以下文章來源于法學研究，作者馬懷德

中國行政法學自主知識體系的建構

馬懷德

（中國人民大學教授）

[摘 要]

行政法學自主知識體系是中國法學自主知識體系的重要組成部分。在內涵上，建構中國行政法學自主知識體系，要求確立中國行政法學知識的自主性，提升中國行政法學知識的體系性，體現(xiàn)中國行政法學知識的時代性。在方法上，應當創(chuàng)新馬克思主義法學理論的中國化時代化表達，立足中國公共行政和行政法治的獨特實踐開展研究，實現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展，同時合理借鑒國外行政法學有益成果。在路徑上，應當以完善學科體系為引領，促進學術體系的完善和話語體系的發(fā)展；以完善學術體系為基礎，持續(xù)推動學科體系的創(chuàng)新和話語體系的迭代；以完善話語體系為動力，更好體現(xiàn)和展示學科體系和學術體系的建設成果。

[關鍵詞]

自主知識體系；行政法學；學科體系；學術體系；話語體系

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2022年4月25日，習近平總書記在中國人民大學考察調研時明確提出：“加快構建中國特色哲學社會科學，歸根結底是建構中國自主的知識體系。”2026年3月全國人民代表大會審議批準的《“十五五”規(guī)劃綱要》也提出了“加快構建中國哲學社會科學自主知識體系”的要求。作為法學重要二級學科的行政法學，其知識體系涉及法治政府建設各個方面，關乎政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國法學自主知識體系的重要組成部分。只有形成完備的行政法學自主知識體系，才能科學認識和理解龐大的行政法規(guī)范群，有效指引行政法制度的體系構建，系統(tǒng)回應行政實踐對行政法提出的各類問題。

改革開放至今，中國行政法學取得長足發(fā)展，具有中國特色的行政法學理論體系初步形成，學界對此已有總結和討論。圍繞行政法學理論支點和行政法法典化的討論，亦對行政法學知識的體系化塑造具有重要貢獻。近年來，部分研究成果圍繞行政法學自主知識體系建設的方向及成就進行了討論，部分研究則對其中的具體問題作出了論述，但總體而言，已有成果對中國行政法學自主知識體系建設本體論和方法論的關注仍顯不足，還缺乏系統(tǒng)、全面的思考。基于此，本文將結合法學知識生產的規(guī)律，討論建構中國行政法學自主知識體系的內涵、方法和路徑等問題。

一、建構中國行政法學自主知識體系的內涵

建構中國行政法學自主知識體系是一項重要的系統(tǒng)性學術工程，其目標和內涵可以分解為三個方面，即確立中國行政法學知識體系的自主性、提升中國行政法學知識的體系性、體現(xiàn)中國行政法學知識的時代性。

（一）確立中國行政法學知識的自主性

“自主性”概念往往與“特殊性”緊密相連。但是，強調自主性并非要簡單滌除不屬于本土的一切因素，而是強調在知識生產、應用、評價的全過程中強化主體意識，這具體又可從三個方面把握。

一是知識生產的本土性，即基于本土化的問題和分析工具，自我主導知識生產和發(fā)展的方向，“不依賴外來理論、觀念與言說方式的指引就能思考自己的問題、闡述自己的實踐、構建自己的話語體系”。從知識社會學的角度出發(fā)，法學在本質上是一種“地方性知識”，是對在地化的社會生活和交往規(guī)則的抽象發(fā)展，通常受到特定地域政治、經濟、文化、社會、情感等因素的影響。受特定歷史條件制約，中國法學在發(fā)展初期較為依賴外部知識的輸入，部分領域的法律制度呈現(xiàn)較強的移植色彩。就行政法而言，蘇聯(lián)行政法構成中國行政法初創(chuàng)時期的重要知識源頭。由于其誕生于高度集中的政治經濟體制背景下，與改革開放后的政策方針不能充分契合，學界在20世紀80年代后期逐漸停止了對蘇聯(lián)行政法的引進，并將探究眼光轉向英、美、法、德、日等國的行政法理論和制度。盡管這種博采眾長的知識生產方式有助于在短時間內迅速構筑一套相對完整的理論與制度體系，但外來行政法知識在很大程度上是外部經驗和問題的抽象反映，其分析框架與理論體系并不能夠完全契合中國實際情況，對中國法治實踐的整體性、系統(tǒng)性和復雜性缺乏有效理論預設，難以與中國的歷史文化土壤深度融合。例如，面對實踐中出現(xiàn)的“選擇性執(zhí)法”“以罰代刑”“信訪不信法”“程序空轉”“立案難、審理難、執(zhí)行難”等現(xiàn)象和問題，任何外來的理論和制度都難以給出圓融的應對方案。構建中國行政法學自主知識體系，意味著在知識生產中要更加重視中國本土問題和本土實踐。“一個時代的迫切問題，有著和任何在內容上有根據的因而也是合理的問題共同的命運：主要的困難不是答案，而是問題。”面對鮮活的本土問題，我們應以高度嚴謹?shù)膶W術思維，從中國公共行政和法治政府建設的經驗中抽象出具有充分解釋力的概念、理論和方法，提升知識生產的自主性。

二是知識內容的原創(chuàng)性。所謂原創(chuàng)，可以理解為相關知識在已有的知識體系中屬于首次提出，在學術或知識生產上具有創(chuàng)造性，其本質是一種知識創(chuàng)新要求。原創(chuàng)性是在知識生產取得相當程度的自主性之后的自然結果。只有通過不斷創(chuàng)新，才能夠更好回應具有本土性、時代性的問題和挑戰(zhàn)，為知識體系注入新的內容和活力；同時，只有更多關注本土材料和問題，才能形成更高質量的原創(chuàng)性成果，形成真正具有中國特色的理論和方法。這要求中國學者超越簡單的繼受和移植范式，將研究重點放置在中國社會內在的規(guī)律、邏輯和經驗上，并以學術性話語對其進行學理化提煉，形成高質量的創(chuàng)新理論。例如，對于中國行政機關在推動經濟社會高質量發(fā)展中承擔的獨特職能，外來知識就難以給出適當?shù)姆治隹蚣堋Ｖ挥姓嬲⒆阌谶@些本土化的實踐，才能發(fā)掘創(chuàng)造出“發(fā)展導向型行政法”等概念和命題，實現(xiàn)理論上的創(chuàng)新。當然，外來知識對中國本土問題亦可能有足夠的觀照，甚至會將中國問題作為主要研究對象，但其所使用的理論資源和分析框架多是基于外來經驗的舊范式，在分析中國本土問題時難免出現(xiàn)“削足適履”的情況。例如，海外的中國史研究一直較為興盛，但大量研究成果都難以跳出“西方中心主義”的窠臼，這在很大程度遮蔽了研究者客觀觀察中國問題的視線，也影響到史學理論和方法論的創(chuàng)新發(fā)展。

三是知識評價的主體性，即不再以與外來知識的契合度作為衡量判斷理論研究和實踐狀況的主要標尺，而是以相關理論和制度是否有力解釋了中國現(xiàn)象、是否真正解決了中國問題作為衡量評價標準。比較法研究是中國法學研究所依托的重要方法。在20世紀末，大量比較法研究成果在簡單介紹域外法律規(guī)定后，徑直得出應參照域外經驗完善本國制度的結論，呈現(xiàn)出“單純文本規(guī)則比較”和“全盤接收式移植”的特點，對中國行政法問題的分析和應對，也常將域外是否有相應法律制度、相關制度如何設計作為重要標準。這種評價方式實際上是后發(fā)現(xiàn)代化國家在法學知識積累相對欠缺的時期，以較早實現(xiàn)了現(xiàn)代化的“他者”作為參照系的自然表現(xiàn)。比較法在這一過程中也常常被作為“真理的學校”和“解決問題的倉庫”，其主要功能體現(xiàn)為“提供更好的解決辦法”。這種以西方現(xiàn)代性和現(xiàn)代化理論為依憑的“現(xiàn)代化范式”，往往展示的是西方法律理想圖景，而未能為評價和指引中國法治發(fā)展提供作為理論判準和方向的中國法律理想圖景。

時至今日，中國行政法學已經在問題意識上具備了充分的自主性，在概念、理論、方法上具備了相當程度的積累，具有了自立自信的基礎。世界上不存在定于一尊的法治模式，也不存在放之四海而皆準的法治道路。對法學知識的評價應更多關注知識本身的科學性、真理性，關注其是否準確發(fā)現(xiàn)并有效解決了中國乃至世界所面臨的真實問題，是否抓住了核心矛盾以推動事物發(fā)展。這種價值上的主體性亦是堅定法治自信的內在要求。堅定法治自信是實際的、具體的、實事求是的，它要求對中國的法治道路、法治體系、法治模式具有發(fā)自內心的認同并著力推動其完善發(fā)展。我們并非僅因為法學知識是“本土的”而自信，而是因為這些本土化的法學知識是科學的，能夠正確反映中國法治建設的規(guī)律、指導中國法治建設的實踐而自信。

強調自主性、主體性和原創(chuàng)性并非排斥所有的外來智識資源，而是要求在知識的生產和運用上跳出西方中心主義的范式，回歸本土問題和實踐，要求超越“外來—本土”的二元對立視角，以更加廣闊的世界性視野來完成自主知識體系的建構。一方面，外來智識資源具有與中國法學知識體系融合發(fā)展的可能性，法學自主知識體系建構不能完全割斷中國知識體系與外來知識之間的聯(lián)系。既要反對以外來知識作為唯一正解的知識生產和評價方式，也要在充分甄別的基礎上借鑒有益的外來學術資源。另一方面，法學自主知識體系的建構應當具有更為廣闊的胸懷，立足本土問題意識但不局限于本土，避免陷入知識生產的“自我邊緣化”。有研究者指出，法學研究中的“中國特色”，是指中國法學知識體系在具體內容上因其由中國學者基于中國經驗創(chuàng)造而表現(xiàn)出的“獨特性”，而非理論效域上的“特殊性”。應當將自主知識體系建設置于世界法治文明發(fā)展的整體性框架中，促進中國與世界的聯(lián)通和對話，化“外來—本土”的二元對立為“中國—世界”的多元融通。

（二）提升中國行政法學知識的體系性

建構中國行政法學自主知識體系，還要求實現(xiàn)知識的體系化建構。體系化有利于知識的生產傳遞和發(fā)展應用，同時也能在體系性結構中實現(xiàn)對知識本身的檢驗和純化。在這個意義上，體系性成為科學性的重要特征。正如黑格爾曾經指出的，“關于理念或絕對的科學，本質上應是一個體系，因為真理作為具體的，它必定是在自身中展開其自身，而且必定是聯(lián)系在一起和保持在一起的統(tǒng)一體”。

法學以其系統(tǒng)性觀念追求統(tǒng)一性和秩序性的目標，此體系性是法學知識體系的重要屬性和內在要求。具體而言，法學知識的體系性要求體現(xiàn)在三個方面：一是結構上的整全性，即完整地涵括了足以支撐整個知識體系的概念、術語、觀點、命題、原理、理論、學說、方法等要素，可以充分體現(xiàn)知識體系在各層次上的功效。二是內容上的完備性，即相關知識對所涉問題有全方位覆蓋，對各具體問題有足夠精細的研究，在內容上不存在明顯的空白、盲區(qū)和短板。三是邏輯上的嚴密性，即各要素、各部分內容之間能夠做到有序銜接，按照一定的邏輯關系清晰排布，形成有機統(tǒng)一的整體。這種邏輯聯(lián)系有利于演繹推理與歸納推理的順利進行，從而強化各部分內容之間的可解釋性與可理解性，提升知識應用效率，減少應用負擔。當然法學知識的體系化應是一種動態(tài)的體系化，即體系大廈能夠不斷容納既有體系之外的新知識，并為其尋找適當?shù)拇嫔碇?/p>

經過多年發(fā)展，中國行政法學已初步形成較為融貫的知識體系。一些基礎性概念和命題，如行政行為、合法性審查等構成了知識體系的基石；一些基礎性理論和原理，如行政法基本原則、行政行為理論等，發(fā)揮著統(tǒng)率整個行政法理論體系的作用，并有效地發(fā)揮著促進理論與實踐融通的功能。例如，行政法高度重視行政行為形式。如果某類措施被歸類為特定行政行為，那么由其性質決定的程序法與實體法后果自然清晰。若分類不確定，行政行為的形式化體系也使得將其與相近行為類型及法律制度進行比較成為可能，從而有利于問題的解決。在行政法基本原理的統(tǒng)攝下，以行政主體、行政行為、行政監(jiān)督救濟為三大支柱的行政法學總論部分，形成了對行政權“授予—運行—制約”的全過程規(guī)范，促進了行政法總論的邏輯化體系性建構。

與建構中國行政法學自主知識體系的要求相比，當前行政法學知識的體系化程度仍顯不足。具體而言，一是在概念方面，對支撐行政法知識體系建構的基本概念提煉不夠，原創(chuàng)性、標識性概念不足；一些基礎性概念的內涵和外延還不十分清晰，如“行政行為”這一作為體系建構基點的概念就長時間存在內涵和外延上的爭論，且一直未能形成通說，其與相關概念如“行政決定”“行政處理”等的關系亦存在爭議。二是在基礎理論上，尚缺乏足夠明確和具有生命力的“元問題”作為理論指向，為整個行政法學體系提供價值指引，也即中國行政法學尚缺乏足夠深入的本體論認識。在行政行為理論難以全面回應行政法實踐的情況下，學界對于是否應當以法律關系論取代行政行為論作為行政法學理論基點亦有不同認識。三是在理論結構上，傳統(tǒng)的行政主體論、行政行為論、行政監(jiān)督救濟論“三分法”體系無法很好安放行政規(guī)制等其他維度的理論范疇，既有的行政行為形式在面臨新的治理工具時也存在著容納性難題。四是在行政法總論和各論的關系上，總論側重于體系化建構而各論側重于實現(xiàn)具體領域的政策目標，如何強化二者的關聯(lián)互動，尤其是促進各論反哺于總論，以及如何在總論體系下發(fā)現(xiàn)并容納各論的特殊法問題，仍是需要付出較多努力來探索的問題。此類問題是行政法理論和實踐的重要關切，解決這類問題構成中國行政法學知識體系化建構的方向。

法典化是提升中國行政法學知識體系性的重要契機。作為典型的實踐型學科，行政法學知識體系植根于法治實踐之中，與法規(guī)范緊密相連。以體系化為目標的法典化運動構成提升知識系統(tǒng)體系化程度的重要路徑。我國民法典確立的七編制體系，是基于實踐和時代要求而對傳統(tǒng)大陸法系國家民法典體系的發(fā)展，為中國民法學自主知識體系搭建了四梁八柱。中國行政法學界早在20世紀80年代就嘗試通過編纂行政法通則或行政法大綱的方式來推動行政法的體系化，未能成功。此后“改批發(fā)為零售”制定的行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法“救濟三法”和行政處罰法、行政許可法、行政強制法“行為三法”，在各自調整范圍內較好發(fā)揮了規(guī)則整合和價值塑造的體系化功能。在民法典頒布實施后，中國行政法學界重新提出吸收民法典編纂的成功經驗，編纂行政法總則或基本行政法典等主張。這一任務將在很大程度上繼續(xù)檢驗并提升中國行政法學知識的體系化程度。學界圍繞行政基本法典的立法路徑、體例結構、章節(jié)排布的討論，重新反思和整合了行政法學的理論體系，推動了基本共識的形成，強化了行政法知識的體系性構造。未來仍需要依托系統(tǒng)化的學術工程和行政法法典化的實踐，進一步提升中國行政法知識的體系化程度。

（三）體現(xiàn)中國行政法學知識的時代性

“任何真正的哲學都是自己時代的精神上的精華。”法學知識也具有鮮明的時代性。任何法學知識都是特定時代價值和經驗的抽象提取，并回應和作用于該時代的社會生活實踐。即便被認定為最具穩(wěn)定性和延續(xù)性的民法典，其價值理念也會隨著時代的變遷而變化。例如，支撐法國民法典、德國民法典等近代民法典的理性主義哲學思想就發(fā)生了重大變化，在后續(xù)發(fā)展中注入了大量的人文主義精神。就行政法學而言，在中國共產黨領導中國革命、建設和改革發(fā)展的每個階段，行政法學都具有不同的時代使命和任務。中國行政法學自主知識體系建設必須體現(xiàn)其鮮明的時代性，說明當下中國改革發(fā)展所處的時代方位，回應國家治理中的時代之問。

行政法學知識的時代性，主要體現(xiàn)在其能夠回應公共行政和行政法在不同時代的變化，展現(xiàn)出價值追求和理論內核上的更新。19世紀，在立基于自由主義和個人主義的法治國理念影響下，警察行政等秩序行政是公共行政的主要表現(xiàn)形態(tài)。行政法和行政法學所關注的主要命題是如何有效限制和約束行政權，給予個人最大化的自由。至20世紀，國家需更加積極地承擔對人民的生存照顧職責，這催生了福利行政、給付行政等新的行政形態(tài)。行政法學的關切隨之轉移至給付行政法的建構，討論給付行政的興起對行政法疆域、行政法律關系、行政法總論與分論帶來的影響。此后，隨著行政任務的復雜化和行政樣態(tài)的多元化，國家與社會合作、公共任務民營化等實踐，又催生了擔保行政和擔保行政法的興起。進入21世紀后，社會客觀條件的發(fā)展變化不斷為行政法學注入新的活力。例如，“風險社會”理論和風險治理的實踐催生了“風險行政法”相關理論，促使行政法學直面風險的不確定性、主觀性、全球性等問題；數(shù)字技術的廣泛應用則促使學界提出了“數(shù)字行政法”的命題，以更好解決數(shù)字化行政的合法性和正當性問題。從現(xiàn)階段的發(fā)展情況來看，諸如風險行政法和數(shù)字行政法的討論，雖暫時不構成對傳統(tǒng)行政法學的顛覆性重構，卻需要在傳統(tǒng)行政法的理論延長線上構建新的詮釋體系。

明確中國行政法學知識體系的時代方位，需把握兩個方面的特殊性。第一，中國行政法學呈現(xiàn)“歷時性問題的共時性解決”特征。在歐陸國家，秩序行政、給付行政與擔保行政、風險行政等，屬于縱向歷史進程中的多個發(fā)展階段。新的價值理念和理論方法，往往是在上一階段知識體系建構完成后的反思和迭代，由此保證了縱向上理論脈絡的延續(xù)性和橫向上問題域的集中性。“從已經實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的發(fā)展歷程看，像英國、美國、法國等西方國家，呈現(xiàn)出來的主要是自下而上社會演進模式，即適應市場經濟和現(xiàn)代化發(fā)展需要，經過一二百年乃至二三百年內生演化，逐步實現(xiàn)法治化。”中國法治建設的獨特道路和社會發(fā)展的不平衡性，決定了這些分處多個階段的任務可能在同一時空場域中出現(xiàn)，行政法學知識體系建構需要同時回應秩序行政、給付行政、擔保行政以及新興的風險行政、數(shù)字行政提出的問題，這在很大程度上增加了知識體系的復雜性。中國行政法學需要既“破”又“立”地完成對舊知識體系的解構和新知識體系的建構工作。

第二，相較于西方國家，中國的公共行政與國家治理任務的聯(lián)系更為緊密，政府治理構成國家治理最重要的領域之一。根據國家在各個歷史階段面臨的改革發(fā)展任務和彼時的社會主要矛盾，政府治理體系不斷調整革新，行政法的理論與制度也在不斷充實和發(fā)展。例如，正是政治體制改革和經濟體制改革的內在要求，催生了1989年行政訴訟法的制定，正是簡政放權、轉變政府職能的改革目標，推動了行政許可法的制定。這充分體現(xiàn)了重大改革舉措與法律制度建設的辯證關系。再如，“社會轉型期”曾是我國行政法學研究的重要理論背景，在快速城市化進程中頻繁發(fā)生的征地拆遷爭議、違法建設問題、城管執(zhí)法問題，乃至所衍生出的“信訪不信法”等現(xiàn)象，一度成為行政法學研究的熱點和重點。這充分體現(xiàn)出行政法學研究的時代特征。解決這些時代性問題所形成的行政法經驗和知識，既適應了彼時需要，也拓展了行政法的知識領域。總體而言，改革開放以來，豐富的治理實踐和創(chuàng)新為行政法學研究提供了經驗素材，拓展著行政法學的研究領域。充分總結國家治理創(chuàng)新的經驗，特別是政府治理法治化的經驗，是中國行政法學的重要歷史使命。

二、建構中國行政法學自主知識體系的方法

中國行政法學的發(fā)展依托多重知識源流的支撐。在馬克思主義法學理論指導下，當代行政法治實踐構成了中國行政法學知識的主體與本源，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化構成了行政法知識的根脈與底蘊，有益域外法治經驗提供了必要的借鑒與參照。建構中國行政法學自主知識體系，須充分重視這些知識源流，不斷創(chuàng)新馬克思主義法學理論的中國化時代化表達，立足中國當代行政法治實踐開展研究，在傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的同時，合理借鑒國外行政法學有益成果，促進多元知識源流的貫通。

（一）創(chuàng)新馬克思主義法學理論的中國化時代化表達

堅持以馬克思主義為指導，是當代中國哲學社會科學區(qū)別于其他哲學社會科學的根本標志，也是建構中國自主知識體系的本質要求。馬克思主義法學理論堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義，為研究法和法現(xiàn)象提供了科學的世界觀和方法論，使人們能夠從馬克思主義的基本立場、觀點和方法出發(fā)，探尋法的本質特征、發(fā)展規(guī)律、價值功能等重要問題。馬克思主義法學理論構成了中國法學自主知識體系的底色，確立了中國法學自主知識體系的精神與風格。建構中國行政法學自主知識體系，需要運用好馬克思主義法學理論中關于國家、社會、人民、法律、公平、正義等一系列分析框架，審視中國的公共行政和行政法治實踐，就行政權力的本質屬性及其監(jiān)督制約、行政行為規(guī)范、行政爭議解決等現(xiàn)實問題，作出科學分析。

在研究和闡釋馬克思主義經典著作中的法學理論時，要避免庸俗化教條化的簡單復述和生硬的概念移植。學界研究指出，自20世紀70年代以來的一個階段內，對馬克思主義經典作家著述的習慣性、依賴性引用和闡述，曾經是法學研究的主要范式之一。這種研究范式在特定的歷史時期發(fā)揮著借助政治話語塑造法學學科獨立性和正當性的價值，但教條化復述和依賴性引用導致了思想價值和學術深度的匱乏。對馬克思主義法學理論的研究闡釋決不能停留在教條化的復述上，應當將馬克思主義法學理論與我國的歷史文化傳統(tǒng)、具體國情實際和行政法治實踐緊密結合，順應經濟全球化、數(shù)字化的時代潮流，回應新的技術、新的社會交互方式對行政法治建設提出的要求，并在這一過程中不斷創(chuàng)新馬克思主義法學理論的中國化時代化表達。

習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化時代化的最新成果，是中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新發(fā)展，是新時代推進全面依法治國的根本遵循和行動指南，也是構建中國法學自主知識體系的重要指引。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞深入推進依法行政、加快建設法治政府這一重大課題，對法治政府的定位、內涵、要求等進行了深刻論述，提出了一系列事關法治政府建設的重要命題和判斷，形成了一套內涵科學、邏輯嚴密、思想創(chuàng)新的法治政府理論。作為習近平法治思想的重要組成部分，法治政府理論深刻回答了我國法治政府建設的時代目標、價值立場、重點任務、建設路徑和未來方向等重大問題，是構建中國行政法學自主知識體系的重要指引。

在法治政府建設的意義方面，習近平法治思想提出了“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”這一命題。該命題在錨定行政法的功能和定位方面具有深刻理論價值。之所以將法治政府建設定位為“重點任務”和“主體工程”，是因為在當代國家治理體系中，各級政府承擔著經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等大量職能，是實施法律法規(guī)最為重要的主體，也是人民群眾感知公平正義最直接和最主要的窗口。同時，基于政府治理體系在整個國家治理體系中的重要地位，法治政府建設對于其他領域的法治建設具有重要的示范帶動作用。法治政府建設中形成的注重權力行使依據、重視權力制約與監(jiān)督、重視程序合法性等要求，可以成為各領域的共同治理準則，法治政府建設的成熟經驗可以帶動各領域法治水平提升，從而更好推進法治國家建設。

在行政執(zhí)法方面，基于“行政執(zhí)法工作......直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。要推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高司法公信力”的判斷，習近平法治思想形成了“推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的命題。這一命題對妥善處理行政執(zhí)法中可能存在的價值沖突，塑造規(guī)范行政執(zhí)法的制度體系具有重要意義。長期以來，行政執(zhí)法領域在一定程度上存在“選擇性執(zhí)法”“執(zhí)法不作為”“重實體輕程序”“機械化執(zhí)法”“暴力執(zhí)法”“小過重罰”等現(xiàn)象和問題，既影響到執(zhí)法預期，也削弱了法治權威。行政執(zhí)法亟需在力度與溫度、剛性與柔性、權力行使與權利保障、實體正義與程序正義之間尋求動態(tài)平衡，使人民群眾在每一個具體案件中切身感受到公平正義。“嚴格”“規(guī)范”“公正”“文明”的要求分別代表四個向度的價值，四者既各有側重，又有機統(tǒng)一，既強調以嚴格執(zhí)行法律為基準，也要求執(zhí)法者擺脫機械執(zhí)法，提升裁量合理性，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

習近平法治思想尤其是其中的法治政府理論，基于國家治理的實踐和國情、社情、民情，具有高度的理論指引力和實踐適配性。研究闡釋習近平法治思想，要做好學理化闡釋與學術性表達，從學術基礎、實踐導向、國際視野、歷史維度等方面，系統(tǒng)闡釋習近平法治思想的政理、法理、哲理；要深入分析相關概念和理論的內涵，厘清其底層邏輯，梳理其發(fā)展演進趨勢，揭示相關命題的定位與價值，凸顯主旨、觀照全局，與既有的行政法知識體系進行有機融合，最終形成體系化的、具有原創(chuàng)性的行政法學自主知識體系。

（二）加強對當代公共行政和法治建設實踐的理論化提煉

法學知識既來源于實踐，又要接受實踐的檢驗，同時也將在驗證過程中發(fā)揮對實踐的指導作用，推動認識與實踐循環(huán)往復發(fā)展。中國行政法學過往的發(fā)展已經充分展現(xiàn)了認識與實踐的辯證關系。例如，中國城市化進程的迅速推進客觀上催生了城市管理綜合執(zhí)法，但改革偏差和實踐亂象促使學界開始反思和討論執(zhí)法權集中的限度、執(zhí)法權的橫向集中與縱向配置等問題，一時出現(xiàn)了行政法學術研究的“城管熱”。針對城管執(zhí)法研究形成的經驗和知識，又進一步催生了新一輪綜合行政執(zhí)法改革。再如，改革開放以來，中國高度重視政府職責的明確性。黨的十九屆三中全會提出了構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”的要求。在這一命題的指導下，各級政府探索完善“權力清單”“責任清單”“負面清單”等制度，理論界基于這些制度，強化了清單式管理的理論構造，進一步塑造了新的行政法知識。沿此路徑，當前仍應從以下兩個方面加強對中國行政法治實踐的關注和提煉。

第一，應當更多關注中國政府治理的獨特性及其法治需求，從中國公共行政的創(chuàng)新發(fā)展中尋找行政法學的新方向和新坐標。行政法的發(fā)展與公共行政的樣態(tài)緊密相關。中國的公共行政在組織、職能、手段、倫理等方面都具有充分的特殊性。歷史地看，多元一體的中華文明塑造了中國國家治理的底色。為應對各種治理挑戰(zhàn)，中國很早就形成了復雜、嚴密的行政管理架構和龐大的科層系統(tǒng)。改革開放以來，在推進中國式現(xiàn)代化的歷史進程中，中國各級政府在推進全體人民共同富裕、實現(xiàn)物質文明和精神文明協(xié)調發(fā)展、促進人與自然和諧共生等方面，承擔著相較世界其他國家政府更多的職責。從憲法到國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，都賦予政府十分廣泛的職權，要求其承擔多方面的功能。同時，經濟社會快速發(fā)展和社會急劇轉型時期出現(xiàn)的治理難題，不斷推動著政府治理的創(chuàng)新，推動政府履行高質量發(fā)展、更好服務人民群眾等政治責任，持續(xù)對各級政府深化行政管理體制改革、轉變政府職能、優(yōu)化政務服務提出新的要求。這些獨特的實踐決定了中國行政法在界定政府職能邊界、規(guī)范行政權力、處理改革和法治關系等重大問題上，有著其他國家所不具有的特殊性和復雜性，這正是建構中國行政法學自主知識體系需要重視的實踐特性。當前行政法學已從單一的控權目標向更多元的治理目標轉型，就是對實踐的充分回應。行政法學研究不能只停留在規(guī)范解釋和理論推演的層面，而應當深入觀察中國公共行政的實踐脈絡，從中尋找行政法的發(fā)展方向。

第二，應當更多關注中國特色社會主義法治道路下法治建設的獨特實踐，從中錨定研究對象、尋找研究素材、提煉法學理論。改革開放四十余年來，我們在建設社會主義法治國家的過程中積累了大量彰顯中國特色、富含中國智慧的經驗，對這些經驗的理論提煉將成為中國行政法學的重要知識來源。例如，基于中國共產黨總攬全局、協(xié)調各方的重要作用，黨中央和地方黨委多次出臺有關推進依法行政、建設法治政府的規(guī)劃綱要，通過遷移使用“規(guī)劃”這一社會經濟發(fā)展工具，為法治政府建設劃出了清晰的“時間表”和“路線圖”，形成了通過法治規(guī)劃引領法治政府建設的路徑和方法。同時，圍繞法治政府建設的動力和壓力機制，實踐中探索形成了法治政府示范創(chuàng)建、法治政府建設督察等一系列行之有效的實踐，為法治理論的創(chuàng)新完善提供了研究樣本。

面對中國政府治理和法治實踐中諸多復雜現(xiàn)象和疑難問題，中國行政法學研究者一方面應當保持敏銳的問題意識和實踐意識，善于發(fā)現(xiàn)和把握實踐中的真問題；另一方面應當善用理論工具，充分發(fā)揮理論想象力和實踐洞察力，揭示實踐現(xiàn)象背后的矛盾規(guī)律，完成對實踐的理論化提煉和學術性表達。知識與實踐的互動應當符合辯證唯物主義認識論的立場。中國行政法學自主知識體系應當保持開放性，以實踐中正反兩方面的經驗作為知識體系完善的源頭活水，推動知識不斷更新。

（三）實現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展

為了深化馬克思主義法學理論的中國化表達，必須將馬克思主義法學理論同中國具體法治實踐相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化相結合。“我們的先人們早就開始探索如何駕馭人類自身這個重大課題，春秋戰(zhàn)國時期就有了自成體系的成文法典，漢唐時期形成了比較完備的法典。我國古代法制蘊含著十分豐富的智慧和資源，中華法系在世界幾大法系中獨樹一幟。”中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化是中華民族在漫長歷史進程中實踐智慧的結晶，深刻反映了中華民族的價值觀念、倫理道德、政治智慧，為法學自主知識體系建設提供了豐富的知識元素、堅實的價值支撐、強大的文化基因，構成中國法學自主知識體系的重要思想資源。在建構中國法學自主知識體系的過程中，“可以從深刻闡釋中華法系的內在要義、深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的法治蘊含、注重闡釋法治對于實現(xiàn)國家強盛的重要作用、注重論述法治對于推進古代中國國家治理的基礎作用、揭示古代中國法治運行機理等方面，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展”。

中國行政法學界曾經集中討論過中國古代是否存在行政法的問題。基于對行政法定義和認識的不同，這一問題存在著不同答案。不過，若以現(xiàn)代行政法的價值內核和制度要求為標準，難免會存在以今度古的問題，影響到對中國古代法律制度的客觀、全面認識。有研究者指出，若以西方法學的概念、分類和理論來整合史料，其結果往往是使中國“歷史上的法律”成為一個西方標準模式在中國不太完美（或太不完美）的反映和實踐，最終造成對中國法律傳統(tǒng)的否定性傾向和對法律史的日益輕視。

事實上，雖然中國古代整體上實行民刑不分、諸法合體的法典編纂模式，但也存在著《唐六典》、明清《會典》等從法律體系中分化出來的、具有鮮明行政法屬性的法典。這些法典除規(guī)定國家機構設置、官員編制、執(zhí)掌權限、各部門之間關系，以及對各級官吏的選拔、任用、考課、獎懲、監(jiān)督和休致外，還涉及田賦、戶籍等諸多方面的行政管理規(guī)則。它們標志著中國古代就已經擁有規(guī)范詳密、自成體系的行政法律規(guī)范，并展現(xiàn)了十分豐富的治理智慧。例如，中國古代高度重視職官的權責分明，“體國經野，設官分職”，確保整個官僚機構各有專司又相互連結為一個有機整體，從而可以更好發(fā)揮政府職能；注重行政管理的規(guī)范性，有關機構的工作范圍、內容與職責均有規(guī)章制度可循，確保日常行政管理能夠有穩(wěn)定的規(guī)則；重視對官吏的日常管理，實行嚴密的考課、問責等一系列制度；注重中央與地方的行政管理權限劃分，等等。這些傳統(tǒng)和經驗，對于今天的行政法治建設依然具有重要的參考價值。從根本上說，雖然中國已經邁入現(xiàn)代法治國家，政治制度已經發(fā)生根本性的變化，但因自然特征、歷史人文等因素而塑造的央地關系、區(qū)域關系、民族關系、財稅關系等議題仍然橫亙在歷史和當下之間。從大歷史觀出發(fā)，古代的成文規(guī)則不僅僅是一套規(guī)范體系，更代表著在當時約束條件下較優(yōu)的治理選擇，值得今人從中汲取智慧。

當然，對中國傳統(tǒng)法律文化和制度的吸納亦有方法論上的要求，既要避免帶有“復古”和“守舊”傾向的全盤接受，也要避免簡單化的“托古論今”，應當做到面向當代的批判性繼承。一方面，對于諸如等級秩序、特權思想等不符合現(xiàn)代法治精神的思想元素，必須予以堅決摒棄；另一方面，應當在把握傳統(tǒng)法律文化精神內核的同時進行時代化的理論再造，在對傳統(tǒng)法律制度的系統(tǒng)性整理中，把握其發(fā)展的歷史脈絡和演變規(guī)律，錨定其中所積淀的中華民族最深沉的精神追求和獨特的精神標識，并結合新的時代需求和社會觀念實現(xiàn)更新和重塑。

（四）合理借鑒國外行政法學有益成果

建構中國行政法學自主知識體系，在追求自主性的同時，也要充分關注國外行政法學的發(fā)展動態(tài)，認真鑒別并合理吸收世界上優(yōu)秀的、適宜于我國國情的法治文明成果。外來行政法學知識在經過本土化改造后，完全可以成為中國原創(chuàng)性行政法學學術體系的有機組成部分。事實上，諸如比例原則、正當程序、信賴保護、聽證等概念范疇，最初均引介自域外，經由我國法學和法律工作者的創(chuàng)造性轉化和吸收后，成為中國行政法學知識體系不可分割的組成部分。外來行政法學知識，也可以成為中國行政法自主知識的儲備倉與孵化器。從法學新知識的發(fā)生機理來看，新的材料、新的資源的引入，是實現(xiàn)創(chuàng)新的必要條件。外來學術資源的引入，能夠為本土知識體系的發(fā)展提供可參考的坐標系，拓展本土化研究的視野與思路，從而更好促進本土知識的創(chuàng)新。

在這個意義上，比較法研究仍然是中國行政法學知識體系構建中的重要的研究方法。改革開放后的一段時間內，我國行政法學界將域外行政法作為重要的知識來源，形成了一批重要的比較行政法研究成果，有力促進了中國行政法學的迅速發(fā)展。例如，王名揚所著《英國行政法》《法國行政法》《美國行政法》以一手資料為基礎，基于本土化的思想體系重述了三國行政法理論與制度體系，成為中國了解世界主要國家行政法的重要窗口。近年來，隨著國際交流的拓展，比較行政法研究成果的質量和數(shù)量都有進一步提升，比較法研究中的自主性意識也在進一步增強。例如，在關于行政訴訟原告資格問題上，對是否應當引入保護規(guī)范理論的討論，不僅有對該理論在域外生成發(fā)展和應用情況的系統(tǒng)梳理，亦有結合中國實體法體系探討其可適用性的研究。建構中國行政法學自主知識體系，不應削弱比較法研究，而應當進一步完善比較法研究的方法，更好發(fā)揮比較法研究的功能作用。

具體而言，現(xiàn)階段的比較行政法研究，應當注意三個方面的問題：第一，應當超越簡單的條文比較，更多關注規(guī)則的發(fā)展演變過程、實際運行狀況，以及其背后的政治經濟社會文化等各種結構性影響因素，強化功能主義的比較法研究。第二，應當拓展比較法研究的功能，注重比較研究的全面性。既要關注規(guī)范層面的成文法規(guī)則，也要關注事實層面的法治秩序；既要關注域外行政法的成功經驗，亦要關注域外國家法治建設的問題與教訓；既要關注美國德國等西方法治發(fā)達國家，也要關注與我國具有文化親緣性或處于相似發(fā)展階段的國家；既要對特定國家的法律制度進行比較，也要在不同法律體系比較的基礎上，進一步深入研究世界法律格局及其發(fā)展趨勢。第三，在參考和借鑒比較法經驗時，要注意認真鑒別和轉化發(fā)展。法學知識立基于特定社會的政治、經濟、文化背景，在借鑒吸收時需要仔細探究這些知識所植根的歷史傳統(tǒng)、社會狀況、文化精神，找到其中能夠與中國的歷史和現(xiàn)實相兼容的部分，避免生搬硬套。尤其要避免“留學國別主義”的傾向，只推崇自己曾經留學國家的法律制度或理論，而對其他國家的法律制度或理論予以輕視甚至排斥。同時，還需要注意知識應用的時空背景，堅持以自身的歷史和現(xiàn)實存在為核心，立足于本土問題，進行“以我為主”的轉化性吸收，推動域外經驗的本土化更新和發(fā)展。

三、建構中國行政法學自主知識體系的路徑

中華人民共和國成立以來，行政法學理論經歷了從萌芽初創(chuàng)到系統(tǒng)建構、從借鑒參考域外知識到自主發(fā)展的重大轉變。中國行政法學的知識內涵不斷豐富、理論自覺日益增強、方法體系日漸完善，初步展現(xiàn)了自主自立的特色。構建中國行政法學自主知識體系，應當著力完善行政法學學科體系、學術體系、話語體系，以學科體系建設為引領，促進學術體系的完善和話語體系的發(fā)展；以學術體系建設為基礎，持續(xù)推動學科體系的創(chuàng)新和話語體系的迭代；以話語體系建設為動力，更好體現(xiàn)學科體系和學術體系的建設成果。

（一）完善學科體系

學科體系的完善能夠在很大程度上促進相關知識的系統(tǒng)化整合，發(fā)揮立言、咨政、育才等功能。近年來，中國行政法學學科體系發(fā)展迅速，但仍需從厘清學科定位、更新學科內涵、推動學科交叉等方面進一步努力。

1.厘清學科定位

經過多年發(fā)展，中國行政法學學科的研究旨趣與范疇大致穩(wěn)定，但與相關學科的關系依然存在可討論之處，尤其是學界對于行政法學與憲法學、行政訴訟法學的關系長期存在著不同認識。我國先后在1983年、1990年、1997年和2011年頒布了四個版本的學科專業(yè)目錄。在1983年版學科目錄規(guī)定的法學一級學科下，憲法學和行政法學分別作為獨立的二級學科存在。但是，在1997年版學科目錄規(guī)定的法學一級學科下，憲法學與行政法學被合并為同一個二級學科（030103）。2011年版學科目錄不再設置二級學科，而是交由學位授予單位自主設置目錄外二級學科。從近年來憲法學與行政法學的教學科研實踐來看，二者雖同屬一個二級學科，但在課程設置、研究問題上呈現(xiàn)出一定程度的分化。隨著憲法學學科成熟度的提高和中國憲法實踐的豐富，其作為獨立二級學科的條件已基本具備，將憲法學作為獨立的法學二級學科亦能夠更好體現(xiàn)憲法的尊嚴和權威，展現(xiàn)憲法在推進全面依法治國進程中的重要性。

在行政法學與行政訴訟法學的關系上，曾有觀點認為，應當強化行政訴訟法學學科的獨立性，以為行政訴訟法學科爭取更寬廣的發(fā)展空間。然而，這種將實體法和程序法剝離的學科劃分方式，可能削弱實體法和程序法的整體功能和實踐指導能力，也會影響到人才培養(yǎng)的效果。尤其是在行政法和行政訴訟法具備緊密聯(lián)系的情況下，二者的分離將在很大程度上影響到學科知識的完整性。因此，在一般意義上，行政法學與行政訴訟法學仍應作為同一學科存在，有條件的院校可以在目錄外自設二級學科，或將行政訴訟法作為獨立的培養(yǎng)方向。

2.更新學科內涵

傳統(tǒng)行政法學主要以行政行為的類型化為學科支點，重點關注如何通過立法約束和司法審查實現(xiàn)對行政行為合法性的控制。這一命題在今天依然構成中國行政法學的核心關切。同時，隨著社會結構的發(fā)展變化和國家治理現(xiàn)代化的推進，行政法面臨著更加豐富多元的目標任務，行政法學科必須與時俱進，更好體現(xiàn)學科的時代性。中辦、國辦2023年印發(fā)的《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》明確要求：“立足中國實際，推進法理學、法律史等基礎學科以及憲法學與行政法學、刑法學、民商法學、訴訟法學、經濟法學、環(huán)境與資源保護法學、國際法學、軍事法學等更新學科內涵，更好融入全面依法治國實踐。”未來，行政法學科應當結合國際國內形勢和重大戰(zhàn)略，充分關注黨內法規(guī)、檢察公益訴訟、涉外法治等因應中國特色社會主義法治體系建設需求而形成的新范疇，關注“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”“將政府行為全面納入法治軌道”“法定職責必須為，法無授權不可為”等因應全面依法治國實踐形成的新命題，以及個人信息保護、政務數(shù)據共享開放、人工智能治理等回應新興技術創(chuàng)新而形成的新領域新問題，全面擴充學科知識容量，推動理論研究和人才培養(yǎng)面貌的更新。

涉外法治是習近平法治思想提出的原創(chuàng)性范疇，也是習近平法治思想在法治板塊結構劃分上的原創(chuàng)性貢獻。立足于“堅持統(tǒng)籌推進國內法治與涉外法治”的命題，應著力發(fā)展涉外行政法。傳統(tǒng)上一般認為，行政法是典型的國內法，但隨著中國日益走向世界舞臺中央，涉外行政法律事務日漸增加，行政法與國際法發(fā)生了較多的交叉融合。例如，外國公民、法人或其他組織與中國行政機關、司法機關，可能因為移民、跨境投資、跨國行政復議和訴訟等產生法律關系；國外行政機關對我國公民、法人或其他組織所作出的行政行為在中國境內的效力，中國行政法律規(guī)范在域外適用的具體機制等問題，均涉及行政法學理論的拓展；面對中國企業(yè)“走出去”過程中遭受的非法干涉與單邊制裁，充分研究并利用所在國的國內行政法救濟機制也十分重要。

3.強化學科交叉

日漸精細的學科劃分促進了學術研究的“精耕細作”。這提升了學科內部知識含量的密度，但也可能造成研究對象的窄化，知識的綜合性和豐富性可能因此而受到影響。尤其是我國法學二級學科設置與傳統(tǒng)部門法的劃分高度一致，帶有較強的保守性和封閉性，一定程度上阻斷了各部門法學之間的聯(lián)系與合作，也遮蔽了對現(xiàn)實問題的關注，限制了新興學術領域的發(fā)展。由此，推動交叉學科發(fā)展顯得尤為重要。從知識發(fā)生學的角度來看，學科交叉點往往是科學創(chuàng)新的源泉，可能孕育重大的理論突破和引發(fā)學術研究的范式革命。學科交叉強化了不同學科理論與方法的相互滲透，有利于通過整合多學科的研究方法，形成復合型的知識體系。

法學一級學科下的二級學科交叉早已在現(xiàn)實需求的推動下展開。這種交叉研究主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在傳統(tǒng)部門法劃分的框架下，推動不同部門法學在視野、內容、方法等方面深度交叉融合。例如，關注行政許可在民法上的意義，行政規(guī)制與侵權法的關系，“行刑銜接”的實體與程序問題等。二是以回應具體問題為導向，打破部門法學區(qū)隔展開研究，這也就是近年來興起的“領域法”研究范式。領域法研究范式的興起對于打破以部門法學為界限的二級學科藩籬、推動部門法研究交叉結合具有重要意義。成熟的領域法研究可以孵化出新的法學二級學科。時至今日，單純以調整對象和研究方法作為認定學科獨立性標準的做法已較為陳舊，新興學科往往以特定領域法律問題為導向，綜合運用了多種法律技術、跨部門研究方法，提煉并構建研究特定社會關系的基本范疇和理論框架。在其形成了較為成熟的概念體系、研究方法和理論框架時，即可構成與部門法學相區(qū)別的法學二級學科。行政法學學科建設應當積極投入領域法研究，推動既有的“部門行政法”等研究范式更好融入領域法，通過充分的理論積淀實現(xiàn)對行政法學總論的反哺。

此外，行政法學亦應與法學之外的其他學科充分交叉，如與哲學、經濟學、政治學、社會學、公共管理等學科充分交叉，以進一步拓展研究視野，豐富研究方法。例如，對于數(shù)字化行政活動的興起，既要立足于傳統(tǒng)行政法學的理論框架展開分析，也要有效運用認知科學、數(shù)據分析、機器學習等新的學科方法。

（二）完善學術體系

學術體系是學科體系、話語體系的內核和支撐，具體包括思想、理念、原理、觀點、理論、研究方法、材料和工具等要素。中國行政法學學術體系是以若干標識性概念為基礎，以行政法基本原理為統(tǒng)攝，以行政主體論、行政行為論、行政監(jiān)督救濟論為支柱的統(tǒng)一整體。完善中國行政法學學術體系，就是要進一步完善行政法學的概念體系、理論體系、方法體系。

1.完善概念體系

法學概念在整個知識體系中具有基石性作用，構成法學理論和法律制度的起點。一些核心概念發(fā)揮著集中表達和反映法學知識、提綱挈領地統(tǒng)領整個知識體系、引導和塑造知識走向的功能，即對法學知識的表達、整合、引導功能。經過多年努力，中國行政法學已搭建起較為完整的行政法學概念體系，未來應當從以下幾個方面推動這一體系進一步完善。

一是要進一步加強對基礎概念、核心概念的本土化改造和學理化闡釋。既有概念體系中，有部分概念源自域外，但經過本土化的改造，已經展現(xiàn)出較強的中國色彩，如“依法行政”“合理行政”“行政行為”等均是如此；部分概念具有很強的內生性，多是經由本土化實踐提煉產生，如“法治政府”“行政決策”“行政調解”“行政裁量基準”“檢察公益訴訟”等。對于前者，應當進一步推動其本土化改造，使之符合中國的實際情況，如學界對“法律保留”等原則的討論即體現(xiàn)了這一價值；對于后者，應當進一步強化學理化闡釋，不斷豐富和充實其理論內涵，使之具備更加豐富的學理和實踐價值。

二是要進一步提煉原創(chuàng)性、標識性學術概念，尤其是應當提煉更多能夠充分彰顯中國行政法學理論氣質與現(xiàn)實關懷的概念。例如，“法治政府”是中國行政法學重要的原創(chuàng)性和標識性概念。與傳統(tǒng)的“依法行政”概念相比，它從更廣的維度關注影響政府依法履責的各種問題因素，強調通過領導體制、組織架構、觀念塑造、配套保障等方面的措施來形成理想的政府治理形態(tài)。尤其是與域外主要通過立法、司法等外部手段推動依法行政不同，法治政府概念將觀察視角更直接地指向行政過程本身，關注通過優(yōu)化行政組織、完善行政程序、強化內部監(jiān)督、注重督查問責等多元機制，從源頭上確保行政活動的合法性，更加展現(xiàn)了其全面性、整體性、系統(tǒng)性的特點。未來仍應進一步加強對此類原創(chuàng)性、標識性概念的提煉，充分運用理論洞察力、理論概括力、理論想象力、理論思辨力，賦予行政法學概念以新的思想內涵、時代內涵和文明內涵，推動實現(xiàn)行政法學“術語的革命”，以體系化的原創(chuàng)性、標識性概念更加鮮明地體現(xiàn)中國行政法學知識的底色，展現(xiàn)中國行政法學的典范價值。

三是要進一步推動概念的理論純化，厘清其內涵和外延，以更好發(fā)揮其規(guī)范和引導學術研究的功能。“以邏輯化的概念系統(tǒng)所構成的知識體系，不僅是對經驗世界的規(guī)律性的描述和解釋，而且是對人的全部思想和行為的規(guī)范和引導。”當前，理論界和實務界對“行政行為”“行政主體”等重要概念的內涵、外延、理論指向等還存在著一定分歧，這既影響了理論體系的完整性，也弱化了理論指導實踐的功能，應當通過系統(tǒng)化的學術工程推動在這些重要基礎性概念的內涵、外延上達成共識。

2.完善理論體系

當前，中國行政法學已經形成了以行政法基本原理為統(tǒng)攝，以行政主體論、行政行為論、行政監(jiān)督救濟論為三大支柱的有機整體。行政法基本原理涵蓋行政法的理論基礎、基本原則等重大問題，構成整個行政法體系的價值共識與理論基底。行政法基本原理還關注行政法與憲法、民法、刑法等法律部門的界限與銜接，既強調行政法在規(guī)范公權力方面的重要功能，也注重其在整體法秩序中的協(xié)調定位。行政主體論的核心是界定依法行政的組織載體與責任歸屬，通過明確“誰有權行政”的問題，發(fā)揮銜接行政組織規(guī)范、行為規(guī)范和救濟規(guī)范的結構性功能。行政行為論旨在回應“如何行政”的問題，其通過對行政權運行方式、程序及其界限的系統(tǒng)安排，能有效實現(xiàn)依法行政、程序正當?shù)然驹瓌t的要求，實現(xiàn)對行政行為的法律控制，也由此成為行政法學理論體系中的核心部分。行政監(jiān)督救濟論旨在回應“如何監(jiān)督行政”“如何為當事人提供救濟”的問題，其形成了由行政復議、行政訴訟、行政檢察、國家賠償與補償?shù)榷嘣獧C制組成的協(xié)同監(jiān)督救濟體系。在相互關系上，行政主體論、行政行為論、行政監(jiān)督救濟論之間形成了雙向互動、循環(huán)提升的關系。監(jiān)督救濟環(huán)節(jié)所暴露的問題與形成的裁判規(guī)則，持續(xù)反向推動行政組織優(yōu)化與行為制度完善；而行政體制與行為模式的創(chuàng)新，亦不斷為監(jiān)督救濟理論提出新課題、注入新內容。由此，整個理論共同服務于規(guī)范行政權力、保障公民權利、推進法治政府建設的根本目標。應當說，這一理論體系已經具備了較強的自主性與較高的成熟度，但仍有諸多需要完善的地方。未來應當重點從三方面進行完善。

一是加強對行政法學“元問題”即理論基礎的研究。在行政法學體系初建期，學界對行政法理論基礎有過熱烈討論，形成了“管理論”“控權論”“平衡論”“為人民服務論”“法治政府論”等觀點立場，但隨著行政法學研究對象的具體化，學界對行政法理論基礎的討論趨于沉寂。除對“平衡論”進行進一步闡發(fā)的研究成果外，尚缺乏具有足夠學術辨識度的新觀點新立場。行政法的理論基礎屬于行政法本體論層面的問題，直接決定著行政法的功能定位和精神面貌，尤其是在公共行政迅速發(fā)展的當下，此類“元問題”對行政法的發(fā)展仍然具有重要意義。

二是結合時代特征和問題對既有理論體系進行更新乃至重塑。20世紀80年代末90年代初，行政法學界集中討論了行政行為類型化問題，并結合不同類型行為的特點提出了相應的規(guī)范原理。行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制等概念被相繼提出并直接影響了立法。隨著行政活動的多樣化，傳統(tǒng)的類型化理論難以涵蓋所有行政活動，舊有的行政行為理論亟待更新。例如，在堅持科學決策、民主決策、依法決策的要求下，對行政決策法治化的制度探索，超越了過往以行政行為外部形式作為類型化標準的思路，轉而聚焦那些涉及重要政策權衡的環(huán)節(jié)，設計相應的程序進行規(guī)范。黨和國家機構改革、政府職能轉變、優(yōu)化營商環(huán)境等實踐，也推動著行政主體論和行政監(jiān)督救濟論的變遷。所謂“新行政法”的興起，則對既有的行政法總論提出了更多挑戰(zhàn)。對這些問題的回應將持續(xù)更新行政法學理論體系，持續(xù)促進理論體系的豐富和完善。

三是更加注重對基礎問題和邊緣問題的研究。當前法學各學科的研究都在一定程度上存在“趕熱點”的現(xiàn)象，行政法學亦不例外。從學術發(fā)表情況可以看出，大量行政法學研究成果都圍繞熱點問題展開討論，但對一些基礎性、根源性的問題缺乏應有關注，對于一些較為“小眾”的問題缺乏有效討論，甚至連行政訴訟、國家賠償?shù)戎匾贫鹊膶W術關注度也處于下降趨勢。這不僅會影響到行政法學自主知識體系的完整性，也會制約對熱點問題的研究深度。沒有扎實的基礎研究作為支撐，對熱點問題的討論容易變成“低水平重復”，且往往無法解決實際問題。

3.完善方法體系

研究方法的科學性和體系性是學科成熟的重要標志之一。“行政法學方法體系，是指推動行政法學生成、發(fā)展及成熟的各種研究方法，進行類型化劃分而形成的內在邏輯統(tǒng)一的整體。”當代中國行政法學的核心研究方法是法解釋學，其核心旨趣在于對實定法的內容進行解釋，并在此基礎上進行體系塑造。通過這種體系性的建構，為行政法規(guī)范的適用提供客觀統(tǒng)一的分析解釋框架，以實現(xiàn)對行政權的有效規(guī)范。改革開放四十余年來，行政法解釋學在理論層面不斷檢驗著學術概念和理論并推動其發(fā)展，在實踐層面持續(xù)推動立法、執(zhí)法、司法活動的規(guī)范解釋，因而成為最核心的研究方法和與其他學科區(qū)分的標志。未來仍應高度重視行政法解釋學的發(fā)展，只要確保行政行為的合法性仍然是行政法學的首要任務，這一研究方法就仍將處于中心與支配的位置。

近年來，在“社科法學”的理論進路下，一些新興研究方法如法經濟學、法社會學、定量研究，已在行政法學領域展現(xiàn)出其蓬勃的生命力。未來應當適度加強此類帶有“社會科學”屬性研究方法的引入。中國行政法學自主知識體系下的方法論體系，應當是以法解釋學為基礎的多元方法組合。

（三）完善話語體系

行政法學話語體系是行政法學自主知識體系的表現(xiàn)形式，直觀地反映和呈現(xiàn)著行政法學學科體系和學術體系的建設成果，并決定著知識體系的社會影響力和國際影響力。“話語”與“概念”高度相關，但“概念體系”更側重其學術功能，“話語體系”則更強調意識形態(tài)塑造和價值傳播功能。“學科學術話語體系是一個學科的生命，它直接關系到該學科的基礎理論建設，不僅直接反映該學科的發(fā)展水平和發(fā)展趨向，而且關系到該學科走向世界的途徑。”

完善法學話語體系的核心目標是爭奪法治領域的話語權。話語權的功能在國內表現(xiàn)為話語體系引領思想領域、公共輿論和社會意識形態(tài)的能力，在國際上表現(xiàn)為話語體系的影響力、支配力和參與乃至主導全球治理的能力。一方面，我們需要更具權威性和影響力的話語體系，來更好實現(xiàn)對中國法治模式和道路的精確表達，從而更好展現(xiàn)全面依法治國的成就，引領社會共識形成；另一方面，基于一系列歷史和現(xiàn)實因素，西方國家長期擁有在法治議題上的知識霸權和話語霸權，經常將西方法治模式下的話語體系作為衡量我國法治的坐標，通過渲染西方法治模式的所謂“普世性”和“優(yōu)越性”來否定我國法治建設的成果。這一態(tài)勢要求我們掌握話語權，向世界展示中國法治獨特的價值與經驗，在破除法學領域“西方中心論”的同時，更好展現(xiàn)中國思想、發(fā)出中國聲音、提出中國方案。

習近平總書記指出：“要加快構建中國話語和中國敘事體系，用中國理論闡釋中國實踐，用中國實踐升華中國理論，打造融通中外的新概念、新范疇、新表述，更加充分、更加鮮明地展現(xiàn)中國故事及其背后的思想力量和精神力量。”以此為指引，應當從兩方面進一步完善中國行政法學話語體系。

第一，加強對中國行政法學理論的概括和提煉。話語本身是思想和制度的凝結，只有具備了堅實的思想基礎和制度體系，才能在此基礎上抽象和提煉出具有世界影響力的話語體系。近年來，我國在深入推進依法行政、建設法治政府的過程中，提出了許多具有原創(chuàng)性的新概念新命題新范疇新理論，為話語體系的完善提供了豐富素材。如何對其進行學理化闡釋、學術化表達、體系化建構、大眾化傳播，將是中國行政法學話語體系建設的重要任務。為此，應當強化有組織科研和學術引導，培育形成具有代表性的學術流派、學術群體。

第二，進一步強化國際交流，推動中國行政法學話語的國際傳播，在國際對話中增強話語體系的影響力和感召力。中國行政法學自主知識體系不僅是面向中國自身的自我言說，也是面向世界和他國的表達。這既是在經濟全球化背景下我國對外交往中加深理解、尋求共識的需要，更是以中國知識豐富人類知識，回答世界之問、時代之問的需要。因此，中國行政法學話語體系建設尤其需要注重交流互鑒，應當保持開放包容的學術態(tài)度，加強與國外行政法學理論與法治實務工作者的交流，進一步強化國內學者參與國際性學術活動的能力。在國際學術交往中，中國行政法學研究者除經驗性地說明中國法律實踐外，還應當進一步呈現(xiàn)體現(xiàn)中國氣派的觀點、思想、判斷，以中國行政法學知識為基礎，通過與國際學術界坦誠友好的對話和討論，概括出真正融通中外的概念、范疇和表述，提升中國法治模式和法治經驗的世界影響力，同時也為人類法治文明的發(fā)展進步更好貢獻中國力量。

文章來自《法學研究》2026年第3期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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