■中國經(jīng)濟(jì)時報記者 趙姍

5月28日，國務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了“十五五”時期實施城市更新的總體要求、重點任務(wù)、政策體系和組織實施保障，為高質(zhì)量推進(jìn)城市更新指明了方向。

《規(guī)劃》要求推進(jìn)治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)智慧文明城市。接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪的專家建議，新時代城市更新發(fā)展的所有參與者都需要從理念到行動及互動方式上進(jìn)行調(diào)整；在治理優(yōu)化與政策完善過程中，推動城市更新從傳統(tǒng)工程思維轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化戰(zhàn)略思維和精細(xì)化治理思維；以人民需求為導(dǎo)向推動治理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建協(xié)同審批機(jī)制。

通過提升城市治理能力推動新時代城市更新發(fā)展

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司總規(guī)劃師欒峰在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表示，應(yīng)通過提升城市治理能力來推動新時代城市更新發(fā)展。首先，前一時期的長期快速發(fā)展，不僅是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)律使然，而且隨著改革開放而來的放權(quán)給基層和社會帶來巨大發(fā)展空間與動力，如今日趨豐富規(guī)范管束已經(jīng)在很大程度上關(guān)閉了傳統(tǒng)的發(fā)展空間與動力，因此亟待對既有治理方式進(jìn)行深層次改革，重新釋放發(fā)展的動力與空間；其次，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)不對等關(guān)系逐漸退位給更具對抗性和多元化的既有利益格局，城市更新本身不可避免涉及既有利益格局的調(diào)整，這些首先都需要從治理方式改變?nèi)胧郑辉俅危焖俪擎?zhèn)化進(jìn)程的建設(shè)及使用管理，更多呈現(xiàn)沿進(jìn)程線各管一段的分工關(guān)系，如今的更新在大多數(shù)情況下不得不調(diào)整為多元參與者共聚協(xié)商關(guān)系，所有參與者都需要從理念到行動及互動方式上進(jìn)行調(diào)整，都屬于治理方式和能力范疇的事情，同時也是相關(guān)法規(guī)和政策方面的工作。

西安建筑科技大學(xué)教授段德罡在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表示，中國式現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)共同的現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)指向，也是城鄉(xiāng)相關(guān)工作的基本原則。《規(guī)劃》指出“增強(qiáng)城市發(fā)展動力，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋”，表明了城市更新不能“在城言城”，而須在城市化取得巨大成就的當(dāng)下，通過提升治理能力、完善政策體系，跳出傳統(tǒng)建設(shè)思維，致力城市存量空間的提質(zhì)增效，從“城市端”推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一是要立足城市更新賦能城鄉(xiāng)融合的定位，以此破解人口城鎮(zhèn)化滯后難題。治理層面推行片區(qū)統(tǒng)籌治理，統(tǒng)籌資源、優(yōu)化路徑，整合城鄉(xiāng)共同目標(biāo)；政策層面搭建城鄉(xiāng)融合聯(lián)動機(jī)制，將更新項目同新市民落戶、基本公共服務(wù)均等化綁定，依托更新補(bǔ)齊住房、就業(yè)配套，順暢農(nóng)民市民化落地路徑。二是要摒棄增量開發(fā)的舊思路，圍繞居民幸福感優(yōu)化存量空間。治理上落地社區(qū)全流程參與制度，依據(jù)群眾實際需求確定改造內(nèi)容；政策上出臺存量空間提質(zhì)激勵條款，嚴(yán)控盲目提升開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)閑置空間適配居住、便民需求，依靠空間提質(zhì)助力人的發(fā)展。三是要直面民眾現(xiàn)實焦慮，以就業(yè)保障對沖AI帶來的不確定性。治理依托數(shù)字化平臺做實便民服務(wù)與風(fēng)險預(yù)警，聯(lián)動社區(qū)開展常態(tài)化幫扶；政策構(gòu)建就業(yè)優(yōu)先扶持體系，在更新中預(yù)留小微業(yè)態(tài)空間，配套創(chuàng)業(yè)扶持與技能培訓(xùn)政策，依托就地就業(yè)穩(wěn)定民生預(yù)期。

“總之，要緊扣‘以人為本’的核心，在治理優(yōu)化與政策完善過程中，推動城市更新從傳統(tǒng)工程思維轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化戰(zhàn)略思維和精細(xì)化治理思維。”段德罡說。

北京建筑大學(xué)建筑與城規(guī)學(xué)院教授單彥名在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時建議，一是要構(gòu)建“引導(dǎo)—匹配—運(yùn)營”全鏈條機(jī)制，緩解城市更新過程中的治理困境。城市更新聚焦存量資產(chǎn)改造升級，應(yīng)依托數(shù)字臺賬搭建“空間資源池”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并建立從市級統(tǒng)籌引導(dǎo)到區(qū)級精準(zhǔn)匹配并鏈接主體運(yùn)營的完整機(jī)制，還應(yīng)定期更新項目庫，進(jìn)行更新效益評價，調(diào)整更新方案，實現(xiàn)資金投入有收益、后期運(yùn)營有盼頭、居民生活有改善的多元效益。二是要推動文化傳承與民生改善融合，體現(xiàn)城市更新內(nèi)涵。文化憑借著獨特的競爭優(yōu)勢已越來越多地成為城市的商機(jī)。但消費(fèi)主義易催生商業(yè)同質(zhì)化，導(dǎo)致文化被弱化。城市更新過程中以多樣性的空間為載體，推動城市內(nèi)涵精神傳承與民生改善相結(jié)合，達(dá)到既守護(hù)城市獨特地域印記，又增強(qiáng)市民認(rèn)同感與歸屬感的目的。可制定《城市更新負(fù)面清單與鼓勵目錄》，推行“文化業(yè)態(tài)配額制+正向激勵”機(jī)制，鼓勵本土業(yè)態(tài)發(fā)展，并合理控制商業(yè)密度，避免過度商業(yè)化稀釋生活本真。三是要以人民需求為導(dǎo)向推動治理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建協(xié)同審批機(jī)制。推動政府角色從“決策者”向“服務(wù)者”與“協(xié)調(diào)者”轉(zhuǎn)變。可建立自下而上的民意征集與反饋機(jī)制，通過社區(qū)議事會、數(shù)字共治平臺等方式讓居民、商戶需求直達(dá)政策制定前端，在擬更新區(qū)域試行更新需求清單制度。并在審批流程中強(qiáng)化服務(wù)集成與彈性空間，賦予基層更多協(xié)商權(quán)和試錯容錯空間，使城市更新更具人本溫度和實施韌性，真正實現(xiàn)“人民城市為人民”的初心。

前期城市更新中的實踐經(jīng)驗和成功做法

陜西白河縣城的城市更新做得很有特色。其立足本土營建智慧，順著城市歷史脈絡(luò)開展更新，守住小城鎮(zhèn)在地建設(shè)基因。秦巴山區(qū)的陜西白河平地資源匱乏，老城留存歷代先民依山筑城的營建智慧。當(dāng)?shù)馗鹿ぷ鬓饤壨粕狡降亍⒋笠?guī)模新建的粗放模式，傳承陡坡用地、豎向布局、立體交通的傳統(tǒng)營建思路，采用濱江堤頂步道、地下空間停車、分層路網(wǎng)等適配山地特征的做法；對階梯街巷、古民居片區(qū)實施針灸式修繕，保留原生街巷尺度與排水體系，將新建內(nèi)容有機(jī)嵌入老城肌理，讓城市生長在其歷史延長線上。

“此地的實踐證明，山區(qū)小城鎮(zhèn)更新要積極探索在地化、個性化模式，傳承本土營建技藝延續(xù)城市歷史，立足人本需求實現(xiàn)人居與人文雙向提升，摒棄簡單求新留住城市煙火記憶，構(gòu)建起兼顧歷史、民生與文化的更新范式，為國內(nèi)同類縣域城市更新提供了可落地的實踐范本。”段德罡說。

福建省泉州市永春縣的永春五里街歷史文化街區(qū)堅持修舊如舊、微改造活化。永春五里街歷史文化街區(qū)首創(chuàng)工料分離、以租抵修及一戶一策模式，先試點修繕、再連片推進(jìn)，就地回收舊建材、聘用本地工匠復(fù)原騎樓原貌，同步落地雨污管網(wǎng)、管線入地等市政配套。同時政企分工協(xié)作，政府統(tǒng)籌征遷修繕，引入央企專業(yè)化運(yùn)營；業(yè)態(tài)新舊共生，保留老字號：白鶴拳、老醋等非遺，同步引入新潮文創(chuàng)、特色餐飲。并常態(tài)化舉辦民俗展演塑造文旅IP，盤活閑置公共空間，實現(xiàn)保風(fēng)貌、興產(chǎn)業(yè)、聚人氣。

“永春五里街歷史文化街區(qū)的修舊如舊、微改造活化，形成了‘保護(hù)+運(yùn)營+惠民’閉環(huán)更新路徑。”單彥名說。

欒峰強(qiáng)調(diào)，以往不同年代的幾乎所有成功案例，都可以發(fā)現(xiàn)明顯的來自外部的資源投入，又主要是政府投入的特征。在快速增量發(fā)展的時代，這樣的外部資源也是珍貴的。然而我們已經(jīng)進(jìn)入更為普遍的更新時代，因此需要更多的智慧投入，也需要放權(quán)動員參與者的共同投入。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含