今年初，自然資源部、國家林業(yè)和草原局部署開展耕地保護(hù)和國土綠化空間專項規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌優(yōu)化耕林園草空間布局，核心目標(biāo)直指化解耕地與林地、草地空間沖突，實現(xiàn)耕地與林地、草地協(xié)同保護(hù)。這一部署，恰為福建破解“林多耕少”背景下“耕林爭地”這一長期困擾福建自然資源管理的歷史性難題提供了重要契機。

面對這一機遇，在自然資源部、國家林業(yè)和草原局精心指導(dǎo)與大力支持下，福建省自然資源廳會同省林業(yè)局，以黨建為引領(lǐng)、以協(xié)同為支撐、以質(zhì)量為根本，打出“高位統(tǒng)籌、統(tǒng)一底圖、嚴(yán)守底線、優(yōu)化布局”組合拳，探索形成一條兼具針對性與可操作性的福建特色耕林矛盾協(xié)同處置路徑。

截至今年6月，全省已基本形成耕地空間、耕地補充空間、林草空間和林草補充空間“四個空間”互不重疊的規(guī)劃成果，多年積累的耕林矛盾歷史遺留問題基本妥善化解，農(nóng)用地空間布局更加科學(xué)合理。

這背后，是一場歷時4個月、覆蓋省市縣三級、涉及數(shù)百萬圖斑的攻堅戰(zhàn)役。

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高位統(tǒng)籌部署，強化協(xié)同聯(lián)動

耕林矛盾，根在部門壁壘，解在協(xié)同聯(lián)動。專項規(guī)劃編制啟動以來，福建省自然資源廳與省林業(yè)局主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次作出批示，明確要求兩廳局相關(guān)業(yè)務(wù)處室加強聯(lián)動對接，形成工作合力。

2月5日，兩部門聯(lián)合印發(fā)《福建省耕地保護(hù)和國土綠化空間專項規(guī)劃編制工作方案》，從目標(biāo)任務(wù)、工作方法、空間初劃規(guī)則、縣級處置細(xì)則、實施管理、進(jìn)度安排和組織保障七大維度，明確規(guī)劃編制具體要求。

同時，省市縣三級同步成立由自然資源、林業(yè)部門共同組建的工作專班。省級專班組長由兩部門分管領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任，成員從相關(guān)處室、事業(yè)單位抽調(diào)，設(shè)立綜合協(xié)調(diào)組和技術(shù)服務(wù)組，實行常態(tài)化會商和調(diào)度機制。“原則上每周調(diào)度1次，對工作進(jìn)展進(jìn)行動態(tài)研判，做到問題及時收集、政策及時解讀、難題及時破解。”省級專班綜合協(xié)調(diào)組相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

在邵武市，這一機制發(fā)揮出顯著效能。該市成立由自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多部門組成的聯(lián)合工作組，建立聯(lián)席會議制度，形成常態(tài)化聯(lián)動格局。市政府常務(wù)會議明確市自然資源局牽頭責(zé)任，將耕林規(guī)劃工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)考核體系，為矛盾化解筑牢組織與制度保障。

“過去是各管各的、各編各的，現(xiàn)在一個專班、一個基礎(chǔ)、一個目標(biāo)、一個規(guī)劃，齊心協(xié)力，共同推進(jìn)。”邵武市自然資源局耕保股股長蘇旭感慨道。

據(jù)統(tǒng)計，省級專班累計組織4次業(yè)務(wù)培訓(xùn)、3次成果集中對接，匯編兩期技術(shù)問答手冊，常態(tài)化線上答疑解惑，精準(zhǔn)指導(dǎo)基層規(guī)范劃定、科學(xué)處置矛盾，培訓(xùn)覆蓋全省各設(shè)區(qū)市、平潭綜合實驗區(qū)及有關(guān)縣（市、區(qū)）技術(shù)骨干約1600人次。省自然資源廳耕保處黨支部還與省林業(yè)局相關(guān)黨支部開展黨建聯(lián)建，發(fā)動省市縣三級專班黨員干部亮身份、當(dāng)先鋒、作表率，帶頭下沉一線、排查底數(shù)、破解難題，“把黨旗插在攻堅一線”。

正是這種自上而下的強力統(tǒng)籌、跨部門的高效協(xié)同，為規(guī)劃編制順利推進(jìn)奠定了堅實組織根基。

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統(tǒng)一底數(shù)底圖，優(yōu)化劃定成果

專項規(guī)劃編制，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，底圖是關(guān)鍵。福建省嚴(yán)格落實“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，收集共享耕地保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊規(guī)劃、國土變更調(diào)查和林草濕荒調(diào)查成果、生態(tài)公益林、重要濕地保護(hù)區(qū)等核心數(shù)據(jù)，實現(xiàn)自然資源與林業(yè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、底數(shù)一致。

“過去自然資源和林業(yè)各有各的調(diào)查體系、各有各的分類標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)‘打架’時有發(fā)生，此次真正做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一規(guī)劃，實施管理協(xié)同推進(jìn)。”省自然資源廳耕地保護(hù)監(jiān)督處處長陳艷華介紹。

規(guī)劃編制采取“總—分—總”閉環(huán)工作流程。省級先行套合形成初劃成果，“一總”出框架、定邊界；縣級組織鎮(zhèn)村逐圖斑核實、逐地塊優(yōu)化，“一分”保落地、可實施；省級再匯總審查，“再總”控質(zhì)量、提質(zhì)效。

省級先行，底圖初劃。省級工作專班以2024年國土變更調(diào)查和林草濕荒普查成果為基礎(chǔ)，銜接2025年國土變更調(diào)查“一上”成果數(shù)據(jù)，提取耕林草圖斑與分布情況，按照“四個空間”初劃規(guī)則形成省級初劃成果與底線管控邊界。

縣級核實，優(yōu)化完善。縣級按照省級確定的目標(biāo)任務(wù)和劃定規(guī)則，通過影像判讀、外業(yè)核查、鎮(zhèn)村現(xiàn)場會商等方式，逐圖斑核實和優(yōu)化調(diào)整。核實完善堅持“宜耕則耕、宜林則林”原則，充分尊重歷史沿革、權(quán)屬關(guān)系和群眾意愿，合理確定矛盾地塊用途。這一“自下而上”的反饋機制，確保了規(guī)劃成果的可落地性和可實施性。

在武平縣，這一過程尤為典型。武平屬于典型低山丘陵地貌，境內(nèi)集中連片耕地稀缺、耕林重疊范圍廣、耕地后備資源零散。面對2.8萬個圖斑、1.98萬畝耕林重疊的復(fù)雜局面，當(dāng)?shù)貓猿帧耙虻刂埔恕⒅饓K核實”，全面厘清權(quán)屬關(guān)系、歷史成因與群眾意愿，實事求是完成“四個空間”劃定。

通過多輪上下交互，“四個空間”成果不斷完善，邊界互不重疊的目標(biāo)逐步實現(xiàn)。

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嚴(yán)守底線原則，嚴(yán)把成果質(zhì)量

在耕林矛盾處置過程中，福建始終將耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、森林覆蓋率、林地保有量等核心指標(biāo)作為剛性約束，因地制宜制定矛盾處置規(guī)則，形成較為完善的質(zhì)量審核體系。

堅持“宜耕則耕、宜林則林”。嚴(yán)格遵循“耕地下山、林地上山”優(yōu)化思路，平原緩坡、水土條件好的地塊優(yōu)先劃入耕地保護(hù)空間；陡坡地帶、生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域優(yōu)先劃入林草保護(hù)空間。

在邵武市，這一原則體現(xiàn)得尤為充分。

針對耕地補充空間與林草保護(hù)空間重疊的問題圖斑，邵武市遵循“宜耕則耕、宜林則林”原則，因地制宜確定矛盾協(xié)調(diào)細(xì)則，將坡度大、偏遠(yuǎn)易撂荒的現(xiàn)狀耕地劃入林草補充空間，將平緩地區(qū)的低效林地劃入耕地補充空間，構(gòu)建“山下良田成片、山上林果成帶”新格局。

目前，邵武市已精準(zhǔn)化解3726畝耕林空間重疊問題，近九成補充耕地分布在15度以下緩坡區(qū)域，耕地連片率高達(dá)80%。

堅持尊重歷史、權(quán)屬關(guān)系和群眾意愿。福建明確要求，判定空間用途時，以合法權(quán)屬證書為重要依據(jù)，持有林權(quán)證優(yōu)先劃入林草保護(hù)空間，持土地承包經(jīng)營權(quán)證優(yōu)先劃入耕地保護(hù)空間；權(quán)證沖突地塊，通過鎮(zhèn)村現(xiàn)場會商并結(jié)合群眾意愿綜合判定。對于歷史合規(guī)墾造或恢復(fù)耕地、“四綠工程”等項目，尊重歷史投入，按現(xiàn)狀地類認(rèn)定，避免財政投資浪費。

“這次劃定，不是簡單地一刀切，而是反復(fù)征求群眾意見，鎮(zhèn)、村干部一戶一戶做工作，一塊地一塊地確認(rèn)。”晉江市自然資源局副局長呂少欣介紹。該市以空間布局合理性作為優(yōu)先考慮因素，對重疊、分歧圖斑，通過影像判讀、外業(yè)核查、協(xié)商會商等方式，清晰劃分管理邊界，基本化解了耕林空間矛盾。

質(zhì)量把控，四級聯(lián)審。福建構(gòu)建“鎮(zhèn)村確認(rèn)—縣級自檢—市級復(fù)核—省級審定”四級質(zhì)量審核體系，層層把關(guān)、逐項核驗。省級同步下發(fā)質(zhì)檢軟件和土壤污染、河湖范圍、飲用水水源保護(hù)區(qū)、已批建設(shè)用地等各類國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，輔助市縣成果檢查和合規(guī)校核。要求縣級規(guī)劃成果廣泛征求相關(guān)部門、鎮(zhèn)村和公眾意見，按程序公告公示，確保成果合法合規(guī)、落地可行。

“縣級成果核實完善要求注重實事求是、因地制宜，確保規(guī)劃成果空間布局科學(xué)合理、能落地、可實施，省級成果匯總檢查要求注重底線管控、剛性約束，確保四個空間不交叉重疊，空間劃定符合相關(guān)規(guī)則和要求，層層把好關(guān)才能確保成果經(jīng)得起歷史檢驗。”陳艷華說。

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階段成效初顯，空間布局優(yōu)化

4個月攻堅，成果斐然。經(jīng)過省市縣三級多輪聯(lián)動攻堅，福建已形成“四個空間”互不重疊的專項規(guī)劃“三上”成果，各項規(guī)劃指標(biāo)均滿足省級國土空間規(guī)劃底線要求。

耕林空間布局實現(xiàn)優(yōu)化。將全省約31萬片、15萬畝坡度大、零星破碎、難以持續(xù)耕作，以及與生態(tài)保護(hù)沖突、影響行洪安全的耕地，剔除出耕地保護(hù)范圍，耕地空間更集中、更穩(wěn)定。剔除地塊中，適宜林草種植的劃入林草補充空間；生態(tài)區(qū)位重要的林地嚴(yán)格納入林草保護(hù)空間，平原地區(qū)、與現(xiàn)有耕地相連、適宜耕作的現(xiàn)狀林地，優(yōu)先劃入耕地補充空間，實現(xiàn)耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)雙向優(yōu)化、協(xié)同共贏。

耕林重疊問題得到妥善化解。晉江市化解1.39萬畝耕林重疊矛盾，同步解決3000多畝耕地恢復(fù)、1100多畝國土綠化地類管理邊界沖突。武平縣厘清1.98萬畝耕林重疊面積。“四個空間”邊界清晰、互不重疊，從源頭破解多年耕林“爭地”困局。

“‘四個空間’劃定后，耕地就是耕地，林地就是林地，邊界清清楚楚，管理明明白白，再也不用‘扯皮’了。”詔安縣深橋鎮(zhèn)自然資源所所長沈惠聰說。

下一步，福建省自然資源廳將繼續(xù)會同省林業(yè)局，嚴(yán)格按照自然資源部、國家林業(yè)和草原局部署，持續(xù)深化省、市、縣上下聯(lián)動和部門協(xié)同協(xié)作，以實事?lián)?dāng)履職盡責(zé)，以釘釘子精神抓實抓細(xì)專項規(guī)劃成果報批和實施管理工作，堅決守住耕地保護(hù)紅線與生態(tài)安全屏障，為保障國家糧食安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)福建力量。

來源：人民網(wǎng)

作者：鄭與國 顏志忠