(nèi)生機(jī)制作為監(jiān)管目標(biāo)，是一種“治本”思路。

第五，新挑戰(zhàn)清單具有前瞻性。 數(shù)字貨幣改變貨幣傳導(dǎo)機(jī)理、AI重構(gòu)金融供給、第三方外包產(chǎn)生單點(diǎn)集中度風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)攻擊與氣候變化——這些并非遙遠(yuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，而是正在發(fā)生的現(xiàn)實(shí)。肖遠(yuǎn)企將這些納入監(jiān)管視野，體現(xiàn)了“凡事預(yù)則立”的主動(dòng)防御思維。

中國金融網(wǎng)董事長何世紅認(rèn)為，肖遠(yuǎn)企的演講為金融監(jiān)管提供了一份清晰的“問題清單”和“行動(dòng)指南”。在非銀金融資產(chǎn)已超銀行、數(shù)字貨幣方興未艾、AI加速滲透的背景下，傳統(tǒng)以銀行為核心的監(jiān)管框架亟需擴(kuò)展和升級。演講中提出的“雙層架構(gòu)”“三道防線”“三條標(biāo)準(zhǔn)”等概念，既有理論高度，又有實(shí)踐指向。對于正在推進(jìn)金融強(qiáng)國建設(shè)的中國而言，這些思考同樣具有重要的參考價(jià)值——如何在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，構(gòu)建適應(yīng)自身國情的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，仍是需要持續(xù)探索的重大課題。