核心觀(guān)點(diǎn)：

隨著電改的深入，“供電業(yè)務(wù)”的含義發(fā)生了很大變化，建立在原供電業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上的“無(wú)證供電”相應(yīng)生變，對(duì)“無(wú)證供電”的處罰也應(yīng)做出調(diào)整，避免陷入刻舟求劍似的尷尬。

一、電改前，“供電業(yè)務(wù)”包含配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)

2015年電改前，自2005年12月1日起施行的《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》是電力業(yè)務(wù)許可證管理的最直接的依據(jù)。根據(jù)該《規(guī)定》（2024年修訂）第四條的劃分標(biāo)準(zhǔn)，“本規(guī)定所稱(chēng)電力業(yè)務(wù)，是指發(fā)電、輸電、供電業(yè)務(wù)”，且特別指出，“其中，供電業(yè)務(wù)包括配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)”。

顯然，配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)均屬于行政許可的范圍，統(tǒng)一納入供電業(yè)務(wù)許可證進(jìn)行管理，即“配售合一”。

在“配售合一”模式下，無(wú)論是配電還是售電均需取得“供電業(yè)務(wù)許可”，否則，即構(gòu)成“無(wú)證供電”，均按無(wú)證供電進(jìn)行處罰。

二、電改后，“售電業(yè)務(wù)”從“供電業(yè)務(wù)”中逐漸脫離

2015年電改后，售電市場(chǎng)率先放開(kāi)，售電公司、新型經(jīng)營(yíng)主體、虛擬運(yùn)營(yíng)商等紛紛涌入，售電管理的規(guī)范體系逐步完善，“售電業(yè)務(wù)”無(wú)須再取得“供電業(yè)務(wù)許可”，“配售一體”逐步演變?yōu)椤芭涫鄯蛛x”，“供電業(yè)務(wù)”也由“配電和售電”演變?yōu)椤爸饕概潆姟薄?/p>

“配售分離”模式下，“配電”需要取得“供電業(yè)務(wù)許可”，未取得供電許可卻從事配電業(yè)務(wù)的行為構(gòu)成“無(wú)證供電”；而電力銷(xiāo)售行為違規(guī)，則不構(gòu)成“無(wú)證供電”。

三、運(yùn)營(yíng)配電設(shè)施是開(kāi)展“配電業(yè)務(wù)”的必要條件，應(yīng)作為判斷是否“無(wú)證供電”的關(guān)鍵

售電業(yè)務(wù)，主要體現(xiàn)為電力交易與結(jié)算關(guān)系，可以脫離電力設(shè)施實(shí)施，這也是絕大多數(shù)售電公司不擁有配電設(shè)施、卻能夠正常開(kāi)展售電業(yè)務(wù)的主要原因。配電業(yè)務(wù)，在無(wú)線(xiàn)輸電技術(shù)突破之前，必須借助電力線(xiàn)路、變電設(shè)備等配電設(shè)施才能完成。因此，運(yùn)營(yíng)配電設(shè)施需要取得“供電業(yè)務(wù)許可”，是判斷能否構(gòu)成“無(wú)證供電”的關(guān)鍵。即：投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)配電設(shè)施未取得許可的，才可能構(gòu)成“無(wú)證供電”，按“無(wú)證供電”進(jìn)行處罰。

四、對(duì)幾種典型場(chǎng)景的討論

假設(shè)并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)未經(jīng)允許向用戶(hù)供應(yīng)電力的三種不同場(chǎng)景（經(jīng)過(guò)允許的并網(wǎng)發(fā)電、直供電、綠電直連等不在討論之列）：

場(chǎng)景1、發(fā)電企業(yè)直接向用戶(hù)供應(yīng)電力，專(zhuān)用線(xiàn)路等電力設(shè)施由發(fā)電企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)；

場(chǎng)景2、發(fā)電企業(yè)直接向用戶(hù)供應(yīng)電力，專(zhuān)用線(xiàn)路等電力設(shè)施由用戶(hù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)；

場(chǎng)景3、發(fā)電企業(yè)經(jīng)第三方向用戶(hù)供應(yīng)電力，專(zhuān)用線(xiàn)路等電力設(shè)施由第三方建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

前述三種場(chǎng)景，如果發(fā)生在本輪電改前，則發(fā)電企業(yè)的行為一律認(rèn)定為“違規(guī)供電”，因?yàn)闊o(wú)論是配電還是售電都應(yīng)獲取“供電業(yè)務(wù)許可”。

但電改之后，情況就不一樣了：

場(chǎng)景1中，發(fā)電企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)用線(xiàn)路等電力設(shè)施的行為屬于開(kāi)展配電業(yè)務(wù)，需要取得供電許可，按“無(wú)證供電”處罰應(yīng)無(wú)異議。

場(chǎng)景2中，發(fā)電企業(yè)未建設(shè)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)用線(xiàn)路等配電設(shè)施，并未開(kāi)展“配電業(yè)務(wù)”，只是將電能銷(xiāo)售給了用戶(hù)，而發(fā)電企業(yè)銷(xiāo)售電能已不再需要取得“供電許可”。因此，不宜將發(fā)電企業(yè)的行為認(rèn)定為“無(wú)證供電”。

場(chǎng)景3中，發(fā)電企業(yè)的行為與場(chǎng)景2相同，不同之處在于專(zhuān)用線(xiàn)路等配電設(shè)施是由第三方建設(shè)運(yùn)營(yíng)的，開(kāi)展“配電業(yè)務(wù)”的是第三方，因此，第三方的行為屬于“無(wú)證供電”。值得注意的是，隨著綠電直連、微電網(wǎng)等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，該種場(chǎng)景的比例預(yù)計(jì)會(huì)上升。

那么，在場(chǎng)景2、3中，發(fā)電企業(yè)的行為如何定性呢？發(fā)電企業(yè)的行為顯然不合規(guī)，應(yīng)予處罰。但具體違反了哪個(gè)“規(guī)”呢？發(fā)電企業(yè)行為的核心，是作為并網(wǎng)運(yùn)行的電廠(chǎng)，在應(yīng)該按照并網(wǎng)管理規(guī)定并入電力系統(tǒng)、接受統(tǒng)一調(diào)度的情況下，卻擅自接入/并入了其他主體——用戶(hù)和第三方——的電力網(wǎng)絡(luò)，其性質(zhì)屬于不遵守發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)規(guī)則、不遵守調(diào)度規(guī)則，屬于《電力監(jiān)管條例》第31條“（二）發(fā)電廠(chǎng)并網(wǎng)、電網(wǎng)互聯(lián)不遵守有關(guān)規(guī)章、規(guī)則的”行為，應(yīng)按該規(guī)定予以處罰。在追究行政責(zé)任的同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)還可以違反調(diào)度協(xié)議為由要求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任。

可見(jiàn)，不按“無(wú)證供電”進(jìn)行處理并不意味著發(fā)電企業(yè)可以逃避處罰，而是讓其歸入正確的法律定性、適用與之相匹配的處罰；同時(shí)，也讓實(shí)施違規(guī)行為的其他主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

供電業(yè)務(wù)許可制度，是“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”制度的配套措施；嚴(yán)懲無(wú)證供電，實(shí)質(zhì)是保護(hù)電網(wǎng)企業(yè)在供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的獨(dú)家供電權(quán)，強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的獨(dú)占性。但隨著電改的持續(xù)深化，在培育多元配售電主體、加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管等政策推動(dòng)下，增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)、虛擬運(yùn)營(yíng)商等新型配售電主體不斷形成，綠電直連、源網(wǎng)荷儲(chǔ)、新能源就近消納等新模式不斷出現(xiàn)——值得注意的是，他們大都被豁免了供電業(yè)務(wù)許可——電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家供電的模式已被打破，供電營(yíng)業(yè)區(qū)也由“獨(dú)家供電權(quán)利”向“兜底保供義務(wù)”的方向轉(zhuǎn)化。

面對(duì)多元主體供電的既成事實(shí)，如何優(yōu)化供電業(yè)務(wù)許可制度、最大限度地發(fā)揮行政處罰的引導(dǎo)作用，是一個(gè)值得深入探索的話(huà)題。

（文/展曙光，北京市鑫諾律師事務(wù)所律師）