今天探討一個冷知識。

眾所周知，我國的地方行政區(qū)劃單元有標(biāo)準(zhǔn)、非標(biāo)準(zhǔn)之分——

像是省、市、縣、區(qū)、直轄市、自治區(qū)、自治州、自治縣，這些就屬于標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元，它們通常都會擁有完整的黨委、人大、政府、政協(xié)這四大地方領(lǐng)導(dǎo)班子建制；

而像是地區(qū)、街道、新區(qū)、開發(fā)區(qū)，這些就屬于非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元，它們的四大地方領(lǐng)導(dǎo)班子建制都是被“精簡”過的，通常只會設(shè)立黨工委、人大工委、行政公署（辦事處、管委會）、政協(xié)工委，其性質(zhì)都屬于上一級的“派出機(jī)關(guān)”或“工作機(jī)構(gòu)”，享有的職能權(quán)限都是不完整的，機(jī)構(gòu)人員規(guī)模也是從簡設(shè)置的。

然而這其中卻有一種例外，那就是內(nèi)蒙古自治區(qū)的“盟”。

目前，我國只剩下了興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟這3個盟，它們?nèi)嘉挥趦?nèi)蒙古自治區(qū)。通過觀察這3個盟的四大地方領(lǐng)導(dǎo)班子，我們會發(fā)現(xiàn)：

這3個盟的盟委、盟人大工委、盟行政公署機(jī)構(gòu)設(shè)置都跟“地區(qū)”一樣，分別屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人大常委會、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)（工作機(jī)構(gòu)）；

然而這3個盟的盟政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置卻跟“地區(qū)”不一樣，它們都建立有完整的盟政協(xié)，屬于一級標(biāo)準(zhǔn)的政協(xié)地方委員會建制。

那么這究竟是怎么一回事呢？

【一】

首先，我們來了解一下什么是“盟旗制度”。

清朝統(tǒng)治者在征服蒙古各部以后，為了治理這些新歸附的蒙古部落、分化原有的蒙古貴族勢力、強(qiáng)化朝廷權(quán)威，就以滿洲八旗制度為藍(lán)本，在蒙古族聚居區(qū)建立了一套以“盟”、“旗”為代表的獨(dú)有地方行政區(qū)劃體系，是謂“盟旗制度”。

這里的“旗”直接沿用了“滿洲八旗”的“旗”字，是一級基本行政區(qū)劃單元和政權(quán)組織。一個旗的管轄地域規(guī)模普遍小于原先的一個蒙古族部落，因此也可以視為清朝統(tǒng)治者對舊有蒙古貴族勢力的分割和削弱。

各旗“分封而治”、軍政合一，旗與旗之間嚴(yán)格劃界、彼此隔離。各旗向下建立了以“參領(lǐng)、佐領(lǐng)、什長”為序的管理層級，向上直接對朝廷負(fù)責(zé)。

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系的不同，設(shè)立在蒙古族聚居區(qū)的旗可分為總管旗、都統(tǒng)旗、喇嘛旗、札薩克旗等幾類，其中：

總管旗、都統(tǒng)旗就是由總管、將軍、都統(tǒng)、駐札大臣等直轄的旗，總管、將軍、都統(tǒng)、駐札大臣都屬于朝廷直接委任的官員。總管旗、都統(tǒng)旗設(shè)立于“內(nèi)屬蒙古”區(qū)域，大致對應(yīng)今天的內(nèi)蒙古一帶。

札薩克旗就是由蒙古王公管轄的旗，對上向理藩院負(fù)責(zé)，清政府授予那些歸附來的蒙古貴族們親王、郡王等爵位，并任命他們擔(dān)任札薩克（旗長）。札薩克旗設(shè)立于“外藩蒙古”區(qū)域，大致對應(yīng)今天的外蒙古一帶。

同時，為了尊重蒙古族從成吉思汗時期就形成的“會盟制”習(xí)俗，清政府又在各旗之上設(shè)立了“盟”，盟長、副盟長一般由蒙古貴族王公們擔(dān)任。

但要注意的是，盟并非旗之上的一級行政區(qū)劃單元和政權(quán)組織，盟僅僅是一個權(quán)力受限、職能虛化的“會盟組織”。

會盟通常每三年才有一次。盟可以對下面的各旗旗長（札薩克）實施監(jiān)督、提供補(bǔ)位，但不能直接領(lǐng)導(dǎo)各旗的事務(wù)，遇大事必須報將軍、都統(tǒng)、駐札大臣、理藩院會辦，交朝廷決策。

清政府一開始只在外藩蒙古設(shè)盟；而內(nèi)屬蒙古由于本就是受朝廷直轄，因此是不設(shè)盟的。直到清朝后期，隨著朝廷對邊疆的統(tǒng)治越發(fā)鞭長莫及、域外勢力也開始虎視眈眈，外藩蒙古的各盟才逐漸擁有了實權(quán)，從過去的一級會盟組織、監(jiān)察區(qū)劃蛻變?yōu)榱艘患壭姓^(qū)劃、地方政權(quán)。

由此可見，“盟”起先只是清政府為了尊重蒙古族傳統(tǒng)習(xí)俗而設(shè)立的一級會商組織，本質(zhì)上是清廷對蒙古舊貴族勢力的折中妥協(xié)，位高而權(quán)虛；“旗”才是清政府在蒙古族聚居區(qū)設(shè)立的基本行政區(qū)劃單元，是中央集權(quán)的觸角和支點(diǎn)，位低而權(quán)實——這種“盟”與“旗”一高一低、一虛一實的關(guān)系也一直影響到了今天。

清朝覆亡后，北洋政府頒布《蒙古待遇條例》，繼續(xù)承認(rèn)蒙古王公的世襲爵位、餉銀俸祿、領(lǐng)地管轄權(quán)；南京國民政府通過《蒙古盟部旗組織法》，繼續(xù)承認(rèn)盟旗制度的法律地位，認(rèn)可各盟旗的領(lǐng)地范圍和行政管轄權(quán)。也就是在這一時期，內(nèi)蒙古區(qū)域也才在“旗”之上普遍建立起了“盟”這一行政區(qū)劃層級和政權(quán)組織。

然而，民國政府卻始終沒有放棄對內(nèi)蒙古區(qū)域進(jìn)行集權(quán)化改造的努力，比如設(shè)立蒙藏事務(wù)局、蒙藏院，設(shè)立察哈爾省、熱河省、綏遠(yuǎn)省對內(nèi)蒙古區(qū)域進(jìn)行分割等等。民國政府的這些做法引起了內(nèi)蒙古本土力量的反彈，雙方的爭斗糾纏一直持續(xù)到了解放戰(zhàn)爭時期。

到了1947年，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的許多北方地區(qū)都已獲得解放，在吸收民國政府失敗教訓(xùn)、聯(lián)合少數(shù)民族力量斗爭的過程中，人們逐漸摸索出了一種民族區(qū)域自治的解決之路。在當(dāng)時，民族區(qū)域自治制度落實到內(nèi)蒙古身上的具體表現(xiàn)之一，就是繼續(xù)確認(rèn)盟旗制度。

1945年《內(nèi)蒙古自治運(yùn)動聯(lián)合會目前工作方針》中說：“廣泛發(fā)動和組織各盟旗之群眾，改造和幫助建立包含各個階層之各盟旗民主之政府”，“這種政權(quán)在目前是一種區(qū)域性之自治”。

1947年《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》中說：“內(nèi)蒙古自治政府以內(nèi)蒙（古）各盟（包括盟內(nèi)旗縣市）旗為自治區(qū)域”。

1947年《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》中說：“自治政府以下地方行政區(qū)劃為三級制：一、盟；二、旗、縣、市；三、努圖克、蘇木、街、村，其名稱及區(qū)劃另定之”。

1955年《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》中規(guī)定：“盟、行政區(qū)設(shè)立人民代表大會和人民委員會，盟長、行政區(qū)主任、副盟長、副主任及委員由盟、行政區(qū)人民代表大會選舉產(chǎn)生”，“盟、行政區(qū)人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；盟和行政區(qū)人民委員會都是地方國家行政機(jī)關(guān)”。

至此，“盟”也就成為了跟“旗”一樣的為內(nèi)蒙古獨(dú)有的一級正式地方行政區(qū)劃建制，職能權(quán)限完成了由虛到實的轉(zhuǎn)變，層級則介于自治區(qū)與旗之間。

【二】

既然盟、旗都是內(nèi)蒙古自治區(qū)獨(dú)有的一種行政區(qū)劃，而且盟旗制度又跟內(nèi)蒙古的民族區(qū)域自治歷史關(guān)聯(lián)如此密切，那么盟、旗算不算是一種民族自治型的地方行政區(qū)劃呢？

根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等的規(guī)定：

第一，我國現(xiàn)行的民族自治地方僅包括自治區(qū)、自治州、自治縣三類，此外還有民族鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)作為基層政權(quán)不屬于“民族自治地方”，而是民族區(qū)域自治制度向基層的延伸和補(bǔ)充）。

顯然，盟、旗并不屬于法定的民族自治地方區(qū)劃類型。

第二，自治區(qū)、自治州、自治縣作為標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃單元，都分別擁有完整的黨委、人大、政府、政協(xié)建制。其中，人大和政府作為“自治機(jī)關(guān)”不僅享有與同層級地方國家機(jī)關(guān)同等的職權(quán)，而且還享有更多的自治權(quán)。

可見，盟、旗與自治州、自治縣也不盡相同。自治州、自治縣的四大領(lǐng)導(dǎo)班子建制都是完整的；然而前面說過，盟的四大領(lǐng)導(dǎo)班子建制并不完整，盟委、盟人大工委、盟行政公署都只是自治區(qū)黨委、自治區(qū)人大常委會、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)（工作機(jī)構(gòu)），盟、旗的國家機(jī)關(guān)都不能叫“自治機(jī)關(guān)”，更不適用“自治權(quán)”。

因此，盟、旗并不屬于民族自治型的地方行政區(qū)劃，僅僅是內(nèi)蒙古特殊歷史原因造就的一種約定俗成的普通地方行政區(qū)劃叫法。

相應(yīng)地，“自治旗”才是一種民族自治型的地方行政區(qū)劃，“旗”相當(dāng)于“縣”，“自治旗”才相當(dāng)于“自治縣”。

目前，我國共有3個自治旗（莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗、鄂溫克族自治旗），它們?nèi)茧`屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市，跟盟、旗一樣屬于內(nèi)蒙古特有的一種地方行政區(qū)劃類型。

盡管都是帶有內(nèi)蒙古地域特色的行政區(qū)劃類型，但旗、自治旗跟普通的縣、自治縣一樣都擁有完整的縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)建制，因此將旗視為縣、將自治旗視為自治縣并無不妥；

然而盟就不同了，普通的地級市（即法律中規(guī)定的“較大的市”或“設(shè)區(qū)的市”）、自治州都擁有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政協(xié)（州政協(xié)）建制，可前面說過，盟的四大領(lǐng)導(dǎo)班子建制并不完整，因此我們并不能將盟簡單視同為地級市。

相比之下，盟跟“地區(qū)”的情況才更為接近。

“地區(qū)”這種叫法起源于民國時期，它經(jīng)歷過“行政督察專員公署”（20年代設(shè)立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）、“行政督察公署”（抗戰(zhàn)時期設(shè)立，相當(dāng)于省級）、“行政公署”（只在解放區(qū)設(shè)立，相當(dāng)于省級）、“專區(qū)行政專員公署”（建國后設(shè)立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）、“地區(qū)行政公署”（70年代設(shè)立，由省政府派出，介于省級和縣級之間）等好幾個歷史階段。

由地區(qū)行政公署（簡稱“行署”）統(tǒng)轄的區(qū)域，稱之為“地區(qū)”。地區(qū)與地級市、自治州屬于同一行政區(qū)劃層級，但兩者的區(qū)別還是很大的，僅從行政區(qū)劃角度來說：

地級市、自治州是法律規(guī)定的一級標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元，擁有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政協(xié)（州政協(xié)）建制，它們本身就是一級黨政機(jī)關(guān)；

而地區(qū)并不是一級標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃單元，地區(qū)只能設(shè)立地委、地區(qū)人大工委、地區(qū)行政公署、地區(qū)政協(xié)工委，它們的性質(zhì)分別只是省委（自治區(qū)委）、省人大常委會（自治區(qū)人大常委會）、省政府（自治區(qū)政府）、省政協(xié)（自治區(qū)政協(xié)）等上級機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)（工作機(jī)構(gòu)）；

對于標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃單元，即便是到縣一級，其任何設(shè)立、撤銷、命名、劃界、變更動作都需要報國家批準(zhǔn)；

而對于非標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃單元，即便是層級在縣之上的地區(qū)，其設(shè)立、撤銷、命名、劃界、變更動作也僅需省級政府批準(zhǔn)。

相比之下，盟的情況跟地區(qū)比較類似，只設(shè)有盟委、盟人大工委、盟行政公署，它們的性質(zhì)分別是內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人大常委會、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)（工作機(jī)構(gòu)）；

盟委、盟人大工委、盟行署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免程序也跟地委、地區(qū)人大工委、地區(qū)行署完全一樣，它們的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都沒有由本級選舉或任免之說，而都只能由上級機(jī)關(guān)任免。

由此看來，將“盟”視為“地區(qū)”才比較妥當(dāng)。

我國現(xiàn)存的行政公署只有10個，包括7個地區(qū)行署和3個盟公署，分別是：位于新疆的阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)，位于黑龍江的大興安嶺地區(qū)，位于西藏的阿里地區(qū)，位于內(nèi)蒙古的興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟。

其中，地區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)職務(wù)分別叫地委書記、地區(qū)行署專員，而盟的黨政主要負(fù)責(zé)職務(wù)分別叫盟委書記、盟行署盟長。

【三】

盡管將“盟”看成內(nèi)蒙古版的“地區(qū)”相對說得過去，但盟跟地區(qū)在四大地方領(lǐng)導(dǎo)班子的建制上還是存在一個顯著區(qū)別：

地區(qū)一般只設(shè)政協(xié)工委作為省政協(xié)（自治區(qū)政協(xié)）的工作機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)稱地區(qū)政協(xié)工委主任、副主任，建制是不完整的；

而3個盟卻無一例外都設(shè)立了完整的政協(xié)地方委員會，其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)稱盟政協(xié)主席、副主席，建制是比較完整的。

那么這種區(qū)別的原因又在哪里呢？對此我們還是要從法律條文及其歷史淵源的演變脈絡(luò)中尋找答案。

先看黨委部分：

根據(jù)《黨章》規(guī)定，能夠設(shè)立各級地方黨代會和地方委員會的行政區(qū)劃單元只有省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市（地級市）、自治州、縣、旗、自治縣（含自治旗）、不設(shè)區(qū)的市（縣級市）、市轄區(qū)；此外在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級設(shè)立的是黨的基層組織，不在此處討論范圍內(nèi)。

因此，盡管地區(qū)、盟的行政區(qū)劃層級跟地級市、自治州是同等的，可地區(qū)、盟就不能設(shè)立地方黨代會和地方委員會，而只能由它的上級省委（自治區(qū)黨委）派出代表機(jī)關(guān)——地委、盟委，地委、盟委根據(jù)省委（自治區(qū)黨委）的授權(quán)來領(lǐng)導(dǎo)該地區(qū)、盟的工作。

由于地區(qū)、盟不存在黨代會，因此從程序上講，地委、盟委的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)就只能由上級省委（自治區(qū)黨委）任命產(chǎn)生，而無法像普通的地級市、自治州那樣可以通過本級黨代會選舉產(chǎn)生。

再看人大和政府部分：

根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，能夠設(shè)立地方各級人大和政府的行政區(qū)劃單元只有省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市（包括地級市和縣級市）、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

同時按照立法精神來說，旗和自治旗相當(dāng)于縣和自治縣，因此也得設(shè)立旗人大、旗政府；至于盟則相當(dāng)于“地區(qū)”，而地區(qū)并不在可以設(shè)立人大和政府的行政區(qū)劃單元之列。

所以，盡管地區(qū)、盟的行政區(qū)劃層級跟地級市、自治州是同等的，可地區(qū)、盟就不能設(shè)立人大和政府，而只能由它的上級省人大常委會（自治區(qū)人大常委會）、省人民政府（自治區(qū)人民政府）設(shè)立工作機(jī)構(gòu)或派出機(jī)關(guān)——地區(qū)人大工委和地區(qū)行政公署、盟人大工委和盟行政公署，并根據(jù)省人大常委會（自治區(qū)人大常委會）、省人民政府（自治區(qū)人民政府）的授權(quán)來領(lǐng)導(dǎo)該地區(qū)、盟的工作。

同理，由于地區(qū)、盟不存在人大，因此從程序上講，地區(qū)人大工委和地區(qū)行政公署、盟人大工委和盟行政公署的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)就只能由上級省人大常委會（自治區(qū)人大常委會）、省政府（自治區(qū)政府）任命產(chǎn)生，而無法像普通的地級市、自治州那樣可以通過本級人代會選舉產(chǎn)生。

注意，上面說的只是黨委、人大、政府的情況，至于政協(xié)的情況則就不同了。

1949年頒布的《政協(xié)組織法》規(guī)定，“在中心城市、重要地區(qū)及省會，經(jīng)中國人民政協(xié)全國委員會決議，得設(shè)立中國人民政協(xié)地方委員會”。

1950年頒布的《全國政協(xié)于地方委員會的決定》規(guī)定，“在中心城市、重要地區(qū)及省會，于普選的人民代表大會召開以后，依照人民政協(xié)組織法，全國委員會得在各該地設(shè)立全國委員會的地方委員會”。

1954年頒布的《政協(xié)章程》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和市設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的省委員會、自治區(qū)委員會、直轄市委員會和市委員會”，“其他地方有必要的時候也可以設(shè)地方委員會”。

由此可見，地方政協(xié)機(jī)構(gòu)的組建從一開始就不是完全依據(jù)行政區(qū)劃層級或?qū)傩詠碓O(shè)立的，關(guān)鍵是看是否“有必要”，比如是否因人口眾多、民族構(gòu)成復(fù)雜、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會關(guān)系多元而使得統(tǒng)戰(zhàn)任務(wù)比較繁重；

況且，“重要地區(qū)”本就是需要設(shè)立地方政協(xié)的情形之一，這與該“重要地區(qū)”的行政區(qū)劃屬性是市、還是自治州、還是盟、還是地區(qū)沒有關(guān)系。

同時前面說過，建國初期正是民族區(qū)域自治制度剛剛確立的時候。作為全國第一個自治區(qū)，內(nèi)蒙古民族區(qū)域自治的一個重要內(nèi)容就是繼續(xù)確認(rèn)業(yè)已形成的盟旗制度，因此內(nèi)蒙古各盟成立人大、政府、政協(xié)機(jī)構(gòu)的時間放在全國來看都是比較早的。

從50年代后期開始，盟和地區(qū)一樣都面臨了要被改組的命運(yùn)，即由先前介于省和縣之間的一級標(biāo)準(zhǔn)地方行政區(qū)劃層級，改為由省派出、統(tǒng)轄若干縣的一級非標(biāo)準(zhǔn)地方行政區(qū)劃層級，從而由“實”轉(zhuǎn)“虛”。

1957年內(nèi)蒙古自治區(qū)在《關(guān)于撤銷盟、行政區(qū)一級政權(quán)建制改設(shè)自治區(qū)人民委員會派出機(jī)關(guān)的建議方案》中規(guī)定：“各盟、行政區(qū)一級政權(quán)撤銷后，按盟原行政區(qū)域分別設(shè)置盟公署，其機(jī)關(guān)首長稱盟長”。

此后一兩年中，內(nèi)蒙古各盟紛紛撤銷了一級地方政權(quán)建制，原先作為一級國家機(jī)關(guān)的盟人大、盟政府不再保留，同時設(shè)立新的盟行政公署，作為自治區(qū)人民委員會（相當(dāng)于自治區(qū)政府）的派出機(jī)關(guān)。

需要注意的是，歷史上內(nèi)蒙古各盟由“實”轉(zhuǎn)“虛”影響的主要是黨委、人大、政府機(jī)構(gòu)的建制，而并不影響政協(xié)機(jī)構(gòu)的建制。由于隨后到來的“文革”使政協(xié)的運(yùn)行一度陷入了停滯，因此對于各盟政協(xié)是否一并改為政協(xié)工委、調(diào)整為自治區(qū)政協(xié)的工作機(jī)構(gòu)也就無人提起了。

“文革”結(jié)束后，各級政協(xié)重新恢復(fù)運(yùn)行。1982年通過的現(xiàn)行《政協(xié)章程》規(guī)定：“自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，凡有條件的地方，均可設(shè)立中國人民政治協(xié)商會議各該地方的地方委員會”。

盡管《政協(xié)章程》并未直接明確可在地區(qū)、盟設(shè)立政協(xié)地方委員會，但這句話中的關(guān)鍵在于“凡有條件的地方，均可設(shè)立”，這也是《政協(xié)章程》在地方機(jī)構(gòu)設(shè)立上同《黨章》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的一個顯著差異：

《黨章》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》針對的是黨委、人大、政府這些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的設(shè)置，重在厘清隸屬關(guān)系、規(guī)范職權(quán)邊界，因此應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”的原則。既然制度沒有明文允許可在地區(qū)、盟設(shè)立地方黨委、地方人大、地方政府，那么地區(qū)、盟就不得設(shè)立地方黨委、地方人大、地方政府。

而《政協(xié)章程》所針對的政協(xié)并不屬于憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)，其著眼點(diǎn)是擴(kuò)大統(tǒng)戰(zhàn)對象、合力經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此就可以適當(dāng)從“法無禁止即可為”的思路出發(fā)來看待問題。既然章程明文允許“凡有條件的地方，均可設(shè)立”政協(xié)地方委員會，那么盟設(shè)立政協(xié)、而不是設(shè)立政協(xié)工委也就沒什么不妥了。

【四】

說到這里，還有一個不得不提到的歷史背景，那就是從80年代起一直持續(xù)到90年代的“市管縣”、“地改市”地方行政區(qū)劃改革。

在80年代以前，我國曾長期實行城鄉(xiāng)分治、市縣分離的地方行政區(qū)劃管理體制。在那個時候，除了北京、上海、天津三個直轄市和遼寧省等少數(shù)地方以外，全國絕大部分省份與縣之間都是通過“地區(qū)”這一級“虛化”的派出機(jī)關(guān)來承上接下的。

80年代以前的“地區(qū)”，可以同時領(lǐng)導(dǎo)市和縣。“市”設(shè)立在工商業(yè)發(fā)達(dá)、人口聚集的城市，面積狹小，從地圖上看就像一個個孤島；“縣”設(shè)立在以農(nóng)業(yè)為主、人口均勻分布的農(nóng)村，幅員廣袤，從地圖上看零星散落的市總是被綿延成片的縣給包裹和擠壓著。

在80年代啟動改革開放的背景下，過去那種城鄉(xiāng)分治、機(jī)構(gòu)臃腫、層級重疊、條塊分割、部門林立的行政區(qū)劃管理體制弊端日顯。為了打破體制藩籬，國家于1982年啟動了“市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革，即“實行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣”。

對此，中央在1983年下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，其中有這么幾句話值得留意：

在“逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制”的總基調(diào)下，“一時條件不具備的，也不要勉強(qiáng)硬湊”；

“由于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)和其他條件不具備，暫時或在相當(dāng)長的時期內(nèi)還需保留的地區(qū)黨政機(jī)關(guān)，必須按照黨章和地方政府組織法的規(guī)定，改成名副其實的省、自治區(qū)的派出機(jī)構(gòu)”；

“地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，作為省、自治區(qū)的派出機(jī)構(gòu)”，“地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不作為一級領(lǐng)導(dǎo)實體”，“縣的工作由省、自治區(qū)直接布置”，縣的“計劃、財政、物資等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，由省、自治區(qū)徑自下達(dá)”；

“市委委員一般二十五人至四十九人，常委一般七至十三人，正副書記三至五人，正副市長四至六人”，“市委工作部門設(shè)六至十一個，市政府工作部門設(shè)三十至四十個；小市可少于三十個，特大的市可多于四十個；市屬各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部配二至三人”；

“地委委員九至十三人，不設(shè)常委”，“地委書記和行署專員分別為一正二副，個別地區(qū)確因工作需要，可多配副書記和副專員各一人”，“地委和行署各辦事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，一般設(shè)一正二副”，“地委辦事機(jī)構(gòu)設(shè)五至七個”，“行署可設(shè)綜合性的處室十個左右”；

“自治州是一級政權(quán)”，“州黨委可設(shè)工作部門五至七個，州政府可設(shè)工作部門十五個左右”，“州黨委委員二十一至二十九人，常委七至十一人”，“州黨委正副書記和州政府正副州長等領(lǐng)導(dǎo)干部，可參照對地區(qū)的規(guī)定配備，名額可增加一、兩人”。

從上面這些表述中，我們可以看出：

第一，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革雖是普遍性的要求，但不是強(qiáng)制性的要求。

如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還達(dá)不到、條件尚不具備，那就不必急于進(jìn)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革，原先由地區(qū)統(tǒng)轄、市縣分治的行政區(qū)劃格局可以繼續(xù)保留。

第二，如果繼續(xù)保留“地區(qū)”這個層級的話，那么“地區(qū)”一級就必須精簡、虛化，朝著成為上級省（自治區(qū)）派出機(jī)關(guān)、工作機(jī)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變，做到名副其實。具體來說：

地級市是一級標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元和政權(quán)實體，地級市可以直接領(lǐng)導(dǎo)縣，地級市下面的縣要接受所在地級市的統(tǒng)籌提調(diào)，一般不能越級向省（自治區(qū)）匯報；

但地區(qū)不是一級標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元和政權(quán)實體，地區(qū)不能直接領(lǐng)導(dǎo)縣，地區(qū)下面的縣應(yīng)直接向省（自治區(qū)）匯報、接受省（自治區(qū)）的統(tǒng)籌提調(diào)，地區(qū)只能作為省（自治區(qū)）的派出機(jī)關(guān)代為行使協(xié)調(diào)和督促職能。

第三，地區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)、部門人員、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)模設(shè)置應(yīng)顯著小于地級市，地委和地區(qū)行署下面的部門不叫“工作部門”、而是叫“辦事機(jī)構(gòu)”。

地級市市委設(shè)書記、副書記、常委、委員；但地區(qū)黨委就只設(shè)書記、副書記、委員，不設(shè)常委。地委委員就相當(dāng)于地級市市委常委。

第四，自治州是一級政權(quán)實體，其黨政機(jī)關(guān)設(shè)置視同地級市。

但考慮到自治州的民族自治特性，以及自治州的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成普遍為農(nóng)牧業(yè)占比較高，自治州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更近似于地區(qū)、而不是地級市，因此自治州在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備上可以較普通地級市更加寬裕，但在下屬工作部門的設(shè)置上卻要較普通地級市有所縮減、盡量比照地區(qū)。

在這份《通知》下發(fā)后的二十年里，全國上下都掀起了一輪轟轟烈烈的“撤地設(shè)市”浪潮，絕大多數(shù)地區(qū)都在這輪改革中壽正終寢、被新成立的“地級市”所取代。

截止2025年，全國一共有333個地級行政區(qū)劃（不含直轄市的市轄區(qū)），其中293個都是地級市，其余40個則由30個自治州、7個地區(qū)、3個盟所構(gòu)成。

內(nèi)蒙古亦不例外，在改革之前的80年代初，內(nèi)蒙古一共轄有昭烏達(dá)盟、哲里木盟、伊克昭盟、呼倫貝爾盟、烏蘭察布盟、巴彥淖爾盟、興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟等9個盟；

但從80年代到本世紀(jì)初，陸續(xù)有昭烏達(dá)盟改為了赤峰市，哲里木盟改為了通遼市，伊克昭盟改為了鄂爾多斯市，呼倫貝爾盟改為了呼倫貝爾市，烏蘭察布盟改為了烏蘭察布市，巴彥淖爾盟改為了巴彥淖爾市，只有興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟一直保留到了今天。

而之所以興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟沒有跟隨潮流進(jìn)行“撤盟改市”，除了因為這3個盟地處邊疆、人口稀少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于后進(jìn)之外，還有一個重要?dú)v史原因是1999年中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》。

這份《意見》中規(guī)定：

“要調(diào)整地區(qū)建制、減少行政層次，避免重復(fù)建設(shè)與地級市并存一地的地區(qū)，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區(qū)、所在市(縣)達(dá)到設(shè)立地級市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管”；

“各自治區(qū)調(diào)整派出機(jī)構(gòu)——地區(qū)的建制，要結(jié)合民族自治的特點(diǎn)區(qū)別對待，盟的建制原則上不動”。

從中我們可以看出：

第一，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的既定方針不變，“撤地設(shè)市”的進(jìn)程還要加速，這是普遍性要求。

隨著90年代末改革開放到達(dá)新階段，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較80年代初都有了明顯改善，城市主導(dǎo)型、工商業(yè)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)格局業(yè)已奠定。因此市領(lǐng)導(dǎo)縣模式就具備了大范圍推廣的基礎(chǔ)，尚未完成撤地改市的地區(qū)都要能撤盡撤、應(yīng)改盡改、加速完成。

第二，設(shè)立在民族自治區(qū)域的行政區(qū)劃單元，則需要區(qū)別對待，這是特殊性要求。

具體來說，各自治區(qū)下面的地區(qū)、盟是否改為地級市應(yīng)個案個議，不做統(tǒng)一要求。其中對于“盟的建制”，總的思路是“原則上不動”。

因此，盡管內(nèi)蒙古在世紀(jì)之交曾迎來過一輪撤盟改市的高潮，但原先的9個盟中最終也就只有6個盟完成了撤盟改市，其余3個不具備改制條件的盟則一直保留到了今天。同時，既然“盟的建制原則上不動”，那自然也就暗含了設(shè)立在盟的四大領(lǐng)導(dǎo)班子“原則上不動”的意思。

【小結(jié)】

最后做個總結(jié)。

“盟”這種帶有內(nèi)蒙古地域特色的行政區(qū)劃單元，可以視同是內(nèi)蒙古版的“地區(qū)”，而不能看成是內(nèi)蒙古版的“地級市”或“自治州”。

之所以盟與地區(qū)在四大地方領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置中，黨委、人大、政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式都大體相同，都是上級的派出機(jī)關(guān)（工作機(jī)構(gòu)）；只有政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式存在差異，盟設(shè)立有完整的地方政協(xié)，而地區(qū)通常只設(shè)立政協(xié)工委、作為上級政協(xié)的工作機(jī)構(gòu)，原因在于：

第一，盟起源于清朝時期的盟旗制度，而地區(qū)起源于民國時期和解放初期的行政公署制度，二者的歷史成因是截然不同的。盟僅存在于內(nèi)蒙古自治區(qū)，而地區(qū)曾廣泛存在于全國各地，二者的適用范圍也是截然不同的。

所以盡管盟的性質(zhì)跟地區(qū)極為接近，但這并不代表盟需要實行跟地區(qū)一模一樣的建制形態(tài)。

第二，黨委、人大、政府要履行黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，因此根據(jù)規(guī)定，在并非一級標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元的地區(qū)、盟就不能設(shè)立完整的國家機(jī)構(gòu)建制，只能由上級機(jī)關(guān)派出代表機(jī)構(gòu)；

而政協(xié)不屬于國家機(jī)構(gòu)序列、不擔(dān)負(fù)黨政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，因此根據(jù)規(guī)定，政協(xié)地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置要求就要靈活得多，只要有必要就可以設(shè)立，即便是在并非一級標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)劃單元的地區(qū)、盟設(shè)立政協(xié)地方委員會，也并無不妥。

第三，內(nèi)蒙古各盟的名稱、范圍大多在民國時期就已經(jīng)確定了，解放前夕內(nèi)蒙古又成了率先實行民族區(qū)域自治的地方，而繼續(xù)保留盟旗制度正是其中的重要一環(huán)。也就是說，內(nèi)蒙古各盟一般都是先有的盟、后有的政協(xié)，在各盟建立盟政協(xié)的時候，后來的政協(xié)工委這種形態(tài)尚不廣泛存在。

而地區(qū)這種行政區(qū)劃單元是直到1954年人大成立后才最終定型的，后來又經(jīng)歷過多番改動，此時政協(xié)在地方上的機(jī)構(gòu)設(shè)置形態(tài)已經(jīng)趨于成熟。因此在80年代初“文革”結(jié)束后、各級政協(xié)恢復(fù)運(yùn)行時，地區(qū)的做法是設(shè)立地區(qū)政協(xié)工委，而盟的做法則是恢復(fù)之前的盟政協(xié)。

第四，始于80年代的市領(lǐng)導(dǎo)縣、撤地改市浪潮雖是普遍性的，但對于民族自治地方則要區(qū)別對待、個案個議，尤其是“盟的建制原則上不動”，這里的“原則上不動”自然也當(dāng)包括設(shè)立在盟的四大領(lǐng)導(dǎo)班子形態(tài)“原則上不動”。

畢竟，盟盡管不屬于民族自治地方，但它的民族構(gòu)成情況卻可與民族自治地方相提并論。既然自治州都不宜輕易地“撤州改市”，那么盟也就不宜一刀切地“撤盟改市”。

末了還要提一點(diǎn)，在目前全國僅存的7個地區(qū)中，有6個地區(qū)都沒有設(shè)立政協(xié)，而是只設(shè)立了由上級省政協(xié)（自治區(qū)政協(xié)）派出的地區(qū)政協(xié)工委；

唯一的例外是位于西藏的阿里地區(qū)，阿里地區(qū)的情況跟內(nèi)蒙古的3個盟一樣，都是設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)的政協(xié)地方委員會——阿里地區(qū)政協(xié)，個中原因或許亦可從上述分析里找到答案。

資料參考：中國改革信息庫