國際制裁的執(zhí)行有多種形式。它可以十分戲劇化，比如法國突擊隊(duì)在海上攔截一艘受到制裁的俄羅斯船只；也可以帶有明顯政治色彩，比如華盛頓近期決定制裁古巴總統(tǒng)米格爾·迪亞斯-卡內(nèi)爾及卡斯特羅家族成員。

它還可能高度技術(shù)化，例如監(jiān)管機(jī)構(gòu)因一家銀行未能識別一名受制裁的俄羅斯官員而對其處罰，原因只是此人的姓名拼寫方式不同。倫敦皇家聯(lián)合軍種研究所金融與安全中心主任湯姆·基廷說：“有效制裁的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)、執(zhí)行，以及至關(guān)重要的執(zhí)法。只有這樣，相關(guān)限制措施才會(huì)被視為可信。”

專家表示，一套制裁體系的效力取決于其執(zhí)行力度。隨著美國在對俄制裁等問題上的投入顯得反復(fù)無常，外界開始質(zhì)疑：如果沒有華盛頓，這條防線是否還能守住。

無論采取何種具體方式，專家的共識是：沒有執(zhí)法，制裁不過是象征性姿態(tài)。正因如此，美國近期在制裁問題上的不確定性——尤其是針對俄羅斯，也包括伊朗、委內(nèi)瑞拉和古巴等——引起了西方制裁體系維護(hù)者的警覺。這也凸顯出美國在制裁執(zhí)法中的關(guān)鍵作用，以及如果特朗普政府決定轉(zhuǎn)向、放棄其作為全球首要制裁“警察”的角色，其他希望推動(dòng)制裁的國家將面臨多大困難。

基廷說：“美國制裁重心的轉(zhuǎn)變，給歐洲各國政府和全球私營部門都帶來了挑戰(zhàn)。各國立場一致時(shí)，制裁效果最好，因?yàn)檫@能減少漏洞，也有助于私營部門統(tǒng)一執(zhí)行。美國行動(dòng)不一，削弱了這種協(xié)調(diào)的必要性和收益。”

現(xiàn)代制裁執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜且高度消耗資源的工作。根據(jù)律商聯(lián)訊的分析，美國、歐盟、英國和聯(lián)合國這四大全球制裁主要參與方就更新了265次制裁清單，新增近4000個(gè)制裁對象。俄羅斯仍是重點(diǎn)目標(biāo)，伊朗則再次因其核計(jì)劃受到制裁。

四方中任何一方推出新的制裁方案，都會(huì)引發(fā)金融機(jī)構(gòu)、航運(yùn)公司、保險(xiǎn)商、出口商和其他企業(yè)一連串的合規(guī)義務(wù)。這些主體必須持續(xù)追蹤變化，確保自己沒有與受制裁對象發(fā)生業(yè)務(wù)往來。單個(gè)制裁對象被列入清單，就可能立即導(dǎo)致資產(chǎn)凍結(jié)、交易禁令，并使企業(yè)面臨高額罰款風(fēng)險(xiǎn)。

全球制裁格局本就碎片化，各地執(zhí)法能力又參差不齊，這進(jìn)一步加大了跟進(jìn)難度。在美國，制裁執(zhí)法大體集中于財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)30多個(gè)制裁項(xiàng)目，由數(shù)百名官員組成。在英國，自俄烏戰(zhàn)爭以來，金融制裁執(zhí)行辦公室的全職員工已增至130多人。

在歐盟，雖然制裁是在布魯塞爾集體商定，但執(zhí)法主要仍由各成員國當(dāng)局負(fù)責(zé)，而各國的資源和專業(yè)能力差異很大。不過，歐盟委員會(huì)一直試圖縮小這種差距，包括設(shè)定最低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

愛沙尼亞外交部制裁事務(wù)官員米赫克爾·馬爾滕斯在歐洲政策分析中心組織的一場線上會(huì)議上說：“歐盟每推出一輪新的制裁方案，都在不斷打破禁忌。如果你5年前去問任何從事歐盟制裁工作的人，歐盟是否會(huì)開始采取任何哪怕稍微接近次級制裁的措施，他們都會(huì)笑出來。”

不過，盡管外界普遍認(rèn)為歐洲比過去更有行動(dòng)力，基廷表示，俄羅斯仍然很容易繞開歐洲的制裁體系。他說：“盡管歐洲的執(zhí)法行動(dòng)有所增加，美國外國資產(chǎn)控制辦公室仍是唯一真正令人畏懼的制裁機(jī)構(gòu)。”

專家表示，這在很大程度上源于美國執(zhí)法的規(guī)模。提供制裁合規(guī)咨詢的公司“制裁信托”首席執(zhí)行官阿米爾·法達(dá)維說，轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2014年，當(dāng)時(shí)法國巴黎銀行同意支付近90億美元，以和解其涉嫌違反美國制裁的指控。這一處罰清楚傳遞出一個(gè)信號：即便是非美國機(jī)構(gòu)，只要觸犯華盛頓的制裁體系，也可能面臨嚴(yán)重后果。

法達(dá)維說：“這讓全球金融體系里的所有人都感到震動(dòng)。這是一筆巨額罰款。突然之間，美國制裁成了一種極其強(qiáng)大的工具。”

他說，正因如此，許多機(jī)構(gòu)開始在合規(guī)項(xiàng)目中預(yù)留更大的安全邊際。它們不再只是避免明確被禁止的行為，而是連那些處于法律灰色地帶、或者交易成本高于商業(yè)收益的業(yè)務(wù)也一并回避。結(jié)果是，阿富汗、伊朗和敘利亞等高風(fēng)險(xiǎn)市場遭遇了更廣泛的撤離。

法達(dá)維說：“私營部門開始做一些制裁法未必明確要求的事，但這逐漸成了一種風(fēng)險(xiǎn)管理做法。他們害怕出錯(cuò)。”有人認(rèn)為這只是穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理，也有人把它視為“過度合規(guī)”，或者說是制裁執(zhí)法事實(shí)上的私有化。不管如何定義，專家表示，結(jié)果都是銀行、保險(xiǎn)公司和航運(yùn)企業(yè)因擔(dān)心自己會(huì)因與受制裁對象接觸而遭到制裁，逐漸變成了制裁執(zhí)行中的關(guān)鍵一環(huán)。

如今，美國制裁的前景變得模糊。特朗普政府開始顯露出可能動(dòng)搖其運(yùn)用這一工具意愿的跡象。整個(gè)2025年，西方制裁工作的重點(diǎn)都放在切斷俄羅斯用于資助烏克蘭戰(zhàn)爭的石油收入上。歐盟和英國以前所未有的力度關(guān)注莫斯科的“影子船隊(duì)”，將數(shù)百艘用于在西方監(jiān)管之外運(yùn)輸原油的船只列入黑名單，并打擊協(xié)助規(guī)避制裁的金融和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

但隨著美國與伊朗爆發(fā)戰(zhàn)爭，以及德黑蘭擾亂了經(jīng)霍爾木茲海峽運(yùn)輸、約占全球石油供應(yīng)五分之一的流量，華盛頓開始向俄羅斯和伊朗提供“臨時(shí)”制裁豁免，以試圖控制飆升的能源價(jià)格。

法達(dá)維說：“制裁是一種政治工具。如果政治領(lǐng)導(dǎo)人不想執(zhí)行它，你幾乎無能為力。”歐洲和其他美國盟友可以繼續(xù)實(shí)施制裁并加強(qiáng)執(zhí)法，但專家表示，它們無法取代華盛頓。美國仍然是實(shí)力最強(qiáng)、資源最充足的制裁執(zhí)法者。

歐洲政策分析中心高級研究員本杰明·施密特在上述線上會(huì)議上說：“歐盟能單獨(dú)行動(dòng)嗎？如果美國不站出來、不能保持一致，歐盟將不得不盡其所能獨(dú)自應(yīng)對。”

不過他也指出，制裁在各國協(xié)同行動(dòng)時(shí)效果最佳。如果缺少美國持續(xù)而穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)，對受制裁對象的壓力就會(huì)減弱，漏洞會(huì)增多，替代性的貿(mào)易和融資渠道也會(huì)出現(xiàn)。

馬爾滕斯說：“如果決策者公開表示并不存在威脅，那么相關(guān)方就會(huì)變得更大膽，繼續(xù)與這些制裁對象做生意。制裁真正重要的一點(diǎn)在于，除非你強(qiáng)力執(zhí)法，否則沒有人會(huì)在乎它。”