政在回應② | 耕地保護和國土綠化空間專項規劃是個什么規劃？

當前，各省都在編制耕地保護和國土綠化空間專項規劃。這到底是個什么規劃，能解決哪些問題？

——讀者點題

專項規劃，是“五級三類”國土空間規劃體系中的三類規劃之一，是國土空間總體規劃在特定領域的延伸和細化。

耕地保護和國土綠化空間專項規劃就是在國土空間總體規劃劃定的“三區三線”格局下，以2024年度國土變更調查和林草濕荒普查結果為基礎底圖，在同一張底圖上和統一規則下，統籌劃定耕地空間、耕地補充空間、林草空間、林草補充空間這“四大空間”，讓耕林草管理邊界清晰、不再“打架”。

往小處來講，這個專項規劃可以有效化解耕地和林地、草地空間矛盾、解決過去耕林草分散管理導致的空間沖突，進一步優化農用地空間布局，實現“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”，提升農用地利用效率和生態功能。

往大處來說，可以從空間優化層面引領更高質量的耕地保護和國土綠化工作，統籌保障國家糧食安全和生態安全，乃至提升國土空間協同治理水平，助力鄉村產業高質量發展。

那么，這個專項規劃具體怎么編制呢？

從層級上來看，耕地保護和國土綠化空間專項規劃分為國家級和省級2個規劃層級。特別值得注意的是，市、縣層級不編制，而只具體負責規劃落實。

其中，國家級專項規劃明確各省（區、市）耕地和林草保護目標任務，確定國家集中墾造耕地和實施國土綠化的重點區域。省級專項規劃則承上啟下，明確市縣耕地和林草保護目標任務以及空間矛盾處理規則，組織市縣劃定“4個空間”，統一納入“一張圖”平臺實施監管。

從規則上來看，“4個空間”的劃定有著明確的正負清單。

其中，耕地空間是耕地保護的核心區域，是長期穩定用于耕種的空間，其劃定規模不低于國土空間總體規劃確定的耕地保護目標任務。“劃入”時，要確保現狀優質耕地應劃盡劃，優先將Ⅳ類水土條件適宜且能持續穩定耕作的現狀耕地劃入其中。如果達不到預定規模，可選取2025年新增的優質耕地，以及水土條件適宜、能夠持續穩定耕作的園地等可認定為耕地的農用地。

在耕地空間劃定過程中，可以按照“優進劣出”原則，正向優化永久基本農田布局。比如，把誤劃入、零星破碎、難以長期利用的地塊，以及符合退耕政策、重大基礎設施選址涉及的地塊“調出來”；從已建高標準農田、永久基本農田儲備區中選取優質耕地補劃進去；永久基本農田范圍內可長期穩定利用的高標準農田，一律不予調出。

耕地補充空間，是規劃期內擬實施補充耕地的范圍，是用于落實占補平衡和耕地布局優化的“后備庫”。其劃定規模，要充分考慮規劃期內耕地保護任務落實和布局調整優化兩方面需要，并留出一定的實施余量。劃定時，耕地補充空間應與耕地空間集中連片，避免零星破碎。水土條件適宜耕作的園地等其他農用地、宜耕未利用地、適宜復墾為耕地建設用地等情形優先劃入；而自然保護地、生態保護紅線范圍內，嚴重沙化、石漠化土地以及水土流失嚴重等情形不能劃入。

林草空間是用于林業和草原生態保護管理的空間，其劃定的前提是確保規劃期內森林覆蓋率、林草覆蓋率目標實現。在耕地空間和耕地補充空間之外，現狀是林地草地且不存在矛盾沖突的要“應劃盡劃”。

林草補充空間則是林草空間的“后備庫”，是實現擴綠的潛在空間。比如，具備條件的鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等；適宜開展國土綠化的園地；擬復墾為林地、草地的建設用地等5類區域都可以優先劃入。

這“4個空間”劃定后，將按規劃實施嚴格管控，嚴禁在耕地保護空間內實施國土綠化，嚴禁在國土綠化空間內實施補充耕地，也嚴禁毀林毀草開墾耕地。

總體來看，耕地保護和國土綠化空間專項規劃的編制過程首先聚焦解決以耕地保護為主線的耕林矛盾沖突，進而解決全域耕地、林地、草地矛盾沖突，最終統籌優化農用地空間布局。在此過程中，還要對接“十五五”及未來十年經濟社會高質量發展用地需求，合理保障發展用地，真正實現耕地保護、國土綠化和建設用地在空間上各得其所、相得益彰。

來源：自然資源部