2026.05.31

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作者 |第一財(cái)經(jīng) 吳斯旻

在“十五五”期間，城市更新能夠拉動(dòng)多少投資？錢從哪兒來(lái)？

國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《城市更新“十五五”規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）是首個(gè)國(guó)家層面的城市更新發(fā)展規(guī)劃，也是“十五五”規(guī)劃綱要公布后首個(gè)在細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域落地的專項(xiàng)規(guī)劃。該規(guī)劃一經(jīng)發(fā)布，上述話題引起市場(chǎng)廣泛討論。

華創(chuàng)證券研報(bào)認(rèn)為，從城市更新投資額來(lái)看，“十五五”期間城市更新至少完成15萬(wàn)億元，平均每年3萬(wàn)億元，略高于2023、2024年城市更新投資完成額。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2023、2024年城市更新投資完成額分別為2.6萬(wàn)億、2.9萬(wàn)億元，每年完成的項(xiàng)目約6萬(wàn)個(gè)。

聚集于城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造，中規(guī)院高級(jí)工程師呂紅亮提出，據(jù)測(cè)算“十五五”期間，全國(guó)管網(wǎng)建設(shè)改造投資乘數(shù)達(dá)到1.5到2倍，顯著高于一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

根據(jù)規(guī)劃提出的一攬子新增更新目標(biāo)：到2030年，中國(guó)五年內(nèi)累計(jì)新增改造城鎮(zhèn)危舊房預(yù)計(jì)達(dá)到50萬(wàn)套/間，老舊小區(qū)約11.5萬(wàn)個(gè)，老舊街區(qū)和廠區(qū)改造1500個(gè)，城中村改造4000個(gè)，地下管網(wǎng)更新36.5萬(wàn)公里。

在談及五類管網(wǎng)的累計(jì)更新規(guī)模時(shí)，規(guī)劃還進(jìn)一步提到，未來(lái)五年，建設(shè)改造城市地下管網(wǎng)約77萬(wàn)公里，其中燃?xì)夤芫W(wǎng)約20萬(wàn)公里、排水管網(wǎng)約17.5萬(wàn)公里、供水管網(wǎng)約17.5萬(wàn)公里、污水管網(wǎng)約10萬(wàn)公里、供熱管網(wǎng)約12萬(wàn)公里。

這些定量指標(biāo)的制定，中規(guī)院副院長(zhǎng)鄭德高在接受央視新聞采訪時(shí)表示，“我們是通過(guò)體檢、通過(guò)對(duì)老百姓需求的調(diào)查定出‘十五五’的指標(biāo)，能夠滿足老百姓的需求”。

他舉例說(shuō)，對(duì)于老舊小區(qū)的更新，規(guī)劃要求對(duì)建成20年及以上的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)體檢的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際合理確定改造對(duì)象范圍。

規(guī)劃明確，全面開(kāi)展城市體檢，建立完善“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的實(shí)施體系，健全城市體檢與城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制。建立城市更新項(xiàng)目庫(kù)，推動(dòng)項(xiàng)目常態(tài)化儲(chǔ)備和動(dòng)態(tài)調(diào)整。

常態(tài)化開(kāi)展的城市更新帶來(lái)了超大規(guī)模投資體量，也帶來(lái)了兩個(gè)新問(wèn)題：要想實(shí)現(xiàn)城市更新“微利可持續(xù)”，錢從哪兒來(lái)？不同來(lái)源的資金如何分配？

規(guī)劃厘定了城市更新的三類資金來(lái)源：財(cái)政資金，來(lái)自各類金融機(jī)構(gòu)的資金以及社會(huì)資本。

同濟(jì)大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)系副主任唐代中認(rèn)為，上述三種錢在城市更新中的作用不同、責(zé)任不同，針對(duì)不同城市更新項(xiàng)目所承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)、收益分賬等也均不同，需要有機(jī)配合。

他解釋稱，財(cái)政的錢起到托底和保障的作用。同時(shí)，財(cái)政的錢也可以作為資本金引入第二筆錢，即金融的錢，后者則進(jìn)一步發(fā)揮加杠桿的放大作用。比如，在某一更新項(xiàng)目中，財(cái)政的錢占20%，金融的錢填補(bǔ)另外的80%。

金融資金也有展期的作用。唐代中說(shuō)，城市更新籌資難背后，一大原因是收益的速度和投資的強(qiáng)度存在錯(cuò)位，項(xiàng)目回收期比較長(zhǎng)。所以，這時(shí)候就需要一些長(zhǎng)線資本，往往是金融資金使得項(xiàng)目獲得展期，使未來(lái)的現(xiàn)金流能夠覆蓋投資。

對(duì)于第三筆錢，也就是社會(huì)資本，在唐代中看來(lái)，更重要的作用是“用于維持運(yùn)營(yíng)”。他舉例說(shuō)，一些綜合性的開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商，他們的資金可以用以激活項(xiàng)目，通過(guò)遠(yuǎn)期的投資運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)覆蓋前期投入。

5月22日，2026年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評(píng)選結(jié)果公示，長(zhǎng)春、無(wú)錫、寧波、馬鞍山、深圳、銀川等15個(gè)城市入選。今年是中央財(cái)政專項(xiàng)支持城市更新的第三年。此前兩年，中央財(cái)政支持了上海、北京等20個(gè)城市，補(bǔ)助規(guī)模超200億元。

中央財(cái)政之外，規(guī)劃還提到，允許通過(guò)地方政府專項(xiàng)債券支持符合條件的城市更新項(xiàng)目建設(shè)。

據(jù)中指研究院統(tǒng)計(jì)，2025年各地城市更新相關(guān)專項(xiàng)債發(fā)行超3500億元，同比小幅增長(zhǎng)2%，占2025年新增專項(xiàng)債的7.6%。

一種業(yè)界觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府專項(xiàng)債，本質(zhì)是以項(xiàng)目收益償還，要求項(xiàng)目有對(duì)應(yīng)收益償還。但老舊小區(qū)改造、地下管網(wǎng)等公益類項(xiàng)目幾乎無(wú)法自平衡，受地方債務(wù)約束影響，不可能無(wú)限擴(kuò)張。

唐代中認(rèn)為，專項(xiàng)債更多是發(fā)揮資本金的作用，而不是完全地用于兜底。基于上述前提，當(dāng)專項(xiàng)債在投資項(xiàng)目中占比達(dá)到20%左右，使項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)金流平衡，這種投資就可以推進(jìn)。此外，對(duì)于公益性的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，可以在規(guī)劃中將項(xiàng)目“劃片劃得更大一些”，融入一些能夠產(chǎn)生有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流收益的部分，在形成一個(gè)大的資產(chǎn)包之后，再予以推進(jìn)。

至于如何將社會(huì)資本“留住”，唐代中表示，在社會(huì)資本進(jìn)入以及參與開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，法治合同的合約履約保障非常重要，這可以消除各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在社會(huì)資本的退出過(guò)程中，要有金融的手段。

規(guī)劃也提出，推動(dòng)符合條件的城市更新項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。

微信編輯| 蘇小

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