作者簡介：王春業(yè)，廣東外語外貿(mào)大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院教授。文章來源：《中國法學(xué)》2026年第3期，轉(zhuǎn)自中國法學(xué)公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

我國區(qū)域合作的持續(xù)深化及其對區(qū)域行政規(guī)則統(tǒng)一性的內(nèi)在要求，使得行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接成為一項現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)，也構(gòu)成了當(dāng)前推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的客觀背景。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接面臨諸多亟待解決的難題，包括制定主體多元且權(quán)限模糊，規(guī)范依據(jù)復(fù)雜多樣引發(fā)裁量基準(zhǔn)沖突頻發(fā)，以及銜接機制缺失使得跨區(qū)域協(xié)調(diào)不暢。為此，應(yīng)以構(gòu)造整體論為指導(dǎo)，運用系統(tǒng)化、協(xié)同性思維，構(gòu)建契合區(qū)域一體化發(fā)展需求的新型行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。在制度設(shè)計上，要明確由高層級主體制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)并厘清其職責(zé)范圍，限縮制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范依據(jù)，建立健全跨區(qū)域銜接的工作機制。在配套與保障上，應(yīng)通過統(tǒng)一立法為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接提供法律依據(jù)，進(jìn)一步加強區(qū)域協(xié)同立法，加強數(shù)字技術(shù)的賦能作用，為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接提供堅實保障。

引言

行黨的二十大報告明確提出要“健全行政裁量基準(zhǔn)”，首次在黨的全國代表大會報告中對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)提出明確要求；黨的二十屆三中全會進(jìn)一步強調(diào)要“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接”；黨的二十屆四中全會提出要“統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法”“完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”“健全一體銜接的流通規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”，這不僅對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)提出了更高要求，也對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接提出了新目標(biāo)。目前，我國行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的相關(guān)理論研究大多局限于以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的分析框架，針對跨區(qū)域銜接問題的學(xué)理探討與制度回應(yīng)則十分薄弱，遠(yuǎn)不能適應(yīng)區(qū)域一體化、法治改革的新需求。隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深化，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)與銜接問題日益凸顯。為此，本文擬以區(qū)域合作為研究視角，剖析行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域適用與銜接的制度困境，并提出銜接機制的建設(shè)思路與具體方案，以期提升區(qū)域執(zhí)法的統(tǒng)一性與公平性，為跨區(qū)域行政協(xié)作與法治協(xié)同提供理論支撐。

一、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的現(xiàn)實必要性

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)雖較早源于英美法德等國的行政管理實踐，但在引入我國后，便深深扎根于中國本土治理經(jīng)驗，內(nèi)蘊法治中國建設(shè)的核心元素，呈現(xiàn)出鮮明的本土特色和時代特征。特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建設(shè)提出了更高要求，并賦予其更為重要的法治建設(shè)使命。基于此，實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接具有現(xiàn)實的必要性，而行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度也在區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一進(jìn)程中獲得新的發(fā)展空間與應(yīng)用價值。

（一）區(qū)域一體化發(fā)展對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)銜接的要求

“區(qū)域”是一個相對概念，通常以解決特定問題為紐帶，由一定數(shù)量的行政區(qū)組成，其范圍由所解決問題的輻射范圍決定。而有的區(qū)域在發(fā)展形成的基礎(chǔ)上，國家又往往通過出臺相關(guān)區(qū)域規(guī)劃，將其納入戰(zhàn)略層面進(jìn)行統(tǒng)籌布局，從而形成相對穩(wěn)定的區(qū)域。它既包括跨省際的大區(qū)域，也涵蓋同一省份內(nèi)不同地方構(gòu)成的小區(qū)域；既包括因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自然形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也涉及因流域治理等而形成的功能治理區(qū)域。當(dāng)下，我國區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)一體化趨勢，集中體現(xiàn)在兩個方面：第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的區(qū)域，是由特定地域構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會綜合體。此類區(qū)域通常以地理鄰近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的行政區(qū)為基礎(chǔ)，具有一定的地緣特征。我國已形成如長三角區(qū)域、京津冀區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等典型經(jīng)濟(jì)區(qū)域，以及以核心城市為依托形成的都市圈，例如，南京都市圈、成渝都市圈等。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平提升與區(qū)域間人口流動加劇，區(qū)域合作緊密程度日益增強，逐步呈現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的特征，特別是區(qū)域市場一體化的發(fā)展態(tài)勢更為明顯。對此，需要優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境，且區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)、法治化、國際化的營商環(huán)境氛圍，也將有力促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。而“競爭有序的關(guān)鍵在于保證不同區(qū)域內(nèi)的微觀利益主體在區(qū)域競爭時不發(fā)生沖突并強化合作，避免區(qū)域間的重復(fù)建設(shè)、原料大戰(zhàn)與市場封鎖”。第二，區(qū)域治理一體化。在治理方面，類似于流域治理、環(huán)境生態(tài)修復(fù)、污染防治等事項，雖然分散于各個地方，卻呈現(xiàn)出本體的公共性，對這些事項的治理超出了單個行政區(qū)的范疇，需要采取區(qū)域性共同行動。唯有通過區(qū)域內(nèi)各地的聯(lián)防聯(lián)治，方能實現(xiàn)良好的治理效果。正如學(xué)者所言，“重點流域、區(qū)域、海域的生態(tài)環(huán)境治理更需要打破分而治之的分割式管理，構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同的管理格局”，實現(xiàn)“由行政區(qū)行政邁向區(qū)域行政”。

區(qū)域一體化發(fā)展不僅對地方立法協(xié)作提出了更高要求，也對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)之間的區(qū)域銜接提出了新的要求。一方面，為有效實施法律、法規(guī)與規(guī)章，需要制定更為細(xì)化的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，以增強立法規(guī)范的可操作性與執(zhí)行力；另一方面，不同行政主體所制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)之間不得相互沖突，需形成有效銜接，以實現(xiàn)對區(qū)域整體發(fā)展的制度推進(jìn)功能。實踐中，我國多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或綱要已對包括行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在內(nèi)的制度銜接提出了明確要求。例如，2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，應(yīng)“建立重點領(lǐng)域制度規(guī)則和重大政策溝通協(xié)調(diào)機制，提高政策制定統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性”；之后，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》進(jìn)一步指出，要“探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給，注入發(fā)展新動能”。

因此，推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接，不僅源于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求，也關(guān)乎區(qū)域協(xié)同治理的深入推進(jìn)。在此背景下，有效解決行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接問題，已成為當(dāng)前亟待重視并需系統(tǒng)應(yīng)對的重要議題。

（二）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)“碎片化”對區(qū)域一體化進(jìn)程的制約

在區(qū)域一體化進(jìn)程持續(xù)深化及對區(qū)域行政規(guī)則協(xié)調(diào)性提出更高要求的背景下，作為行政規(guī)則重要體現(xiàn)形式的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，在跨區(qū)域?qū)用娲嬖诘牟粎f(xié)調(diào)、不銜接問題日漸凸顯，制約了區(qū)域一體化向更高水平、更深層次的推進(jìn)。當(dāng)前，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)主要遵循以地方轄區(qū)為基礎(chǔ)的制定模式，各地多立足于本行政區(qū)，并結(jié)合本地實際制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，而較少從區(qū)域一體化的整體視角進(jìn)行考量，呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”態(tài)勢，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，現(xiàn)有的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)以行政區(qū)劃為適用范圍，形成“一地一策”式的制定格局，容易滋生地方保護(hù)主義并加劇分割區(qū)域市場。例如，國務(wù)院出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，各地為落實該條例，除制定地方性法規(guī)外，還制定大量的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)予以進(jìn)一步細(xì)化。然而，這些細(xì)化的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)大多僅著眼于本地營商環(huán)境需求，增設(shè)具有地方特色的條款，甚至為吸引資金、技術(shù)和人才而引發(fā)惡性競爭。此外，還存在變相增設(shè)審批條件、設(shè)置隱性門檻等不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致市場主體面臨辦事難、準(zhǔn)入難等問題。在缺乏有效協(xié)調(diào)機制的情況下，地區(qū)之間出現(xiàn)“逐底競爭”，扭曲市場信號，破壞公平競爭環(huán)境，阻礙商品與要素資源在更大范圍內(nèi)的流動。這一方面無助于區(qū)域營商環(huán)境的提升，阻礙其健康發(fā)展；另一方面還會損害區(qū)域整體利益，制約區(qū)域一體化進(jìn)程與深度合作。特別是區(qū)域內(nèi)各地方營商環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的不均衡，導(dǎo)致區(qū)域間在市場準(zhǔn)入門檻、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競爭公平性與監(jiān)管一致性等方面出現(xiàn)明顯差距，進(jìn)而阻礙商品與要素在區(qū)域間的自由流動。

第二，區(qū)域內(nèi)不同地方對同一類行為處理結(jié)果的差異，引發(fā)了地方間的不公平。例如，上海兩家位于不同區(qū)的企業(yè)，雖然都實施了“未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營或食品添加劑生產(chǎn)活動”的違法行為，卻因行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的較大差異而導(dǎo)致截然不同的處罰結(jié)果，甚至出現(xiàn)違法所得較低的企業(yè)被處罰款金額比違法所得較高的企業(yè)高出幾倍的情況。這不僅損害了執(zhí)法公正性，侵犯了當(dāng)事人平等受保護(hù)的權(quán)利，還產(chǎn)生了地方間的不公平問題，也削弱了法律實施的統(tǒng)一性與公信力。

上述現(xiàn)象歸因于各地在制定與適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)時，囿于本地化觀念而缺乏跨區(qū)域銜接的整體性理念，最終導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的碎片化與不協(xié)調(diào)。當(dāng)下，推動行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接，是深化區(qū)域一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由此，實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)與銜接，也被視為“區(qū)域軟實力和競爭力的重要體現(xiàn)，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)創(chuàng)新具有重要的作用”，對于優(yōu)化營商環(huán)境、提升區(qū)域整體利益、提高各地發(fā)展質(zhì)量也將發(fā)揮重要作用。為此，必須“在更為廣袤的大城市地區(qū)內(nèi)跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束，實現(xiàn)更為廣泛的社群利益或者公共利益”。

二、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的既有障礙

目前，推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接面臨諸多亟待解決的問題。這些問題既包括行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度自身的不足，也涉及跨區(qū)域銜接過程中存在的機制障礙與實踐難點。

（一）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體多元且權(quán)限模糊

與行政立法存在嚴(yán)格的層級限制不同，當(dāng)前，相關(guān)法律法規(guī)并未對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體作出明確限定，只要是行使一定行政職權(quán)的主體，都有權(quán)制定相應(yīng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。具體而言，在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體中，既包括享有行政立法權(quán)的主體（如國務(wù)院主管部門、省級政府、設(shè)區(qū)的市政府等），也包括不具備行政立法權(quán)的省級政府工作部門、設(shè)區(qū)的市級政府工作部門、縣（區(qū)）級政府及其工作部門。還值得注意的是，制定主體不僅呈現(xiàn)明顯的多元化現(xiàn)象，還呈現(xiàn)基層化傾向，許多低層級的行政機關(guān)制定了大量的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。現(xiàn)實中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出機關(guān)以及派出機構(gòu)也參與了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定，甚至延伸至部分不具備獨立執(zhí)法主體資格的機構(gòu)，如執(zhí)法大隊、執(zhí)法支隊，進(jìn)一步加劇了制定主體的泛化和混亂現(xiàn)象。

制定主體的多元化和多層次性，導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)數(shù)量龐大且內(nèi)容繁雜。針對同一部法律法規(guī)，各地往往分別制定大量的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，這不僅在同一行政系統(tǒng)內(nèi)部會頻繁引發(fā)規(guī)則沖突、難以有效協(xié)調(diào)問題，更對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的銜接與協(xié)調(diào)造成嚴(yán)重障礙。以水行政處罰領(lǐng)域為例，山東省除出臺省級的《山東省水行政處罰裁量基準(zhǔn)》外，多個設(shè)區(qū)的市也分別制定了本地的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，如《東營市水行政處罰裁量基準(zhǔn)》《濟(jì)南市水行政處罰裁量基準(zhǔn)補充規(guī)定（試行）》《淄博市水行政處罰裁量基準(zhǔn)》等。此外，還有大量的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)以行政規(guī)范性文件形式予以進(jìn)一步細(xì)化，使得這部分?jǐn)?shù)量更加龐大。制定主體眾多直接導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)數(shù)量膨脹，進(jìn)而加劇了規(guī)范之間的沖突與協(xié)調(diào)難度；即便存在跨區(qū)域銜接的嘗試，往往也因制定主體層級較低而效果有限。例如，2022年3月16日，蘇州市吳江區(qū)、上海市青浦區(qū)及嘉興市嘉善縣的市場監(jiān)督管理局聯(lián)合印發(fā)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)市場監(jiān)督管理部門對輕微違法行為實施包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定對25類輕微違法行為在符合條件時不予處罰。這雖然在一定范圍內(nèi)有助于統(tǒng)一執(zhí)法尺度，但因其局部性和碎片化的特征，容易帶來新的制度割裂，甚至還會加劇與其他地區(qū)規(guī)范間的沖突與協(xié)調(diào)難度。正如學(xué)者所指出的：“裁量基準(zhǔn)制定主體的多極化容易造成不同層級的裁量基準(zhǔn)之間的矛盾和不一致，從而削弱裁量基準(zhǔn)適用的明確性和可預(yù)期性。”

此外，各制定主體之間還存在權(quán)限劃分不清、職能邊界模糊等問題，導(dǎo)致不同層級、不同部門之間競相制定、重復(fù)制定裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)象。這不僅會造成行政資源的浪費，還可能使不同基準(zhǔn)在內(nèi)容上產(chǎn)生重疊乃至矛盾，進(jìn)而給執(zhí)法實踐帶來操作的困難，使執(zhí)法人員在適用時面臨選擇困境，影響執(zhí)法效率。同時，這也使得區(qū)域和部門間協(xié)調(diào)的復(fù)雜度增加，影響法律適用的統(tǒng)一性、平等性和法治的權(quán)威性。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體的多元化與基層化傾向，反映了特定歷史時期的制度特征。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度在初建時期，可以激勵處于執(zhí)法一線的行政機關(guān)自主制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，以提升執(zhí)法實踐的可操作性、適應(yīng)性與自我約束性，具有一定的歷史合理性。當(dāng)時的理論界也普遍主張行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定權(quán)應(yīng)向基層傾斜，由地方執(zhí)法機關(guān)結(jié)合地域特點和既往執(zhí)法經(jīng)驗予以確立；甚至還有觀點認(rèn)為，“過分提升基準(zhǔn)的制定權(quán)限，可能與其行政自制的實質(zhì)屬性有所背離”。然而，隨著行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的逐步完善和區(qū)域協(xié)同需求的不斷深化，上述理念與實踐已逐漸顯現(xiàn)其時代局限性。尤其在當(dāng)前推進(jìn)區(qū)域一體化的背景下，原有制定模式所帶來的銜接障礙日益凸顯，亟待進(jìn)行系統(tǒng)性反思與調(diào)整，并進(jìn)行與時俱進(jìn)的結(jié)構(gòu)性變革，以提升制度的整體協(xié)調(diào)性與適用統(tǒng)一性，為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接創(chuàng)造有利條件。

（二）“依據(jù)”復(fù)雜多樣引發(fā)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)沖突頻發(fā)

此處的“依據(jù)”既包括作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定對象的依據(jù)（如基于《行政處罰法》而制定的各類行政處罰裁量基準(zhǔn)），也包括規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定行為本身的依據(jù)（如各地出臺的關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的管理辦法等）。當(dāng)下行政裁量權(quán)基準(zhǔn)依據(jù)的多樣性與復(fù)雜性，進(jìn)一步加劇了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域銜接中的制度障礙。

第一，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定依據(jù)的復(fù)雜性。能夠作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定依據(jù)的規(guī)范類型較多，既包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等在全國范圍統(tǒng)一適用的中央層面立法規(guī)范，也包括省級和設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方立法。此外，不少行政機關(guān)還以行政規(guī)范性文件為依據(jù)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，甚至存在對上級已制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行二次細(xì)化的做法。尤為值得注意的是，國務(wù)院辦公廳2022年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》規(guī)定，縣級政府可以對上級機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時限等方面予以合理細(xì)化量化，一定程度上認(rèn)可了將上級行政裁量權(quán)基準(zhǔn)作為制定的依據(jù)，加劇了依據(jù)來源的復(fù)雜性。

依據(jù)的多元性與復(fù)雜性帶來兩方面突出問題：一是多元化的依據(jù)極易導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)數(shù)量龐大且內(nèi)容間缺乏協(xié)調(diào)。同樣是依據(jù)中央立法制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，各地往往過于強調(diào)地方特色，導(dǎo)致地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)不一。這不僅會損害執(zhí)法公信力，也會對法律實施的公平性帶來負(fù)面影響。尤其是部分行政機關(guān)僅側(cè)重于部門單行法的具體要求，而忽視了具有統(tǒng)合功能的基本法規(guī)范，造成裁量基準(zhǔn)之間的體系性失調(diào)，進(jìn)一步加劇了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的碎片化，增加了跨區(qū)域銜接的難度。二是不同立法規(guī)范之間存在內(nèi)容沖突，導(dǎo)致依其制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)問題。由于我國實行多層級的立法體制，針對同一事項，不同層級的立法規(guī)范可能作出不盡相同的規(guī)定。一旦依據(jù)本身存在差異，據(jù)此制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)必然出現(xiàn)不一致，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙跨區(qū)域執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。其中，尤以地方性法規(guī)之間的差異所帶來的影響最為復(fù)雜。地方性法規(guī)遵循不抵觸的立法原則，在不違反上位法的前提下可結(jié)合本地實際作出具體規(guī)定，這可能導(dǎo)致不同地區(qū)對同一事項的規(guī)定存在差異。特別是一些地方立法還可能賦予本地市場主體或公民更高標(biāo)準(zhǔn)的保障。這種地方性差異經(jīng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的細(xì)化量化后，將進(jìn)一步放大各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異，成為跨區(qū)域銜接中的難題。對此，必須從立法層面尋求系統(tǒng)性解決方案，以推動行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的銜接與協(xié)調(diào)。

第二，規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定行為依據(jù)的復(fù)雜性。此類依據(jù)主要用于指導(dǎo)各地區(qū)、各領(lǐng)域制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的具體實踐。當(dāng)前，國務(wù)院及地方各級政府都相繼加強了對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定行為的規(guī)制，并出臺了一系列管理辦法。然而，這些立法性文件本身卻呈現(xiàn)多層次、多源頭及不協(xié)調(diào)問題。

具體來說，除國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》以指導(dǎo)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定工作外，全國有31個省級政府及部分設(shè)區(qū)的市政府相繼頒布了規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；同時，公安部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等國務(wù)院主管部門也制定了各自領(lǐng)域內(nèi)的具體規(guī)定。這些規(guī)制行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定行為的依據(jù)數(shù)量眾多、內(nèi)容分散，呈現(xiàn)局部化、條塊化的規(guī)制模式，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，不僅難以實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)落實法律法規(guī)、實現(xiàn)法治統(tǒng)一的初衷，還會加劇實踐中的混亂，造成各地區(qū)各領(lǐng)域在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定義務(wù)、權(quán)限分配、程序要求、法律效力及適用規(guī)則等方面存在較大差異；不僅“無法獲得制度共識”，也給行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的銜接與協(xié)調(diào)帶來困境。

（三）銜接機制的缺失難以推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)

目前，在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面，國家多聚焦于地方立法之間的協(xié)同，并逐步探索出區(qū)域協(xié)同立法機制。然而，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接問題尚未引起足夠重視，更未建立起具有約束力的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接機制。一方面，各地基于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章所制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)存在明顯差異，且缺乏有效的協(xié)調(diào)與銜接機制；另一方面，根據(jù)地方立法所制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)更是千差萬別，既難以協(xié)調(diào)，也缺乏制度化的銜接機制。即便部分地區(qū)已開展行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的初步探索，仍存在以下明顯不足：第一，跨區(qū)域銜接缺乏整體性設(shè)計。既有銜接工作多為各地自發(fā)進(jìn)行，帶有較強的地方自主色彩，缺乏必須銜接的義務(wù)和強制力；多為局部嘗試，未能形成整體性、系統(tǒng)性的規(guī)劃，缺乏頂層制度設(shè)計，不僅影響了區(qū)域性行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的科學(xué)性，還導(dǎo)致不同領(lǐng)域和地區(qū)之間的制度沖突與新的不協(xié)調(diào)。第二，跨區(qū)域銜接所涉行政行為種類存在有限性。目前的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接多局限于行政處罰領(lǐng)域，而在行政許可、行政征收征用、行政調(diào)查、行政強制、行政確認(rèn)等其他行政行為領(lǐng)域應(yīng)用較少；即使在行政處罰領(lǐng)域，覆蓋范圍也很有限，所涉行業(yè)領(lǐng)域主要集中于稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、文化市場等少數(shù)行業(yè)，其他行業(yè)推進(jìn)明顯不足。

三、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的構(gòu)造整體論

區(qū)域一體化的發(fā)展趨勢與當(dāng)下行政裁量權(quán)基準(zhǔn)所呈現(xiàn)的碎片化之間存在深刻矛盾。為此，亟需突破各自為政的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定思維，構(gòu)建能有效適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展需求的新型行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度模式。

（一）構(gòu)造整體論的提出及其理論基礎(chǔ)

為破解行政裁量權(quán)基準(zhǔn)存在的局部化與碎片化困境，筆者在借鑒新區(qū)域主義理論的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建一種“構(gòu)造整體論”的認(rèn)知框架，并以此為基礎(chǔ)，對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，強化制度設(shè)計的一體性與協(xié)同性，進(jìn)而推動行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的有效銜接與協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

新區(qū)域主義的概念最初由帕爾默（Palmer）提出，旨在闡釋區(qū)域合作的新態(tài)勢。該理論在傳統(tǒng)區(qū)域主義與公共選擇理論之后興起，嘗試將政府與市場、集權(quán)與分權(quán)加以調(diào)和，形成一種網(wǎng)絡(luò)化的治理范式，并隨著多學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展而日趨成熟。盡管學(xué)界對新區(qū)域主義內(nèi)涵的闡釋存在一定差異，但其核心要義可歸納為如下四個方面：一是強調(diào)區(qū)域合作的客觀必然性，認(rèn)為在一定區(qū)域范圍內(nèi)，各地方主體所面臨的問題具有高度滲透性與交叉性，因而治理方式呈現(xiàn)明顯的府際聯(lián)合特征，要求打破“各掃門前雪”的狹隘思維，強化區(qū)域協(xié)同治理。二是突出地域范圍的開放性，主張區(qū)域內(nèi)地方間行政邊界的概念逐漸弱化，邊界不應(yīng)成為阻隔而應(yīng)轉(zhuǎn)化為聯(lián)結(jié)與合作的紐帶，各地區(qū)在發(fā)展過程中需超越本地利益局限，著眼于整個區(qū)域范圍內(nèi)的資源互補、優(yōu)勢整合與互利共贏，依據(jù)實際需求積極開展跨區(qū)合作。三是強調(diào)空間的流動性，認(rèn)為在信息化時代背景下，地域形態(tài)因信息交流與人口流動而被重新塑造，進(jìn)而形成具有動態(tài)特征的“流動空間”。四是關(guān)注區(qū)域內(nèi)主體行為的外部性效應(yīng)，認(rèn)為各地方主體的行動會產(chǎn)生跨邊界、跨地域的外部影響，任何一地的決策與行為均可能對區(qū)域內(nèi)其他主體帶來正向或負(fù)向的外溢效果。

新區(qū)域主義作為一種跨學(xué)科的理論范式，由于其理論根基主要在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)地理學(xué)等領(lǐng)域，其核心關(guān)切并非法律規(guī)范的內(nèi)在協(xié)調(diào)與適用邏輯，因而難以直接指導(dǎo)法學(xué)領(lǐng)域所關(guān)注的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接問題。但其揭示的區(qū)域協(xié)同治理的必要性與一般路徑，對于區(qū)域規(guī)則銜接具有很好的啟示意義。為此，筆者在借鑒新區(qū)域主義原理的基礎(chǔ)上提出構(gòu)造整體論這一分析框架，旨在從法學(xué)視角出發(fā)，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定、適用與跨區(qū)域銜接等問題視為一個具有內(nèi)在規(guī)范邏輯的整體構(gòu)造，既吸收新區(qū)域主義對區(qū)域協(xié)同治理的理念，又立足于法學(xué)規(guī)范分析的基本方法。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的構(gòu)造整體論包括以下內(nèi)涵。首先，在理念層面，構(gòu)造整體論要求摒棄分散化、碎片化的思維方式，轉(zhuǎn)而樹立整體性思維，立足于區(qū)域一體化的視野進(jìn)行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制度構(gòu)建，而非僅局限于單一行政區(qū)劃。理念的轉(zhuǎn)變構(gòu)成行動轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵性前提，唯有通過整體性思維，方能從根本上實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域?qū)用娴挠行с暯印Ｆ浯危诜椒ㄕ搶用妫瑯?gòu)造整體論主張通過系統(tǒng)化與協(xié)同性的路徑，推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接。系統(tǒng)化強調(diào)不能采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的局部應(yīng)對策略，而必須將跨區(qū)域銜接的需求與行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的自身完善相結(jié)合，進(jìn)行系統(tǒng)性制度構(gòu)建。我國現(xiàn)行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度存在諸多結(jié)構(gòu)性短板，若這些內(nèi)在問題得不到根本改善，跨區(qū)域銜接便難以有效推進(jìn)。因此，應(yīng)以跨區(qū)域銜接為牽引，系統(tǒng)梳理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度自身的各方面問題，全面識別潛在障礙，為構(gòu)建科學(xué)、有效的銜接機制奠定基礎(chǔ)。協(xié)同性則針對當(dāng)前由各地方分別制定裁量基準(zhǔn)的分散化實踐，主張突破行政區(qū)劃分割的限制，轉(zhuǎn)向以推動區(qū)域一體化進(jìn)程為目標(biāo)，進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度設(shè)計。最后，在制度預(yù)設(shè)上，不僅需要構(gòu)建實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)銜接的核心制度，體現(xiàn)為制定主體、規(guī)范依據(jù)、銜接機制等各類銜接方式與規(guī)則的確立，也需建立與之配套的保障機制，特別是與時代發(fā)展相適應(yīng)的數(shù)字化保障機制，從而為跨區(qū)域銜接制度的構(gòu)建與高效運行提供堅實支撐。

（二）基于構(gòu)造整體論的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接目標(biāo)

構(gòu)造整體論強調(diào)將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的宏觀視野，擺脫傳統(tǒng)分散化、碎片化的制定路徑，著力推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)與銜接。基于區(qū)域公共事項在性質(zhì)上的差異，可將需協(xié)調(diào)的裁量基準(zhǔn)事項劃分為兩類：一是具有同質(zhì)性的公共事項，如跨區(qū)域污染防治等；二是體現(xiàn)地區(qū)比較優(yōu)勢的事項，如基于資源稟賦和功能定位形成的產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展等事項。針對不同的區(qū)域事項，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域銜接中所追求的具體目標(biāo)也應(yīng)有所不同。據(jù)此，構(gòu)造整體論與上述兩類區(qū)域公共事項相結(jié)合，可引申出行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的兩重目標(biāo)：其一，在事項同質(zhì)化程度較高、適宜實行統(tǒng)一規(guī)范的領(lǐng)域，應(yīng)積極推動形成協(xié)調(diào)一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)體系；其二，對于因地方比較優(yōu)勢突出或地域特殊性顯著而不宜采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的事項，則可通過制度設(shè)計，實現(xiàn)有效銜接與良性互動。其中，前者為主要形態(tài)，后者為必要補充，以下分述之。

第一，完全一致的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。在區(qū)域合作深化的背景下，該目標(biāo)體現(xiàn)為執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與裁量尺度的統(tǒng)一，其核心在于強化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在區(qū)域范圍內(nèi)的一致性。例如，在稅務(wù)領(lǐng)域，對稅務(wù)輕微違法行為的“首違不罰”可以實現(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)的區(qū)域一致。此類銜接主要適用于地區(qū)間差異較小和適用條件相對統(tǒng)一的領(lǐng)域，不僅應(yīng)避免行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的沖突，更應(yīng)追求其實質(zhì)意義上的一致性。這也意味著在某些區(qū)域和領(lǐng)域需逐步形成高度統(tǒng)一甚至完全一致的行為規(guī)則，超越簡單的規(guī)則呼應(yīng)，走向深層次的規(guī)則整合，實現(xiàn)跨行政區(qū)的“同案同判”，使行政裁量權(quán)在不同地區(qū)適用同一把“刻度尺”，而非彈性不一的“彈簧尺”，從而提升行政裁量的可預(yù)見性和區(qū)域一體化水平。

作為單一制國家，我國法治統(tǒng)一是基本原則，地方積極性的發(fā)揮須以尊重整體法治秩序為前提，尤其在實施全國性立法時，必須保障其在不同地區(qū)的一致執(zhí)行，否則統(tǒng)一立法的意義將大打折扣。更重要的是，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)本質(zhì)上并非獨立的立法行為，其功能主要在于對現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行具體化與操作化處理，而非進(jìn)行地方性創(chuàng)新或特色化設(shè)定。因此，在面對同一法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中相同事項時，相關(guān)地方所制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)保持基本一致，這不僅是技術(shù)層面的要求，更是維護(hù)法治統(tǒng)一與法律實施嚴(yán)肅性的必然要求。

第二，不完全一致但需相互協(xié)調(diào)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。由于區(qū)域內(nèi)不同地方的發(fā)展?fàn)顩r存在差異，要求所有的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)完全一致既不可行，也不符合國家立法設(shè)定裁量幅度的初衷。因此，在區(qū)域合作過程中，并非所有事項均需采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，某些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)允許在發(fā)揮比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上保留一定的差異性，不必強求內(nèi)容完全一致，但必須避免各自為政，實現(xiàn)有效的銜接和規(guī)則上的呼應(yīng)。

此類行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的差異性銜接，既可能源于不同地方之間的差異，也可能源于不同領(lǐng)域之間的差異。對于地方間的差異而言，余凌云教授曾在對相關(guān)地方的調(diào)研后得出如下結(jié)論，即“地方性因素越相似、地域越鄰近，人們對誤差的容忍度越低，誤差就應(yīng)該越小，甚至要趨向于零……地方性因素差異越大、地域相距越遠(yuǎn)，裁量基準(zhǔn)之間的差異也會變大，人們對誤差的容忍度也就會（也應(yīng)該）越大”。例如，在京津冀這類功能定位差異顯著的地區(qū)，制定某些行政裁量權(quán)基準(zhǔn)時需考慮發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，適當(dāng)體現(xiàn)區(qū)別性對待，以避免區(qū)域間過度競爭，促進(jìn)資源要素的合理流動與高效配置，從而實現(xiàn)合作效益的最大化。在此類情形下，可不推行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是通過協(xié)商確定大致的裁量幅度，以實現(xiàn)靈活銜接。對于領(lǐng)域差異而言，不同領(lǐng)域?qū)π姓昧繖?quán)基準(zhǔn)的需求也存在一定區(qū)別。例如，交通管理、環(huán)境保護(hù)、污染治理等跨域性強、外部效應(yīng)突出的領(lǐng)域，往往需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以實現(xiàn)合作治理；而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等更具地方自主性的領(lǐng)域，則不宜簡單追求統(tǒng)一，應(yīng)通過協(xié)調(diào)，形成適應(yīng)區(qū)域合作需要的彈性標(biāo)準(zhǔn)。

四、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的制度設(shè)計

以構(gòu)造整體論為指導(dǎo)，實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接，既要解決行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度自身的不足問題，也要解決跨區(qū)域銜接機制構(gòu)建問題。唯有同時應(yīng)對并系統(tǒng)解決這兩個層面的問題，才能切實推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的有效銜接。

（一）明確高層級制定主體及其制定職責(zé)

解決行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體眾多且復(fù)雜的問題，是提升行政裁量權(quán)基準(zhǔn)質(zhì)量的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)跨區(qū)域銜接的關(guān)鍵。因此，必須解決行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體的分散化問題，實現(xiàn)制定主體的相對集中。實際上，隨著行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的不斷發(fā)展，制定主體的層級已呈現(xiàn)明顯上升趨勢。有研究表明，與2020年之前相比，越來越多的省級行政機關(guān)和國家部委開始積極參與行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定，展現(xiàn)出全新的制度發(fā)展態(tài)勢。由高層級行政機關(guān)主導(dǎo)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，有助于構(gòu)建起以國務(wù)院主管部門和省級政府制定為主、設(shè)區(qū)的市政府制定為補充的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)框架體系。這一結(jié)構(gòu)性優(yōu)化將為推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接奠定堅實基礎(chǔ)。

第一，關(guān)于中央立法的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體。為保障此類行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的銜接，建議將制定主體限定在部委級行政機關(guān)及省級政府，并依職能作如下分工：一是國務(wù)院各主管部門負(fù)責(zé)其本行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定，體現(xiàn)為以“條”為特征的制定模式。通過這些主管部門統(tǒng)一制定適用于全國范圍內(nèi)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，可有效避免因各地自行制定而導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不一問題，實現(xiàn)法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章在各地的一致性實施。二是省級政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定，體現(xiàn)為以“塊”為特征的制定模式。由省級政府作為主體制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，既能體現(xiàn)各地方實際與治理特色，也可解決省域內(nèi)因多頭多層級制定而導(dǎo)致的標(biāo)準(zhǔn)沖突問題，有效解決省級轄區(qū)內(nèi)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，同時也為跨省際的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)銜接創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。

這里應(yīng)妥善處理以“條”為特征與以“塊”為特征的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)之間的關(guān)系。對于中央立法的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)事項，如既可由國務(wù)院主管部門制定也可由省級政府制定，原則上應(yīng)以國務(wù)院主管部門制定為主；在國務(wù)院主管部門已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的情況下，各地方原則上不應(yīng)再另行制定相應(yīng)基準(zhǔn)；僅在國務(wù)院主管部門沒有制定，或確需體現(xiàn)地方特殊性，比如相關(guān)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不需要各地方完全一致而需要發(fā)揮各地比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，則由省級政府作為裁量基準(zhǔn)的制定主體。如此，既確保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在制定主體層面的統(tǒng)一性，又兼顧地方靈活性，實現(xiàn)統(tǒng)一性與適應(yīng)性的平衡。

第二，關(guān)于地方立法的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體。針對省級地方立法具體細(xì)化的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，應(yīng)明確以省級政府作為制定主體，制定權(quán)集中于省級政府，其他行政機關(guān)原則上不得制定。僅在省級層面尚未制定相關(guān)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，或既有的高層級裁量基準(zhǔn)無法適應(yīng)地方特殊情形時，才允許設(shè)區(qū)的市政府制定補充性行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，并報省級行政機關(guān)備案。這一制度安排既有助于維護(hù)省級行政區(qū)內(nèi)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也便于跨區(qū)域銜接。而其他各級地方行政機關(guān)應(yīng)以適用現(xiàn)有行政裁量權(quán)基準(zhǔn)為主，原則上不得自行制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)；如確實與其關(guān)系密切，可承擔(dān)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)文本的擬定工作，并報請具有制定權(quán)的主體審查決定。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體的高層級化不僅具有必要性，也具備現(xiàn)實可行性。事實上，并非所有行政機關(guān)均需獨立制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。作為立法規(guī)范的具體實施方式，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在地區(qū)間的差異往往低于預(yù)期，無需由眾多行政機關(guān)分別依據(jù)自身特點制定；相反，完全可以實行“全行業(yè)一基準(zhǔn)”或“全省一基準(zhǔn)”的集中模式。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的核心功能在于“規(guī)范”而非“裁量”，其宗旨在于防范與遏制行政裁量權(quán)的濫用，限縮裁量空間，促進(jìn)行使過程的規(guī)范化。從制度生成背景來看，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在某種程度上是對立法過于抽象而被迫賦予執(zhí)法機關(guān)寬泛裁量權(quán)的一種應(yīng)對機制。然而，隨著立法技術(shù)日趨精細(xì)，我國已逐漸超越粗放型立法階段，邁向更為精準(zhǔn)的立法模式，已具備壓縮過度裁量空間的條件。因此，系統(tǒng)性地削減行政裁量過多、過泛問題，不僅可行，也是法治建設(shè)的必然趨勢。尤其隨著區(qū)域一體化的深入推進(jìn)，只有通過高層級制定主體之間的有效對接，才能根本性地解決各地區(qū)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)間的沖突問題，為實現(xiàn)跨區(qū)域立法規(guī)范適用的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性提供制度保障。

第三，關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的職責(zé)。在確立高層級行政機關(guān)作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體后，還需進(jìn)一步明確各制定主體的職責(zé)。職責(zé)的明確既是一種權(quán)力的賦予，也意味著責(zé)任的承擔(dān)，有助于防止實踐中可能出現(xiàn)的推諉扯皮或爭相制定問題。目前，盡管國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件及少數(shù)地方政府規(guī)章提出行政機關(guān)應(yīng)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的要求，但在國家法律層面，制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)尚未普遍成為行政機關(guān)的一項法定義務(wù)。例如，《行政處罰法》僅規(guī)定行政機關(guān)“可以”而非“必須”制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，這意味著行政機關(guān)在此事項上仍享有裁量空間。因此，有必要將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定及其跨區(qū)域銜接明確為相關(guān)行政機關(guān)的法定職責(zé)，而非可選擇性事項，并從頂層設(shè)計入手，系統(tǒng)構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接機制，確保裁量基準(zhǔn)在制定和實施過程中的銜接與協(xié)調(diào)。

至于職責(zé)明確方式，對于中央層面的立法，應(yīng)在相關(guān)法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章中明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體，并將其確定為法定職責(zé)。如《民用航空法》第128條第1款規(guī)定：“國內(nèi)航空運輸承運人的賠償責(zé)任限額由國務(wù)院民用航空主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。”該條款直接授權(quán)國務(wù)院民用航空主管部門制定相應(yīng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，具備明確的法律依據(jù)。而在缺乏明確規(guī)定的情況下，則由業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)最為緊密的主管部門負(fù)責(zé)制定；如出現(xiàn)權(quán)限爭議，可由國務(wù)院指定相關(guān)主管部門，或由國務(wù)院司法行政部門牽頭制定。對于需由地方政府制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，無論是中央層面的立法還是省級地方立法，可委托業(yè)務(wù)最相關(guān)的政府工作部門承擔(dān)具體起草工作，以提升制定的效率。

在明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動相關(guān)行政機關(guān)及時制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，實現(xiàn)裁量標(biāo)準(zhǔn)的制度化、行為的規(guī)范化與管理的科學(xué)化，確保執(zhí)法活動具備細(xì)化、可操作的依據(jù)。已制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)依法向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。同時，應(yīng)建立動態(tài)更新與調(diào)整機制，一旦所依據(jù)的法律、法規(guī)或規(guī)章發(fā)生修訂，或客觀情形發(fā)生重大變化，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)及時對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行修正，以保持其合法性與適應(yīng)性。

（二）限縮作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的依據(jù)

當(dāng)前，作為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定依據(jù)的立法規(guī)范數(shù)量過多，已成為引致裁量基準(zhǔn)亂象與跨區(qū)域銜接困難的重要根源。由于立法規(guī)范數(shù)量龐雜且相互間存在不一致甚至沖突問題，難以確保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域?qū)嵤┲械膮f(xié)調(diào)與銜接。事實上，并非所有立法規(guī)范均需通過制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)加以具體化，有些立法規(guī)范本身即應(yīng)具備細(xì)化且可操作的特性，無需二次細(xì)化。因此，必須對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定依據(jù)進(jìn)行合理限縮，解決依據(jù)的碎片化問題，從制度源頭化解行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的不協(xié)調(diào)困境。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定應(yīng)主要以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及省級地方性法規(guī)為依據(jù)，在少數(shù)情況下可延伸至省級政府規(guī)章；而設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、政府規(guī)章，則不宜繼續(xù)作為制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的依據(jù)。具體而言，由于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在全國范圍內(nèi)適用，其內(nèi)容往往較為原則或概括，因此，有必要通過行政裁量權(quán)基準(zhǔn)予以細(xì)化實施；省級地方性法規(guī)通常具有一定創(chuàng)制性，同樣有必要通過行政裁量權(quán)基準(zhǔn)增強其可操作性。相比之下，除法律特別授權(quán)的先行先試型地方立法外，設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章主要屬于實施性立法；即便其在行政處罰、行政許可等方面具有一定程度的設(shè)定權(quán)，仍應(yīng)以“可操作性”作為立法原則，避免采用概括性、原則性的立法表述，無需再次細(xì)化。而且，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方立法的調(diào)整事項范圍較為有限，主要集中于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理”等有限領(lǐng)域，這也要求其內(nèi)容應(yīng)更為具體、明確，具備較強的執(zhí)行性與精確度，不宜作為細(xì)化的對象。特別是，過多將低層級的立法規(guī)范作為行政裁量基準(zhǔn)的制定依據(jù)，會顯著增加跨區(qū)域協(xié)調(diào)與銜接的難度。因此，有必要對作為裁量基準(zhǔn)依據(jù)的范圍進(jìn)行限縮。此外，還應(yīng)避免以下兩類情形：其一，不宜以行政規(guī)范性文件為依據(jù)制定裁量基準(zhǔn)。這類文件數(shù)量龐大、內(nèi)容復(fù)雜，且其本身應(yīng)以可操作性為核心追求。其二，不應(yīng)對上級行政機關(guān)已制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)再予以細(xì)化，層層加細(xì)只會導(dǎo)致規(guī)范沖突與銜接困難。

通過縮減上述依據(jù)，可使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)更能集中成為落實法律行政法規(guī)等高層級立法規(guī)范的手段，也減少因制定依據(jù)繁雜而引發(fā)的規(guī)范沖突與不協(xié)調(diào)問題，從根本上解決當(dāng)前裁量基準(zhǔn)制度中存在的亂象與銜接困境。

（三）建立健全跨區(qū)域銜接的工作機制

要在構(gòu)造整體論的框架下，通過明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的具體方法、表現(xiàn)形式及爭議解決機制等關(guān)鍵要素，系統(tǒng)化解各類碎片化問題，實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的整體效能。

1.行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接方法

要以區(qū)域合作、區(qū)域一體化為總目標(biāo)，協(xié)同制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。可根據(jù)不同的銜接目標(biāo)，采取相應(yīng)的銜接方法。

第一，聯(lián)合制定并統(tǒng)一適用的方法。在法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章尚未由國務(wù)院相關(guān)部門統(tǒng)一制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，或在各地的地方立法中均有相關(guān)規(guī)定而需要制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)時，可由各地方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同制定適用于整個區(qū)域的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，以推進(jìn)裁量基準(zhǔn)的規(guī)范與協(xié)調(diào)。需說明的是，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)銜接可能有多種方法，根據(jù)銜接的緊密度可歸納為三種：一是初步協(xié)商、各自制定，即在協(xié)商達(dá)成初步共識后，各地再結(jié)合本地實際情況進(jìn)一步制定適合本地區(qū)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，這是一種較淺層次的銜接。二是協(xié)商一致、各自通過，即區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)文本進(jìn)行充分協(xié)商并達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，分別履行通過程序并予以發(fā)布，在各自行政區(qū)內(nèi)適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。此種銜接方式雖未實現(xiàn)制度上的高度一體化，但仍不失為一種較為可行的選擇。三是一個文本、共同發(fā)布、統(tǒng)一適用，即在各地協(xié)商形成一致的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)文本后，采取聯(lián)合發(fā)布方式，并在各地方直接適用該文本。顯然，第三種方法是一種緊密型銜接方式，是行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的發(fā)展趨勢。

聯(lián)合制定并統(tǒng)一適用相同的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在相關(guān)領(lǐng)域和區(qū)域已有成功的實踐探索，其可行性及實效性也得到了驗證。例如，長三角三省一市稅務(wù)機關(guān)聯(lián)合發(fā)布了《長江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》，對18項稅務(wù)違法行為統(tǒng)一適用“首違不罰”規(guī)則；出臺《長江三角洲區(qū)域申報發(fā)票類稅務(wù)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)19項稅務(wù)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的一致。此外，長三角三省一市還共同制定了《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則》，在裁量模式、考量因素、特殊情形及罰款計算方式等方面確立了統(tǒng)一規(guī)范。類似地，京津冀三地于2021年聯(lián)合印發(fā)了《京津冀稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，明確在三地范圍內(nèi)統(tǒng)一適用該基準(zhǔn)，并同步廢止原有各地的地方標(biāo)準(zhǔn)。2024年9月，北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等華北五省（區(qū)、市），共同發(fā)布《華北區(qū)域稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，覆蓋稅務(wù)登記、賬簿憑證、納稅申報等7大類54項違法行為，實現(xiàn)了違法事項界定、不予處罰情形、裁量階次和處罰標(biāo)準(zhǔn)的“四統(tǒng)一”，有效壓縮了裁量空間，減少了執(zhí)法隨意性。這些地方較好的嘗試，為推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接提供了良好范本。為此，有必要將這些地方的經(jīng)驗加以總結(jié)提升，并予以進(jìn)一步推廣，最終形成區(qū)域共同起草、聯(lián)合制定、同時實施的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接路徑。

為保證此類行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性，在制定過程中，要重點注意以下三方面：一是要充分研究論證，科學(xué)分析影響行政執(zhí)法行為的裁量因素，充分考量行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實施效果，實現(xiàn)各裁量階次適當(dāng)、均衡，確保裁量權(quán)基準(zhǔn)科學(xué)合理、管用好用；二是在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定過程中，要廣泛吸納一線執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⑿姓鄬θ说囊庖姡_保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的高質(zhì)量。三是為保障行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的權(quán)威性與合法性，無論制定主體為國務(wù)院主管部門還是省級政府，均應(yīng)建立由法制機構(gòu)牽頭、業(yè)務(wù)機構(gòu)協(xié)同參與的起草機制，并經(jīng)國務(wù)院部門會議或省級政府會議討論通過，由此形成行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的多主體協(xié)同工作機制。

第二，簽訂合作協(xié)議的方法。簽訂合作協(xié)議的方法在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接中具有獨特的作用。該方法既可用于解決行政裁量權(quán)基準(zhǔn)無需完全統(tǒng)一，但需要協(xié)調(diào)的情形；也可用于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)需要統(tǒng)一，但由各地自行制定的情形。

就無需完全統(tǒng)一，但需要協(xié)調(diào)的情形而言，通過共同簽署合作協(xié)議，各地得以協(xié)商并共同制定特定領(lǐng)域的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，就其總體幅度達(dá)成共識。此舉不僅為后續(xù)的協(xié)調(diào)與銜接工作奠定基礎(chǔ)，還可有效避免各地裁量基準(zhǔn)設(shè)定過寬或過窄的問題。該方法在確保統(tǒng)一性的同時，也為不同地區(qū)及其執(zhí)法主體預(yù)留適度的空間，使其能夠在相互銜接的“量罰段”內(nèi)，依據(jù)具體個案情形作出合理選擇，從而在不完全排除個案裁量權(quán)的前提下，提升執(zhí)法的一致性與適應(yīng)性。比如，對于京津冀區(qū)域內(nèi)的低空飛行違法行為，由于其對三地安全造成的實際影響存在差異，因而不可能要求采用統(tǒng)一的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，但要在銜接的基礎(chǔ)上進(jìn)行分工。具體可通過合作協(xié)議方式，對不同地方的裁量基準(zhǔn)幅度進(jìn)行協(xié)調(diào)，為各地進(jìn)一步制定裁量基準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。又如，對相關(guān)領(lǐng)域的行政許可行為，除了要規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的基本要求外，各地還可通過合作協(xié)議的方式就以下內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商：裁量范圍的界定，包括許可條件與程序、辦理時限、不予受理的情形，許可的變更、撤回、撤銷與注銷等環(huán)節(jié)所需材料。同時，在合作協(xié)議中還可明確禁止在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)中出現(xiàn)包括增設(shè)許可條件或環(huán)節(jié)、追加證明材料、設(shè)置或變相設(shè)置歧視性條款或地域限制等不公平內(nèi)容、限制申請人自主選擇權(quán)、指定中介服務(wù)機構(gòu)等。

就需要統(tǒng)一，但由各地自行制定的情形而言，主要是為了消除部分地方對聯(lián)合發(fā)布行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的合法性及其法律屬性的疑慮。實踐中，已有一些地方通過簽訂此類合作協(xié)議方式積極探索行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接問題。例如，在公平競爭領(lǐng)域，滬蘇浙皖的市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)人共同簽署了《長三角地區(qū)公平競爭政策一體化推進(jìn)合作協(xié)議》，明確了包括加強公平競爭審查制度實施協(xié)同、推進(jìn)經(jīng)營者集中審查區(qū)域合作、開展反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法協(xié)作以及整體推進(jìn)競爭倡導(dǎo)工作等4個方面14項具體協(xié)作內(nèi)容。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，滬蘇浙皖的生態(tài)環(huán)境廳（局）共同簽署了《協(xié)同推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》，依據(jù)該備忘錄所確立的統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)模板，各地分別發(fā)布其行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，實現(xiàn)了同步發(fā)布與實施，并確保核心內(nèi)容一致，從而在實質(zhì)上達(dá)成了長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一，有效協(xié)調(diào)了該領(lǐng)域的行政裁量工作。又如，京津冀簽訂了《京津冀三地公安機關(guān)“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)合作協(xié)議》，推出了包括“同事同標(biāo)”“跨省通辦”和“同案同罰”事項，并推動了網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域77項行政處罰職權(quán)裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一。需強調(diào)的是，為便于協(xié)調(diào)與銜接，此類合作協(xié)議的簽訂主體宜為省級人民政府，或經(jīng)授權(quán)的政府相關(guān)主管部門，以保障合作的權(quán)威性與實施效力，并為跨區(qū)域銜接提供有利條件。

第三，推動已有行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與執(zhí)法結(jié)果的跨區(qū)域互認(rèn)。跨區(qū)域互認(rèn)主要適用于以下兩種情形：一是在體現(xiàn)地區(qū)差異的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，各地可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上分別制定適用于本地區(qū)的細(xì)則，但需建立相互認(rèn)可機制；二是對現(xiàn)行執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)下已形成的執(zhí)法結(jié)果，如不影響區(qū)域合作的整體目標(biāo)與合法性，各地也應(yīng)予以互認(rèn)。通過推進(jìn)不同地區(qū)在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法結(jié)果上的互認(rèn)，可有效減少制度性交易成本，促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展與深度融合。

2.以規(guī)章形式承載行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是對法律法規(guī)規(guī)章的解釋和細(xì)化，這種解釋必須以一定的載體予以呈現(xiàn)。關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)以何種形式呈現(xiàn)，目前存在不同觀點與實踐。現(xiàn)有觀點多將其視為內(nèi)部規(guī)則、行政內(nèi)部規(guī)定、內(nèi)部行政規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件。因此，實踐中其載體形式也多種多樣，包括文件、會議紀(jì)要、執(zhí)法指南等，特別是某些主體僅以內(nèi)部文件的形式在行政系統(tǒng)內(nèi)傳達(dá)，并未對外公開。而國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》規(guī)定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)既可采用規(guī)章形式，也可采用規(guī)范性文件形式。這種不確定的規(guī)定，不僅不利于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)法律效力的明確，也對其跨區(qū)域銜接產(chǎn)生不利影響。

當(dāng)前，由于制定主體多層級，且對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的體現(xiàn)載體重視不足，因此，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)大多仍以規(guī)范性文件甚至內(nèi)部文件作為載體；即便是由國務(wù)院主管部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，也常以規(guī)范性文件形式呈現(xiàn)。這不僅導(dǎo)致其規(guī)范性和透明度不足，也引發(fā)對其法律效力與位階的質(zhì)疑，進(jìn)而削弱了跨區(qū)域銜接的實踐價值：“其可能僅僅具有指導(dǎo)作用，原則上對當(dāng)事人并無法律約束力”，特別是此類行政裁量權(quán)基準(zhǔn)極易成為行政復(fù)議或行政訴訟附帶審查的對象，既影響其穩(wěn)定性，也給跨區(qū)域銜接帶來諸多不確定因素。

為實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的有效銜接，有必要統(tǒng)一行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的體現(xiàn)形式，筆者建議應(yīng)當(dāng)以政府規(guī)章的形式體現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。具體而言，由國務(wù)院主管部門作為制定主體時，應(yīng)采用部門規(guī)章形式，即使裁量基準(zhǔn)是對部門規(guī)章的細(xì)化，也最好以規(guī)章的形式予以體現(xiàn)；由省級政府作為制定主體時，則應(yīng)采用地方政府規(guī)章形式。倘若在某些情況下由設(shè)區(qū)的市政府制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，也宜采取相應(yīng)層級的地方政府規(guī)章的形式予以體現(xiàn)。通過強化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范載體，可增強其法律效力，為跨區(qū)域銜接與統(tǒng)一適用奠定堅實基礎(chǔ)。對于跨區(qū)域聯(lián)合制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，相關(guān)地方政府也應(yīng)采用聯(lián)合規(guī)章形式，以實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)較高的法律效力。

3.建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)運用的爭議解決機制

在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接過程中，即便建立起相應(yīng)的銜接機制并采取一定方式強化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，但實踐中仍難以避免沖突的發(fā)生。因此，構(gòu)建一套有效的爭議解決機制，對于實質(zhì)性推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接具有重要意義。

具體而言，在跨區(qū)域銜接過程中，可能出現(xiàn)因?qū)ν涣⒎ㄒ?guī)范的理解差異而導(dǎo)致不同地區(qū)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不一致的問題，或因所依據(jù)的規(guī)范本身存在差異而引起裁量基準(zhǔn)的沖突，或因“地方政府是各自行政區(qū)域的利益主體，有獨立的利益意識”而產(chǎn)生的不同地方利益的博弈。這些情形均需通過權(quán)威、中立的機制予以解釋與協(xié)調(diào)，以保障跨區(qū)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的統(tǒng)一性和銜接目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，應(yīng)設(shè)立區(qū)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)協(xié)調(diào)工作機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處理跨區(qū)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定與適用中出現(xiàn)的爭議。該機構(gòu)除由相關(guān)地方司法行政部門的代表組成外，還應(yīng)廣泛吸納法學(xué)、公共管理及相關(guān)實務(wù)部門的專家參與，借助其專業(yè)性與中立性，更客觀、科學(xué)地研判和處理爭議問題。其次，應(yīng)確立明確的爭議解決程序。當(dāng)區(qū)域內(nèi)任何一地認(rèn)為其他地方的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)且可能損害本地利益或區(qū)域整體利益時，可向該工作機構(gòu)提出異議。該工作機構(gòu)應(yīng)及時組織相關(guān)地方進(jìn)行協(xié)商，引入專家論證和咨詢程序，并通過提出建議、調(diào)解矛盾等方式推動爭議的有效解決。

五、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的配套與保障

構(gòu)造整體論不僅關(guān)注行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度本身及其跨區(qū)域銜接機制的構(gòu)建，還關(guān)注銜接過程中可能面臨的其他障礙，為跨區(qū)域銜接提供配套措施與保障機制，確保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的順利進(jìn)行。

（一）完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的法律依據(jù)

作為規(guī)范行政權(quán)行使的重要手段，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的完善及其跨區(qū)域銜接機制的建設(shè)，不僅需要具備明確的法律依據(jù)以賦予其跨區(qū)域銜接的合法性和強制約束力，還應(yīng)盡可能依托于唯一的法律依據(jù)，以避免因依據(jù)過多而出現(xiàn)“規(guī)范本身失范”的問題。當(dāng)前，我國規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定行為的依據(jù)主要體現(xiàn)為各類規(guī)范性文件。在國家層面，最具代表性的是國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》。然而，該文件在性質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件，效力位階較低、約束力有限，且未對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接問題作出規(guī)定，因而難以為此類銜接提供有力的法律支撐。而《行政處罰法》雖設(shè)立了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的相關(guān)條款，但其適用范圍僅限于行政處罰領(lǐng)域，未涵蓋行政許可、行政征收征用、行政確認(rèn)等其他行政行為，且該條款內(nèi)容較為原則，缺乏具體制度設(shè)計，尤其未涉及行政處罰裁量基準(zhǔn)在跨區(qū)域銜接方面的要求，無法有效應(yīng)對實踐中復(fù)雜的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接問題。而各地方、國務(wù)院各部門的依據(jù)，雖對本地區(qū)本行業(yè)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)具有規(guī)范作用，卻因為缺乏整體觀而加劇了此類規(guī)范的碎片化，不利于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的整體規(guī)制以及跨區(qū)域銜接目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，有必要推進(jìn)國家層面的統(tǒng)一立法，以法律或行政法規(guī)的形式，對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定與適用進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體、程序要求、表現(xiàn)形式以及跨區(qū)域銜接機制等核心內(nèi)容，從而將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)全面納入法治化軌道，并為跨區(qū)域銜接提供堅實的法治保障。

（二）進(jìn)一步加強區(qū)域協(xié)同立法

進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法，主要是針對作為制定依據(jù)的地方立法而言的，也是實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的基本要求。依據(jù)法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章所制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，相對較易協(xié)調(diào)并實現(xiàn)制度銜接。然而，當(dāng)前各地行政機關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的主要依據(jù)仍是地方立法，尤其是地方性法規(guī)。現(xiàn)實中，因地方立法之間協(xié)同不足，導(dǎo)致行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不一致、不協(xié)調(diào)的問題，已構(gòu)成跨區(qū)域銜接的根源性障礙。若源頭性問題未能得到有效解決，就無法解決由源頭衍生出來的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接問題。因此，加強地方立法之間的區(qū)域協(xié)同立法，是提升行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的重要保障，也是從根源上破解銜接難題的關(guān)鍵舉措。

值得注意的是，新修訂的《立法法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》已對區(qū)域協(xié)同立法作出明確規(guī)定；此外，《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等流域性立法也為區(qū)域協(xié)同立法提供了法律依據(jù)。為減少行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在跨區(qū)域銜接中的障礙，特別是因規(guī)范依據(jù)不一致所引發(fā)的銜接困難，要依據(jù)上述法律中關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的要求，進(jìn)一步加強地方立法間的協(xié)調(diào)，確保新出臺的地方立法之間的協(xié)同性，確保涉及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)立法能夠在制定階段即實現(xiàn)協(xié)同，為推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接提供規(guī)范基礎(chǔ)，并從源頭上化解跨區(qū)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)不銜接的困境。此外，在現(xiàn)階段，即使各地相關(guān)立法存在一定的差異，只要不違背基本原則，各地在裁量基準(zhǔn)制定方面也應(yīng)積極尋求協(xié)調(diào)空間，努力推動行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域的有效銜接。

（三）加強數(shù)字技術(shù)的賦能作用

強化數(shù)字技術(shù)的賦能作用，是推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接的重要保障路徑。數(shù)字技術(shù)突破了傳統(tǒng)地理與物理空間的限制，在提升信息獲取便捷性的同時，也增強了行政過程的透明度，不僅為區(qū)域合作提供了新動力，也為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接創(chuàng)造了有利的技術(shù)條件。“跨層級和跨權(quán)限的行政行為挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的程序控權(quán)行為，進(jìn)而形成新的權(quán)力格局和治理模式”。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)已逐步應(yīng)用于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的運行實踐，但受限于現(xiàn)行行政管理體制，跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同仍存在較大障礙。

為此，在推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接過程中，應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的賦能作用，發(fā)揮其在推動行政裁量基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接中的工具性作用和技術(shù)保障功能。一是建立跨區(qū)域的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)數(shù)字化數(shù)據(jù)庫與共享平臺，支持區(qū)域內(nèi)各地實時查詢不同地區(qū)的裁量標(biāo)準(zhǔn)，增強各地行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的透明度，并能根據(jù)法律法規(guī)的變化及時更新，為跨區(qū)域銜接奠定基礎(chǔ)。二是運用算法模型對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，識別區(qū)域間行政裁量權(quán)基準(zhǔn)差異顯著的領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)模糊或沖突的條款，實現(xiàn)對異常偏差的自動預(yù)警，為制定或調(diào)整裁量基準(zhǔn)提供技術(shù)支撐。三是依托數(shù)字技術(shù)建立跨區(qū)域執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)開展大樣本數(shù)據(jù)采集與多維度分析，總結(jié)執(zhí)法實踐經(jīng)驗，科學(xué)預(yù)測高發(fā)違法類型、危害程度及其對應(yīng)的法律效果等級，為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定與修訂提供參考依據(jù)。四是借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)執(zhí)法行為的實時監(jiān)測與動態(tài)評估，及時識別和糾正執(zhí)法偏差，不斷提升行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的規(guī)范性與一致性，增強區(qū)域執(zhí)法的公信力和整體效能。

結(jié)語

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接，既是區(qū)域一體化發(fā)展的重要產(chǎn)物與必然趨勢，也是深化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度改革的新要求。在持續(xù)完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)一步推動其跨區(qū)域銜接機制的構(gòu)建與強化。那種主張“給予裁量基準(zhǔn)較為寬松的發(fā)展環(huán)境，建構(gòu)區(qū)別外部控權(quán)理念的系統(tǒng)，拒絕那種飽含絕對精神的過高法治理念，架構(gòu)體現(xiàn)相對意義的制度細(xì)節(jié)”的觀點，顯然已難以適應(yīng)新時代區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)然，推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接，并非完全否定各地區(qū)間的差異性，也并非徹底取消執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)或否定地方特有的裁量空間，而是旨在實現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)與對接，進(jìn)而使之成為促進(jìn)區(qū)域深度融合的重要制度工具。故而，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的跨區(qū)域銜接主要適用于具有區(qū)域性、協(xié)同性特征的公共事項，此類事項通常具有空間上的跨界性、利益上的關(guān)聯(lián)性以及治理上的相互依賴性；至于屬于地方專屬管轄或具有顯著地域特殊性的事項，則仍應(yīng)以地方自主制定為主。由于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接尚處于探索之中，可考慮在部分地方選定特定領(lǐng)域開展試點工作，積累成熟、可復(fù)制的經(jīng)驗后，再逐步推廣至全國其他區(qū)域；同時，也要系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前一些地區(qū)的實踐探索，提煉出具有借鑒意義的做法。在此基礎(chǔ)上，從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)、有效的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)跨區(qū)域銜接體制與機制。與此同時，應(yīng)加強相關(guān)立法工作，對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)及其跨區(qū)域銜接問題作出規(guī)定，明確制定主體、權(quán)限與職責(zé)，確立跨區(qū)域銜接的法定義務(wù)，并構(gòu)建科學(xué)合理的銜接機制，為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的完善與跨區(qū)域協(xié)同提供堅實的法律依據(jù)，使其在法治的軌道上運行。