理論研究 | 上海創新型產業用地規劃土地管理的思考——基于政策研究視角

導讀

創新型產業用地是實施創新驅動發展、推動傳統產業轉型升級的重要空間載體。追本溯源，理清上海創新型產業用地設置的初衷，即有效服務產業發展與規范產業用地分類管理；結合政策工具演進分析，評估政策目標的明確性與連貫性，通過實際規劃建設情況的定量定性分析，評估政策實施的實際效用。總體來看，上海創新型產業用地政策較好地服務了產業發展，但也存在少量以研發之名，行辦公之實的情況。最后，提出要在支持產業高效落地的導向下，更好地應對技術發展和市場需求變化，創新剛彈結合的規劃土地管理要求。

本文字數：10506字

閱讀時間：32分鐘

作者 | 歐陽瑤瑤，徐瑋

上海市數字城市規劃研究中心

關鍵詞

創新型產業用地、規劃土地管理、政策工具、政策評估

隨著國家經濟由高速增長向高質量發展轉變，產業用地供給政策成為供給側改革的重要組成，在推動創新型產業發展，助力產業結構優化升級等方面發揮著重要作用，創新型產業用地政策應運而生。上海于2011年新增了創新型產業用地的單獨地類即研發用地，并以2013年發布的《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（以下簡稱《試點意見》）為起點，開始了在較系統的政策文件指導下的持續實踐，研發用地為創新產業發展提供了有效的土地供給。在超大城市資源環境緊約束將長期存在、房地產市場的發展進入新周期、新科技帶來新動能和新賽道的背景下，有必要對施行十余年的研發用地相關政策進行綜合評估，為政策完善提供參考。

01

政策工具與政策評估

1.1 政策工具分類

政策工具是政府機構通過某種手段或途徑實現政府行為的調節機制，也是政府推動和實施政策的首要手段[1]。土地是城市發展的空間載體，產業發展離不開土地要素的有效供給，地方政府依托政策工具，合理配置土地資源，引導產業發展方向。Rothwell & Zegweld (1981)依據政策的作用方式與功能導向，政策工具可分為供給型、需求型和環境型，這一維度的劃分，很好地揭示了政策的內在結構以及不同類型政策的作用范圍。

供給型政策工具是指政府通過自上而下各種方式的支持，直接作用于生產要素，擴大有效供給力度的手段[2]，多從土地供給、技術標準、空間形態、公共服務等方面著手，為創新型產業用地提供支撐。需求型政策工具主要作用于市場維度[3]，通過降低使用成本、實施補貼等方式，提高對政策對象的拉動力，表現為對創新型產業用地的貨幣補貼、實物補貼等。環境型政策工具是指政府通過目標規劃、金融、稅收和法規管制等方式從側面影響政策對象[3]。綜合考慮政策目標、政策環境、資源限制等因素，一個政策文本常兼容多個政策工具，以實現政策效用最大化。

1.2 政策評估

對政策工具進行評估是政策制定者了解政策實際效能，進行政策制定和優化的重要支撐。國內外學者從多元視角對政策評估進行了研究，主要集中在內涵界定、模式構建、標準設定以及評估方法等維度。林水波[4]等人認為，政策評估涉及政策方案制定、執行、結果全過程，通過全面系統研究，對政策設計的完整性與周密性予以論證，深入考察政策執行的實際情形，以判定其與預設政策目標及方向的一致性程度，并闡釋社會干預政策所產生的效應。薩茨曼是較早研究政策評估標準的學者之一,他提出政策評估標準可從五個方面考量，即工作量、工作量、效率、執行過程、績效、績效充分性[5]。隨著政策科學的發展與多領域技術工具的引入，政策評估方法不斷創新拓展，包括實驗室法、回歸分析法、成本-效益分析法[6]以及訪談調研法等，概括下來可分為定量評估，即根據統計數據，計算評估對象的有關指標和數值并進行分析，此類方法能較好地保證評估結果的客觀性；定性評估，通過對政策進行觀察、分析、調研，對政策的相關性質直接做出判定，該方法可彌補定量評估所無法展示的價值標準以及政策與效果之間因果關系。

政策本身的復雜性、長周期性與系統性，使得全程追溯和全要素評價較困難且成本偏高，因此本文選取兩個關鍵點，即創新型產業用地的規劃土地政策工具與政策目標的關系、實際政策效用評估，綜合采用定性與定量評估，對上海創新型產業用地的整體情況開展研究。

02

上海創新型產業用地的

演進邏輯與設置初衷

創新型產業用地在上海市的規劃用地分類中對應“科研設計用地（C65）”，一般被稱為研發用地。以地類劃分為標志，研發用地的演進可分為三個階段：

圖1 上海市研發用地發展歷程示意圖

資料來源：筆者自繪

2.1 階段一：2010年前，放寬工業用地（M）容積率滿足研發需求

中心城關注存量工業用地功能轉型，通過放寬工業用地容積率指標，為工業用地無需調整用地性質便轉型為信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業提供可能1。區關注在新增工業用地內兼容設置，對于帶有研發、中試等綜合內容的工業用地，容積率在工業用地1.5的基礎上可提高至3.02。該階段，研發需求還處于萌芽或初始階段，政策初期較為可控，但隨著時間的推移，逐漸出現了部分企業利用容積率增加，建設用于出租的辦公樓宇。該項面上適用的政策，對招拍掛的辦公市場帶來了較大沖擊，也造成了工業園區內工業、辦公、研發等相互混雜、難以管理的局面[7]。

2.2 階段二：2011-2013年，新增地類M4和C65

為應對日漸增大的研發需求與上一階段的問題，上海將研發從工業用地中拆分出來，對產業功能分類管理。一方面，新增與研發相關的地類，即工業研發用地（M4）和科研設計用地（C65）。另一方面，提出初步的規劃土地管理要求，包括整體控制工業用地提高容積率3，管控實際使用功能，以堵住工業用地做辦公的出口，從而引導企業選用相應地類。該階段，研發需求日漸擴大，上海開始了對研發的規范化管理，但相應要求主要集中在用地分類，土地管理要求較為初步，規劃布局與規模尚無系統思考，同時“工業研發用地”和“科研設計用地”在實際選用時較難抉擇。

2.3 階段三：2013年至今，地類歸并為C65，不斷優化規土管理要求

2013年，上海發布《試點意見》，該文件是研發用地的首個完整文件。它將研發地類統一表達為科研設計用地（C65），形成系統的規土管理要求，包括明確的規劃要求、嚴格的項目準入、適應性的供地方式、引導性的土地價格、限制性的轉讓政策、獎懲性的分階段履約評估制度等。后續，為加快上海科創中心建設，又以該文件為基礎，結合市場與管理需求，出臺了一系列優化政策。該階段強調對研發用地的全生命周期管理，通過一套較為可控的、確保土地適配的機制，為真正具有研發需求的項目提供了大力支撐。

綜上，上海研發用地設置的初衷可總結為兩方面：一是有效服務產業發展，通過增設研發用地，在區位條件較好、土地價值較高的地區，以研發用地降低土地租金，鼓勵產業轉型與創新發展。二是規范產業用地分類管理，避免部分企業利用工業用地容積率增加，建設辦公樓出租，沖擊商辦市場，同時加強全周期的監管，確保真正用于研發。

03

政策工具與政策目標的一致性評估

政府制定政策的出發點是考慮長期收益與短期收益的平衡[8]，對于新興事物，一個或一套同期政策通常難以達成預期目標，往往需要經歷動態調整方可契合發展需求。在此過程中，“政策波動”與“企業選擇”相互交織，構成了多輪博弈格局，本質上這一過程可視為一種“議價”機制[9]。政府需依據特定政策在市場中引發的反饋信息，對政策內容予以針對性的調整和優化。通過梳理2013年以來，上海出臺的一系列研發用地相關政策，聚焦規劃土地政策工具，評估與研發用地設置目標的關系。

3.1 供給型政策工具

3.1.1 用地內涵上兼顧服務生產與服務辦公

上海的研發用地自誕生之初便蘊含著雙重內涵。據產業發展需求，2011年版的《上海市控制性詳細規劃技術準則》將研發類用地分為M4（工業研發用地）和C65（科研設計用地）。其中，M4與工業生產活動有較直接關聯的，用于各類產品及其技術的研發、中試等設施的用地；C65是不直接服務工業生產，而是應對各類新產業新業態的空間需求，但較行政辦公、商務辦公又具有更強的專業性與技術性的用地，如科學研究、勘測設計、觀察測試、科技信息、科技咨詢等。目前，在規劃層面，這兩重內涵已合并，統一采用科研設計用地（C65）表達，并將研發總部功能也納入其中，以提高對全球研發總部的吸引，但在土地層面，仍細分為產業項目類研發用地、通用類研發用地。可見，上海研發地類是既兼顧服務直接面向生產的研發和服務新產業新業態，又關注研發能級，通過新增地類的方式保障產業轉型和創新發展需求，規范用地管理。

3.1.2 逐步放寬對布局與規模的限制

研發用地設立之初，確立了“嚴格限制規模、適度發展研發總部類產業”的基調，原則上僅允許在試點的104區域內新增以及存量轉型為研發用地。隨著“上海2035總規”批復，為支持產業高質量發展，研發用地的規劃管理變得相對寬松，與對商辦、住宅等經營性地類的上限管控不同，單元層次規劃對研發用地布局與規模均不做強制性管控，控詳規劃層面也在遵循向產業區塊集中的原則下，按照產業發展的實際需求確定。隨著產業支撐力度的加大，上海科創中心的建設，上海對研發用地布局與規模的要求逐漸放松，為產業發展提供了充足的用地保障。

3.1.3 規劃技術指標在兼顧土地高質量利用和拉開商辦用地差距之間尋找平衡

研發用地的容積率和高度一直介于工業和商辦之間，穩定在上限3.0和50m，這體現了政策試圖在集約節約用地和拉開與商辦用地差距之間尋找平衡。在集約節約方面，研發用地的容積率始終高于工業用地，其中通用類研發更是強調管控容積率下限以適應土地高質量利用4；在處理好與商辦關系方面，既明確了3.0的上限，也要求容積率的確定應符合產業發展導向、地區規劃控制。近年來，又進一步強化了指標的彈性適應，即明確對有特定需求的項目可按需確定規劃指標。

3.1.4 提高兼容比例適應融合發展需求

最初，研發用地可兼容10%的公寓、專家樓與公共服務設施；2017年起，上海市開始嘗試擴大兼容比例至15%；2020年起，兼容比例擴大為30%，并明確配套設施分為產業用途和生活配套設施兩類5；2023年為激發產業創新，針對規劃編制階段疊加了產業融合管理要求的研發用地，實施中地塊用地性質可在工業、研發和倉儲間進行轉換或混合設置6。可見，政策通過不斷提高研發用地兼容比例，來順應產業多業態融合發展趨勢，引導更加多元的混合。

3.2 需求型政策工具

需求型政策工具通過刺激和引導市場需求，相關的規劃土地政策主要體現在土地出讓價格與方式上，即通過一定的地價傾斜和出讓方式的排他性，促進政策目標的實現。研發用地的地價可由區政府集體決策，在基準地價的基礎上，以引導產業發展、提高土地績效為目標，地價的最終確定給了各區更多集體決定的空間。為使產業用地匹配更加適合的主體，在土地獲取方式上進行傾斜，包括園區平臺和領軍企業在獲取通用類研發用地也可采用帶產業項目掛牌獲取等（見表1）。

表1 歷年地價與土地出讓方式的變化

資料來源：筆者根據上海歷年產業用地政策發文整理

3.3 環境型政策工具

3.3.1 通過自持比例穩定產業發展

為防止產業空心化，保障產業的連貫性和穩定性，上海研發用地一向都有較高較嚴格的持有比例要求，包括要求產業項目類研發用地需整體持有，這也是該類用地可以排他性的土地出讓方式和更優惠的地價獲得土地的一種約束和責任；嚴格管控通用類研發的持有比例，始終要求自持物業不得少于70%。2018年，通過限定直接轉讓的比例、鼓勵先租后售，確保承租人產業績效與研發投入門檻等要求的基礎上，適當放寬了園區平臺和領軍企業的通用類研發物業持有比例的要求，給與園區優質企業更多的彈性和自主性。

3.3.2 以全生命周期管理提高土地質量效益

上海強調落實土地的全生命周期管理，全生命周期涵蓋項目的準入篩選、過程管理和退出機制，依托土地出讓合同，管控研發用地的實際使用功能、稅收與項目投達產等指標、產業績效評估、分割轉讓要求等。上述政策工具在一定程度上確保了研發用地真正用于服務產業發展。

04

研發用地政策的實施效用評估

歷經十余年的發展，上海研發用地規模日漸擴大，為創新產業提供了有效的土地供給。在政策比較分析的基礎上，評估政策的實施效用，形成對政策理論與實踐層面的全面認識。

4.1 總量規模略偏大

截至2024年底，全市已批控詳規劃中，規劃研發用地約占工業用地的13%，較深圳、廣州等國內其他城市的10-15%的總量管控基本一致；全市已入庫的單元規劃，研發用地規模約占工業用地比例的17%，較控詳規劃有所增加，需重點關注規劃研發用地總量。

4.2 空間布局與規劃導向基本一致

從空間布局來看，規劃研發用地基本都位于開發邊界內，據統計，超98%的研發用地位于開發邊界外；呈現出向劃定的產業區塊集中的趨勢，約四成的用地位于產業區塊內，產業區塊外零星分散布局了約60%的規劃研發用地，其中CAZ、城市副中心、新城中心等城市核心功能區域內也存在少量的規劃研發用地，占比約6%；規劃研發用地多遠離軌交站點布局，約10%的研發用地位于軌交站點600m范圍內。可見，研發用地的布局有考慮向產業區塊集中，并將臨近軌交站點的優勢區位讓渡給商業辦公等功能。

4.3 實際使用體現了支持服務產業發展的導向

根據三調數據，研發用地的實際使用體現了支持新興產業發展的導向，但也存在部分“商辦化”的情形。從土地供應的行業信息來看，截至2022年第三季度，在統計的有明確行業投向信息的研發用地中，約3/4投放在主導行業或戰略性新興產業，如研究和試驗發展、軟件和新興技術行業、計算機通信等；其他多集中于紡織服裝、服飾業、通用設備制造等的研發辦公。從三調實際使用來看，已建成的研發用地中，有近1/3的被認定為商辦用途。

表2 供應研發用地三調用途情況

資料來源：筆者根據“三調”數據整理

4.4 開竣工情況較好，但投達產履約率有待提升

在累積供應的200余幅研發用地中，項目的開工履約率接近100%，竣工履約率偏低不足70%。盡管投達產履約率不高，但履約地塊的績效較好，有產值數據的地塊中僅1幅的實際產值低于合同約定，這與項目建設完成、產業發展進入正常通道仍需一定周期有較大關系。

4.5 對商辦用地產生了一定壓力

研發的供應流量、租金水平均對周邊的商辦造成了一定壓力。從土地供應來看，因市場需求等現實原因，近年來研發用地年度供應規模均超過1平方公里，并且已接近甚至超過當年度商辦用地供應規模。以典型區域嘉定新城為例，2014年-2021年第三季度陸續供應了21公頃商辦用地，此后無商辦用地供應，2021-2022年則供應了3幅、5.6公頃研發用地。從租金水平來看，研發用地地價較商辦大大降低，因此同等條件下租金水平存在明顯優勢。比如位于青浦工業園區周邊辦公監測點的監測租金在2015-2018年間逐年穩步增長，但自2019年云輪科創園建成運營后，租金水平明顯停止增長甚至偶有回落。

4.6 企業對研發用地政策持整體認可態度

通過對張江產業社區的復星產業園區、聯想總部園、皓元醫藥、格科微電子等企業進行踏勘和座談，企業整體認為研發用地較好地發揮了服務產業發展的作用，容積率、高度等指標的設定也都較好地滿足了產業發展需求，同時針對居住配套、研發建筑標準、綠化率、環保要求等方面，提出政策優化的需求。

表3 典型園區的需求梳理

資料來源：筆者根據調研訪談整理

05

政策完善建議

5.1 政策建議

根據政策目標的一致性分析與實施效用評估，上海研發用地的管理要求相對完善，對加快高能級產業項目引入、推動產業轉型升級等方面也發揮了積極的支撐保障作用，但因監管有效手段不足，也存在部分研發用地“多點開花”、“用非所用”的情形，可能對全市商辦市場帶來不利影響。在遵循支持產業高效落地的初衷導向下，為更好地應對技術發展和市場需求變化，充分調動市場積極性，激發城市活力，可從以下幾方面創新剛彈結合的規土管理要求。

在規劃管理層面，建立產業用地的大類管控，即通過用途轉換負面清單，完善研發用地用途轉換規則，允許負面清單以外的用途比例按合同約定自由轉換，以更加柔性的管控激活創新。在土地管理層面，在把控總量的基礎上，完善流量管理，即綜合考慮研發用地與工業、商辦的合理比例關系，同時結合市場反饋情況，確定下一年度的研發用地的供應計劃。在建設管理層面，可通過限定樓板承重、貨梯需求、單套套內最小建筑面積等，以建設形態限制具體用途，確保建筑物為研發使用；另一方面針對單地塊綠化率過高的情形，允許在滿足一定條件的情形下，將單地塊綠地率指標在園區統籌，如設置集中綠地等，同時鼓勵屋頂花園、建筑架空層的空中花園等形式，參考新加坡等地經驗將立體綠化按照系數折算計入綠地率指標[10]；針對環保要求，可通過正面清單的形式，明確部分確實無污染的行業可參照商辦的標準執行，無需考慮防護、隔離等方面要求。

5.2 總結與思考

研發是完善城市功能和推動產業發展不可或缺的功能，研發用地的出現具有一定的必然性，反映在它是城市化和工業化發展到一定階段的產物，國內外相繼出現了各類與研發相關的城市功能，為此需要提供相應的城市空間[11]。研發用地也較好地體現了政府和企業的協商，即政府讓利并引導產業發展，企業提高社會貢獻度以實現共贏，因此，各個調控要素也有必要在“收”“放”之間不斷調節，使新型產業政策調控力度達到平衡[12]。再者，研發用地具有較強的過渡性，上海市研發的概念一直有兩層內涵，即服務于工業的產業項目類研發和適用于新型辦公的相對低廉的通用類研發，隨著城市產業結構的完善與穩定，未來需要扶持的新興業態在絕對規模上或將減少[13]，研發更需要遵循創新鏈與產業鏈相結合的模式，更多地依附于工業用地，規劃管理也可從小類管控向大類管控轉變，如上海市2023年底發布的產業多業態融合政策。產業發展充滿了不確定性，政策實施也受多方面因素影響，本研究從規劃土地管理的視角對政策制定和效用進行了初步研究，后續可依托更加量化的數據模型，從產業、經濟、社會效應等方面進行綜合評價。

注釋&參考文獻（上滑查看全部）

注釋

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注釋2：《關于進一步加強土地集約利用、合理核定郊區工業用地規劃指標的意見》（滬規區[2008]287號）

注釋3：《關于貫徹住房城鄉建設部《建設用地容積率管理辦法》有關控制性詳細規劃容積率管理的實施意見》（滬規土資詳〔2012〕403號）

注釋4：《關于上海市推進產業用地高質量利用的實施細則（2020版）》（滬規劃資源用〔2020〕351號）

注釋5：《關于上海市推進產業用地高質量利用的實施細則（2020版）》（滬規劃資源用〔2020〕351號）

注釋6：《關于促進城市功能融合發展 創新規劃土地彈性管理的實施意見（試行）》（滬規劃資源詳〔2023〕449號）

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*本文為2025中國城市規劃年會論文

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