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6月15日，國務院以“強化主體功能區戰略實施，促進區域協調發展”為主題，進行第二十次專題學習。

國務院總理李強在主持學習時強調，要“進一步健全主體功能區制度，分區分類施策，促進形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局”。

在此次專題學習會上，作講解的是中國科學院院士、中科院地理科學與資源研究所研究員樊杰。

樊杰，地理學家，主要從事國土空間與綜合人文地理學研究。2025年當選為中國科學院院士。

主體功能區戰略，是國土空間開發保護的重要戰略，旨在根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為不同主體功能定位的區域，明確發展方向和開發保護方式，促進各地區發揮比較優勢、各展所長。

一個事實是，國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發展的家園。

改革開放以來，我國經濟持續高速增長，工業化和城鎮化進程明顯加快，但與此同時，在一段時期內，由于國土空間缺乏系統統籌和分類引導，部分地區出現了空間開發無序、結構失衡等突出問題。

比如，一些地方忽視自然條件和資源環境約束，把經濟增長作為發展的首要甚至唯一目標，盲目鋪攤子、上項目，致使耕地過快減少、水資源供需矛盾加劇、能源供給日趨緊張。與此同時，交通擁堵、地面沉降、生態空間萎縮等問題交織疊加，暴露出傳統粗放式開發模式的深層弊端。

主體功能區戰略的核心價值，就在于引導各地回歸尊重自然、順應規律的科學發展軌道，促使各地依據自身稟賦因地制宜、差異化發展，在各自主體功能定位中實現效益最大化，最終為經濟社會高質量發展構筑堅實空間底座。

我國對主體功能區建設高度重視。

2006年，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出“推進形成主體功能區”，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。

2007年，《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》提到，編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局。

2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，標志著國家層面的主體功能區規劃編制完成。

上述《規劃》提到，按開發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域；按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區；按層級，分為國家和省級兩個層面。

此外還提出構建我國國土空間的“三大戰略格局”：

• “兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局：構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。

• “七區二十三帶”為主體的農業戰略格局：構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局。

• “兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局：構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。

自此，主體功能區成為國土空間開發總體布局的戰略指引。

黨的十八大以來，我國主體功能區戰略實施取得顯著成效。主體功能區戰略已從理念到實踐取得重大進展，戰略格局基本形成，“三區三線”（城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）全面劃定。

在省級國土空間總體規劃中，以縣(市、區)為基本單元分別確定其主體功能定位。

同時必須清醒看到，主體功能區戰略仍面臨一系列深層次挑戰，比如主體功能區戰略格局有待進一步優化、主體功能區分區類型和單元還需細化等。

“十五五”時期，我國將強化主體功能區戰略實施。

“十五五”規劃綱要提到，“保持城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區格局總體穩定，適當優化部分地區主體功能”。

同時還提到，“細化明確特殊功能區，在主體功能基礎上因地制宜疊加維護國家安全、保障能源資源供給、保護傳承文化、強化海洋資源保護利用等功能”等。

為何要細化明確特殊功能區？

這是因為，在三大類主體功能區內部，存在一些承載特殊功能的區域，對這些區域實施開發保護需要更為精準的空間管控規則和支持政策。

比如，邊境地區既要發揮好鞏固邊防的功能，也要發揮好對外開放的功能；能源資源富集區既要承擔維護國家能源資源安全的責任，也要強化生態環境保護。

在此次專題學習會上，李強指出，要聚焦突出矛盾，找準切入點，更大力度推動主體功能區戰略有效落地。

他提到，要充分考慮國家戰略需求和地方發展條件的變化，在科學評估基礎上對主體功能定位進行動態調整。根據地方獨特區位和資源稟賦，對特殊功能區實施差異化管理。

此外還提到，要完善與主體功能區相適應的政策制度體系，引導不同地區差異化協同化發展。

對城市化地區給予更多激勵性政策，引導資源要素適當傾斜配置。對農產品主產區和重點生態功能區給予更多保障性政策，健全強化轉移支付、保護補償等機制。

記者：孟亞旭