最高法院案例：行政協(xié)議履約之訴的審查

(2019）最高法行申6818號

裁判要點

在要求履行行政協(xié)議案件中，可將行政協(xié)議作為主要證據(jù)和依據(jù)進(jìn)行審查。既要對行政協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，也要與保護(hù)相對人信賴?yán)妗⒄\實信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時，相關(guān)條款才能確認(rèn)無效，不作為履行行政協(xié)議的依據(jù)，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。行政協(xié)議兼具行政性和合同性，對行政協(xié)議效力的審查，既要適用行政法律規(guī)范，亦可在不違反行政法律規(guī)范的情況下適用民事法律規(guī)范。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申6818號

再審申請人(一審被告、二審上訴人)：鄭州市二七區(qū)人民政府。

被申請人(一審原告、二審被上訴人)：時某。

再審申請人鄭州市二七區(qū)人民政府（以下簡稱二七區(qū)政府）因時某訴其不履行行政協(xié)議法定職責(zé)一案，不服河南省高級人民法院（2018）豫行終2871號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

二七區(qū)政府申請再審稱：1.時某的起訴已經(jīng)超過法定起訴期限，應(yīng)予駁回起訴。一、二審法院雖查明了該事實，卻予以回避，屬于適用法律錯誤。2.一、二審判決認(rèn)定事實不清，時某要求繼續(xù)履行的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議違背了法律、行政法規(guī)及拆遷安置補(bǔ)償辦法“一戶一宅”、“子隨父母、不能單獨為戶”的強(qiáng)制性規(guī)定。3.涉案協(xié)議為行政協(xié)議，雙方在堅持誠實信用原則的基礎(chǔ)上，還要考慮再審申請人在維護(hù)國家利益、公共利益的情況下，有權(quán)利行使行政優(yōu)益權(quán)。請求依法撤銷一、二審判決，依法對本案再審，駁回時某的全部訴訟請求，由時某承擔(dān)全部訴訟費用。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，關(guān)于二七區(qū)政府稱時某超過起訴期限問題，本院認(rèn)為，參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條之規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定；對行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。行政協(xié)議作為一種行政手段，既有行政性又有協(xié)議性，應(yīng)具體根據(jù)爭議及訴訟的性質(zhì)來確定相關(guān)的規(guī)則適用，在與行政法律規(guī)范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規(guī)范。該條文對行政協(xié)議糾紛中起訴期限和訴訟時效適用問題作出了明確規(guī)定，起訴期限適用于與傳統(tǒng)行政訴訟審查對象一樣體現(xiàn)單方性、高權(quán)性特點的行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為，訴訟時效制度則適用于公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟或者其他因行政協(xié)議提起訴訟的案件。

本案再審申請人時某母親王某榮（已去世）于2013年10月30日與二七區(qū)政府設(shè)立的二七區(qū)馬寨鎮(zhèn)合村并城拆遷安置工作指揮部（以下簡稱指揮部）簽訂了《馬寨鎮(zhèn)合村并城拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》，時某于2018年6月19日提起本案行政訴訟，請求履行該行政協(xié)議。故本案系要求履行行政協(xié)議的案件，應(yīng)參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規(guī)定：“向人民法院請求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外。”第一百三十七條規(guī)定：“訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時起計算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護(hù)。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間。”《中華人民共和國民法總則》（2017年10月1日施行）第一百八十八條規(guī)定：“向人民法院請求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時效期間為三年。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法總則〉訴訟時效制度若干問題的解釋》第二條的規(guī)定，民法總則施行之日，訴訟時效期間尚未滿民法通則規(guī)定的二年或者一年，當(dāng)事人主張適用民法總則關(guān)于三年訴訟時效期間規(guī)定的，人民法院應(yīng)予支持。一般而言，未約定履行期限的合同，債務(wù)人在債權(quán)人第一次向其主張權(quán)利之時明確表示不履行義務(wù)的，訴訟時效期間從債務(wù)人明確表示不履行義務(wù)之日起計算。本案中，二七區(qū)政府于2016年4月29日給時某下達(dá)了糾錯通知單，此時時某方知道其權(quán)利被侵害。至《中華人民共和國民法總則》實施之日起，時某訴訟時效尚未屆滿，應(yīng)當(dāng)適用三年的訴訟時效。另時某曾于2017年8月24日提起行政訴訟，要求確認(rèn)涉案協(xié)議無效，該案終審裁定于2018年5月10日作出，相關(guān)訴訟期間應(yīng)予扣除。因此，時某于2018年6月19日提起行政訴訟，未超過訴訟時效。

關(guān)于二七區(qū)政府認(rèn)為行政協(xié)議不應(yīng)履行問題，本院認(rèn)為，在要求履行行政協(xié)議案件中，可將行政協(xié)議作為主要證據(jù)和依據(jù)進(jìn)行審查。既要對行政協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，也要與保護(hù)相對人信賴?yán)妗⒄\實信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時，相關(guān)條款才能確認(rèn)無效，不作為履行行政協(xié)議的依據(jù)，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。行政協(xié)議兼具行政性和合同性，對行政協(xié)議效力的審查，既要適用行政法律規(guī)范，亦可在不違反行政法律規(guī)范的情況下適用民事法律規(guī)范。本案中，案涉安置補(bǔ)償協(xié)議是二七區(qū)政府在實施××合村并城拆遷改造過程中，與時某母親王某榮經(jīng)過充分協(xié)商自愿簽訂的行政協(xié)議，是雙方的真實意思表示，符合《中華人民共和國合同法》的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)原審查明的事實，本案時某的母親王某榮（已去世）生前與安置指揮部簽訂了安置協(xié)議，本案時某繼承其母親的協(xié)議權(quán)益要求二七區(qū)政府履行協(xié)議。雖然時某曾與安置指揮部簽訂了另一份安置協(xié)議，但另一協(xié)議系基于時某的家庭占有使用另一宅基地的事實而簽訂的，王某榮與時某一家并不在同一戶口中，二七區(qū)政府提出王某榮與安置指揮部簽訂的行政協(xié)議違背一戶一宅的理由不能成立，該理由不足以認(rèn)定案涉行政協(xié)議存在無效情形。案涉安置補(bǔ)償協(xié)議在簽訂過程中，二七區(qū)政府處于主導(dǎo)地位，應(yīng)已了解案涉房屋及宅基地情況和相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定，雙方在協(xié)議中對案涉宅基地實際使用面積已經(jīng)進(jìn)行了確認(rèn)。且二七區(qū)政府僅通知時某糾正簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議，但未行使行政協(xié)議解除權(quán)，又履行了包括支付部分過渡費等協(xié)議約定的義務(wù)。現(xiàn)二七區(qū)政府以涉案協(xié)議違背一戶一宅、子女隨父母不能單獨為戶為由，在未對該協(xié)議依法作出處理的情況下單方停止支付剩余的過渡費，違反了誠實信用原則，損害了行政相對人的信賴?yán)婧蛥f(xié)議約定的義務(wù)，原審法院判決二七區(qū)政府繼續(xù)履行協(xié)議約定的義務(wù)，并無不當(dāng)。

綜上，鄭州市二七區(qū)人民政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回鄭州市二七區(qū)人民政府的再審申請。

審判長　　馬鴻達(dá)

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年六月二十七日

法官助理　　李　慧

書記員　　王　寧