論監(jiān)察強(qiáng)制措施的構(gòu)建與完善

摘要：此次《監(jiān)察法》修改新設(shè)立的幾種監(jiān)察強(qiáng)制措施既是對(duì)留置措施的必要補(bǔ)充，又是推動(dòng)監(jiān)察實(shí)踐和理論不斷向前發(fā)展的重要“戰(zhàn)略支點(diǎn)”。監(jiān)察強(qiáng)制措施在某種技術(shù)層面上借鑒了刑事強(qiáng)制措施的立法表述，但同時(shí)又保持了獨(dú)立監(jiān)察程序所要求的制度自覺。新設(shè)監(jiān)察強(qiáng)制措施的目的在于解決留置措施在實(shí)踐中遇到的難題，其所堅(jiān)持的理念原則也不完全等同于刑事強(qiáng)制措施的理念原則。監(jiān)察強(qiáng)制措施的完善應(yīng)當(dāng)首先著眼于規(guī)范以限制人身自由為手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施，在此基礎(chǔ)上，探索以限制財(cái)產(chǎn)等權(quán)利為手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施之適用方案，同時(shí)明確禁閉等非傳統(tǒng)手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施屬性，使監(jiān)察強(qiáng)制措施內(nèi)容齊備、運(yùn)行合理。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察強(qiáng)制措施；刑事強(qiáng)制措施；監(jiān)察法修改；獨(dú)立監(jiān)察程序

衛(wèi)躍寧

中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事刑事訴訟法學(xué)和監(jiān)察法學(xué)研究。

劉帥

中國政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院博士研究生，主要從事刑事訴訟法學(xué)和監(jiān)察法學(xué)研究。

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的首次修改于其頒布出臺(tái)的6年后得以完成。此次修法最令人矚目的就是其貫徹落實(shí)《中華人民共和國憲法》精神，在《監(jiān)察法》總則中增加了“尊重和保障人權(quán)”之規(guī)定，并對(duì)“監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)人員”的合法權(quán)益進(jìn)行了一體化保障，不僅豐富了監(jiān)察工作原則的內(nèi)容，而且從實(shí)在法層面明確了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中人權(quán)保障的鮮明立場(chǎng)。

為了將人權(quán)保障這一理念落實(shí)、落細(xì)，修改后的《監(jiān)察法》新增了一系列措施新穎的制度規(guī)范，許多法律術(shù)語和名詞概念都實(shí)現(xiàn)了從無到有的創(chuàng)新。雖然制度規(guī)范的內(nèi)容大多來源于對(duì)諸如《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）等傳統(tǒng)法律的承繼和借鑒，但是其“另起爐灶”的全新創(chuàng)設(shè)還是給法學(xué)研究者和紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)研究者乃至整個(gè)實(shí)務(wù)界帶來了耳目一新的感覺。尤其引人注目的，是在第四章“監(jiān)察權(quán)限”中新增了強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，打破了原先僅由留置措施“單打獨(dú)斗”的局面，初步完成了不同強(qiáng)制性措施之間的體系化搭建，為更加游刃有余地應(yīng)對(duì)監(jiān)察實(shí)踐中的復(fù)雜情況奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

眾所周知，2018年《監(jiān)察法》出臺(tái)時(shí)只規(guī)定了一種限制人身自由的手段，那就是留置。當(dāng)時(shí)監(jiān)察理論剛剛起步，無法給予監(jiān)察實(shí)踐足夠的指導(dǎo)，而紀(jì)檢監(jiān)察工作既要強(qiáng)力向前推進(jìn)，又要總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，在這一過程中留置并沒有被納入強(qiáng)制措施的范疇，而是將其定性為一種取證手段，與詢問、訊問、搜查、扣押、凍結(jié)等被一并稱為監(jiān)察調(diào)查措施。有的學(xué)者在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后的前兩年便敏銳地發(fā)現(xiàn)了該問題，并撰文指出監(jiān)察留置措施的屬性存在定位偏差，取證功能的定位也存在不當(dāng)性。其將此類問題歸納為監(jiān)察法強(qiáng)制措施體系缺失所面臨的困境，進(jìn)而提出缺乏強(qiáng)制到案手段以及強(qiáng)制候?qū)彵壤д{(diào)等具體表現(xiàn)。此次《監(jiān)察法》的修改，正是考慮到長(zhǎng)期以來紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐既要符合監(jiān)察留置措施期限的剛性要求，又要滿足過硬的辦案質(zhì)量和效果，如果強(qiáng)制措施過于單一，就會(huì)給實(shí)際工作造成極大的不便和困擾，才有針對(duì)性地創(chuàng)設(shè)了強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，切實(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，打通制度上的難點(diǎn)、堵點(diǎn)。

然而，由于在程序法之外還要兼顧組織法、實(shí)體法的某些功能，《監(jiān)察法》雖然在立法上確立了與留置相呼應(yīng)的三項(xiàng)調(diào)查措施，但其并沒有像我國《刑事訴訟法》那樣用專章規(guī)定強(qiáng)制措施，甚至在涉及監(jiān)察工作的條文中都沒有出現(xiàn)“強(qiáng)制措施”的字樣，而是將上述措施歸入了“監(jiān)察權(quán)限”一章。這就給監(jiān)察法學(xué)的理論提供了一個(gè)解釋的契機(jī)：是固守原有的思維定式，延續(xù)回避問題的做法，將留置與三項(xiàng)新設(shè)強(qiáng)制性措施一同并入監(jiān)察調(diào)查措施的范疇，還是在理論上有所作為，嘗試探索和建立獨(dú)立的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，并總結(jié)提煉出有關(guān)監(jiān)察強(qiáng)制措施的一系列精神理念、原則概念、救濟(jì)途徑等特有理論成果，就監(jiān)察法學(xué)者而言，這無疑是一種必須面臨的選擇。

黨的二十屆三中全會(huì)把“法治”同“中國式現(xiàn)代化”在邏輯上連接起來，提出“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要“堅(jiān)持正確人權(quán)觀，加強(qiáng)人權(quán)執(zhí)法司法保障，完善事前審查、事中監(jiān)督、事后糾正等工作機(jī)制，完善涉及公民人身權(quán)利強(qiáng)制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的制度，依法查處利用職權(quán)徇私枉法、非法拘禁、刑訊逼供等犯罪行為”。此次《監(jiān)察法》的修改無疑應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)這一決策部署，其所創(chuàng)設(shè)的涉及公民人身權(quán)利的強(qiáng)制措施之理念理應(yīng)與全會(huì)精神保持高度一致。在此種大背景下，監(jiān)察強(qiáng)制措施概念及其體系化的理論構(gòu)建應(yīng)當(dāng)是當(dāng)代紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)和法學(xué)學(xué)者責(zé)無旁貸的歷史使命。正如有的學(xué)者所言，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)研究對(duì)象的本土性、研究?jī)?nèi)容的自主性和研究方法的自覺性是自主知識(shí)體系的具體表現(xiàn)。

如何摸清監(jiān)察強(qiáng)制措施及其體系建構(gòu)的理論需要，監(jiān)察強(qiáng)制措施制度的提出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持怎樣的理論自信，監(jiān)察強(qiáng)制措施的理念宗旨和基本原則是什么，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，監(jiān)察法學(xué)應(yīng)當(dāng)充分重視的理論增長(zhǎng)點(diǎn)。具體到更加微觀的層面，監(jiān)察強(qiáng)制措施在方法和路徑上是如何借鑒刑事強(qiáng)制措施的，又或者其根本就有別于刑事強(qiáng)制措施，其體系化構(gòu)建與完善應(yīng)當(dāng)具備哪些要素和條件，這些也是當(dāng)下急需解決的問題，當(dāng)然，日后也極有可能成為理論上的“富礦”。本文試圖以拋磚引玉的姿態(tài)，整理和提出《監(jiān)察法》修改后相關(guān)強(qiáng)制措施在理論上需要跟進(jìn)解決的問題，梳理總結(jié)紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中對(duì)強(qiáng)制措施的現(xiàn)實(shí)需要以及修法前對(duì)留置措施的“無奈變通”，嘗試對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建和完善提供些許建議，以期在新《監(jiān)察法》實(shí)施的過程中作出自己應(yīng)有的理論貢獻(xiàn)。

二、監(jiān)察強(qiáng)制措施對(duì)刑事強(qiáng)制措施的借鑒與區(qū)分

傳統(tǒng)刑事訴訟法學(xué)理論對(duì)刑事強(qiáng)制措施這部分內(nèi)容有著系統(tǒng)化的關(guān)注。雖然我國現(xiàn)行刑事強(qiáng)制措施有關(guān)問題及其體系一直以來備受法學(xué)界的爭(zhēng)議，各種完善刑事強(qiáng)制措施的思路和建議在理論上也已經(jīng)相對(duì)成熟，特別是近年來所謂“對(duì)物強(qiáng)制”“對(duì)個(gè)人信息和隱私強(qiáng)制”等板塊的提倡和構(gòu)建得到了許多刑事訴訟法學(xué)者的強(qiáng)烈呼吁，但是刑事訴訟強(qiáng)制措施的框架體系依然沒有取得任何突破性的重大改變。傳統(tǒng)刑事訴訟實(shí)在法及理論對(duì)刑事強(qiáng)制措施有著階梯化的制度安排，當(dāng)然它們僅僅集中在“對(duì)人強(qiáng)制”的范疇內(nèi)，而此次《監(jiān)察法》的修改新設(shè)立了三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，與原先的留置措施一起搭建了由輕到重、條件有別、首尾相顧的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，這使得研究者和實(shí)務(wù)部門的人員不由得聯(lián)想起刑事強(qiáng)制措施體系中拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕五種強(qiáng)弱分明、層次遞進(jìn)的強(qiáng)制措施。那么，修改后的《監(jiān)察法》新創(chuàng)設(shè)的這些強(qiáng)制措施是不是對(duì)刑事訴訟法中相類似措施的模仿和移植呢？強(qiáng)制到案之于拘傳、責(zé)令候查之于取保候?qū)彙⒐茏o(hù)之于拘留，究竟是“換湯不換藥”地改個(gè)稱謂，還是各自具有獨(dú)立的性質(zhì)和特點(diǎn)，抑或二者根本沒有關(guān)聯(lián)，新設(shè)措施完全是基于監(jiān)察實(shí)踐的制度創(chuàng)造？這些問題的解決有助于我們更加清晰地認(rèn)識(shí)和了解監(jiān)察強(qiáng)制措施的基本樣貌，也對(duì)后續(xù)監(jiān)察強(qiáng)制措施概念的理論自信、體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及理念原則的建構(gòu)起到了基礎(chǔ)性的作用。其實(shí)，我們可以從對(duì)新《監(jiān)察法》條文的分析中來體會(huì)監(jiān)察強(qiáng)制措施對(duì)刑事強(qiáng)制措施的借鑒與區(qū)分。

（一）規(guī)范表述上的借鑒

修改后的《監(jiān)察法》關(guān)于強(qiáng)制到案的表述規(guī)定在第21條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，經(jīng)依法審批，可以強(qiáng)制涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人到案接受調(diào)查?！睆?qiáng)制到案措施適用的前提是被調(diào)查人“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”。而《刑事訴訟法》第66條規(guī)定，公檢法三機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況在各自所屬的訴訟階段適用拘傳措施。如果單從法條的表述上看，二者均列明了適用相關(guān)措施的主體、條件和對(duì)象，但由于二者規(guī)定得都較為籠統(tǒng)，拘傳措施對(duì)強(qiáng)制到案措施在文本意義上似乎沒有多少借鑒價(jià)值。然而，前者對(duì)后者的借鑒主要體現(xiàn)在，修改后的《監(jiān)察法》關(guān)于強(qiáng)制到案措施的時(shí)限要求與《刑事訴訟法》關(guān)于拘傳措施的時(shí)限要求具有高度的一致性。二者均設(shè)定了基本時(shí)限為12小時(shí)以內(nèi)，加重升格的情形下不得超過24小時(shí)的限制，且都明確了不得以連續(xù)采取該措施的形式變相拘禁措施對(duì)象?？梢姡瑥?qiáng)制到案措施借鑒了拘傳措施關(guān)于短期控制人身自由的方法，將其僅僅定位為一種“到案手段”。有刑事訴訟法領(lǐng)域的學(xué)者曾經(jīng)明確提出，在刑事強(qiáng)制措施體系中，拘傳應(yīng)當(dāng)是與羈押性措施和羈押替代性措施相并列的到案手段。這種定位大體上符合《監(jiān)察法》對(duì)于強(qiáng)制到案措施的設(shè)定，但并不足以證實(shí)強(qiáng)制到案措施就是拘傳措施的“平替”，兩部法律在具體規(guī)定上的區(qū)別使得我們不敢輕易地下結(jié)論認(rèn)為《監(jiān)察法》強(qiáng)制到案措施就是對(duì)《刑事訴訟法》拘傳措施的移植。而且拘傳措施在刑事訴訟中的適用本來就相對(duì)較少，而強(qiáng)制到案措施的適用頻率還要等待紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，在缺乏相關(guān)實(shí)證研究的情況下，謹(jǐn)慎地對(duì)待法教義學(xué)上的推論還是有必要的。

關(guān)于責(zé)令候查的適用前提同樣是“被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，但在此基礎(chǔ)上《監(jiān)察法》法條關(guān)于其適用情形規(guī)定了四項(xiàng)：一是“不具有本法第二十四條第一款所列情形的”（留置情形）；二是“符合留置條件，但患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的，系懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女，或者生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人”；三是“案件尚未辦結(jié)，但留置期限屆滿或者對(duì)被留置人員不需要繼續(xù)采取留置措施的”；四是“符合留置條件，但因?yàn)榘讣奶厥馇闆r或者辦理案件的需要，采取責(zé)令候查措施更為適宜的”。經(jīng)過對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，“患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的，系懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女”的情形既與《刑事訴訟法》取保候?qū)彺胧┧星樾蜗嗨?，也與《刑事訴訟法》監(jiān)視居住措施所列情形相似。該條第2項(xiàng)所列出的“唯一扶養(yǎng)人”則與《刑事訴訟法》第74條第1款第3項(xiàng)有關(guān)監(jiān)視居住措施的表述基本一致。《監(jiān)察法》第23條第1款第3項(xiàng)“期限屆滿、尚未結(jié)案”因素則與《刑事訴訟法》第67條第1款第4項(xiàng)取保候?qū)徢樾魏偷?4條第1款第5項(xiàng)監(jiān)視居住情形類似?！侗O(jiān)察法》第23條第1款第4項(xiàng)“特殊情況、辦案需要”因素又與《刑事訴訟法》第74條第1款第4項(xiàng)規(guī)定的監(jiān)視居住情形高度相似。因此，如果僅從法律條文規(guī)定的表述層面上看，責(zé)令候查措施是同時(shí)借鑒了《刑事訴訟法》取保候?qū)彺胧┖捅O(jiān)視居住措施的有關(guān)因素，并重新排列組合而創(chuàng)設(shè)的一種監(jiān)察強(qiáng)制措施。對(duì)此，有學(xué)者提出的“責(zé)令候查在適用對(duì)象上主要參考了監(jiān)視居住的規(guī)定”的說法是不太準(zhǔn)確的。監(jiān)視居住措施在刑事訴訟法領(lǐng)域已經(jīng)暴露了越來越多的弊端，甚至出現(xiàn)了再次修法時(shí)廢除指定居所監(jiān)視居住的呼聲，因此，《監(jiān)察法》此次修改時(shí)沒有規(guī)定類似于監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，而是在比照取保候?qū)徶贫仍O(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，加入了監(jiān)視居住的某些條件要素，這一點(diǎn)在責(zé)令候查的時(shí)限（12個(gè)月）和被責(zé)令候查人員遵守的義務(wù)中也明顯體現(xiàn)了取保候?qū)彾潜O(jiān)視居住的烙印。

再來看管護(hù)措施，修改后的《監(jiān)察法》規(guī)定了管護(hù)適用的前提是“發(fā)現(xiàn)存在逃跑、自殺等重大安全風(fēng)險(xiǎn)”，此處充分考慮了《刑事訴訟法》第165條檢察機(jī)關(guān)對(duì)于直接受理案件采取拘留、逮捕措施的情形，也體現(xiàn)了職務(wù)犯罪案件在強(qiáng)制措施問題上的承繼性。而“逃跑、自殺”等因素僅僅與《刑事訴訟法》拘留措施和逮捕措施中的表述部分重合，即《刑事訴訟法》第82條第4項(xiàng)和第81條第1款第5項(xiàng)，且拘留措施中諸如“現(xiàn)行犯”“毀滅、偽造證據(jù)或者串供”等內(nèi)容以及逮捕措施中“可能實(shí)施新犯罪、危害社會(huì)秩序現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”等內(nèi)容都沒有被借鑒到管護(hù)措施的條文表述之中。或許是基于職務(wù)犯罪行為方式的特定化，普通犯罪所具有的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)狀態(tài)一般不會(huì)出現(xiàn)在職務(wù)犯罪之中，又或許是立法有意回避了某些表述。無論如何，管護(hù)措施雖然借鑒了拘留、逮捕措施中的一些元素，但是并不能得出“管護(hù)等同于拘留”的結(jié)論，更不能得出“管護(hù)等同于逮捕”等結(jié)論。

（二）功能作用上的借鑒

從國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的推開到《監(jiān)察法》頒布實(shí)施，直至此次《監(jiān)察法》修改之前的這段時(shí)間，我國監(jiān)察調(diào)查措施的制度設(shè)計(jì)中只規(guī)定了一種限制被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制性措施——留置。留置本來是代替“雙規(guī)”而產(chǎn)生的一種法治化的強(qiáng)制性措施，但是在借鑒的過程卻忽視了“雙規(guī)”功能的多重性。“雙規(guī)”既具有限制人身自由、保障程序進(jìn)行的作用，也具有將被調(diào)查人置于控制之下的到案功能。而留置措施僅僅體現(xiàn)了羈押的狀態(tài)，在功能上有一定的欠缺。近年來，紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的“立案型留置”從一個(gè)側(cè)面反映了留置措施單一化所帶來的問題。有的學(xué)者曾分析指出“立案型留置”產(chǎn)生的主要原因，并認(rèn)為留置措施類型化、多元化的社會(huì)需求為創(chuàng)設(shè)“立案型留置”提供了內(nèi)在動(dòng)力。基于紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中存在的部分經(jīng)通知不到案就沒有后續(xù)抓手等問題現(xiàn)象，立法者和紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)務(wù)界高層也一直在謀求問題的解決之道。

由于監(jiān)察調(diào)查收集證據(jù)、查明事實(shí)的特征與刑事偵查具有諸多相似之處，因此，借鑒《刑事訴訟法》有關(guān)刑事強(qiáng)制措施的制度設(shè)計(jì)就成為順理成章的選擇。例如，監(jiān)察強(qiáng)制到案措施在功能作用上借鑒了拘傳關(guān)于短期限制人身自由的方法，用法定手段明確了可以將被調(diào)查人從自由狀態(tài)押解至特定場(chǎng)所轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲杂蔂顟B(tài)。又如，《監(jiān)察法》關(guān)于責(zé)令候查的最長(zhǎng)期限也是借鑒了《刑事訴訟法》取保候?qū)?2個(gè)月的最長(zhǎng)期限，而且《監(jiān)察法》規(guī)定了被調(diào)查人違反責(zé)令候查義務(wù)時(shí)可以依法采取留置措施，這一點(diǎn)與《刑事訴訟法》所規(guī)定的取保候?qū)徔梢韵虼掇D(zhuǎn)化相一致。再如，管護(hù)措施和拘留措施都有著極為相似的程序限制：《監(jiān)察法》第25條規(guī)定，采取管護(hù)措施后，應(yīng)當(dāng)立即將被管護(hù)人員送留置場(chǎng)所，至遲不得超過24小時(shí)，《刑事訴訟法》第85條規(guī)定，拘留后，應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過24小時(shí)。相類似的事例不僅限于此，比如管護(hù)措施和拘留措施都規(guī)定了向限制人身自由程度更強(qiáng)的措施轉(zhuǎn)換或者解除其本身措施的步驟和期限限制，也都規(guī)定了保障被限制人身自由者的飲食和休息等內(nèi)容。

另外，《監(jiān)察法》在借鑒《刑事訴訟法》具體強(qiáng)制措施的同時(shí)，也關(guān)注到了公安機(jī)關(guān)在保障監(jiān)察強(qiáng)制措施功能發(fā)揮上的作用。有的學(xué)者指出，監(jiān)察調(diào)查權(quán)是一種缺乏警察權(quán)支撐的強(qiáng)制權(quán)，其部分強(qiáng)制性權(quán)力需要交由公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門執(zhí)行，這一點(diǎn)與《刑事訴訟法》中的有關(guān)情況相類似。本次修改后的《監(jiān)察法》第49條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)、留置等措施的，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，同時(shí)明確了“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助”的法定義務(wù)。這無疑在微觀層面確保了監(jiān)察強(qiáng)制措施的效力，以法定形式強(qiáng)化了其與刑事強(qiáng)制措施同等的強(qiáng)制力后盾。

（三）適用條件上的區(qū)分

通過上文的梳理可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察強(qiáng)制措施在規(guī)范表述和功能作用上或多或少地對(duì)刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行了有益的借鑒。但這種借鑒并不是簡(jiǎn)單的照搬照抄，而是采取了“形似而神離”的借鑒模式，有一些配套規(guī)定還進(jìn)行了特別的區(qū)分甚至是改良，這使得研究者有必要充分厘清二者之間的區(qū)別，謹(jǐn)慎地對(duì)待這些差異所帶來的理論問題，從而避免將監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施混為一談。

監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施最為顯著的區(qū)分在于后者的適用對(duì)象是犯罪嫌疑人和刑事被告人，而前者的適用對(duì)象未必達(dá)到涉嫌犯罪的程度。修改后的《監(jiān)察法》將責(zé)令候查措施作為留置措施的非羈押性替代措施，但對(duì)其強(qiáng)度的設(shè)定似乎又與取保候?qū)彺胧┖捅O(jiān)視居住措施各有不同。新《監(jiān)察法》第23條第2款規(guī)定了被責(zé)令候查人員應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)。其中第1項(xiàng)“未經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開所居住的直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市市區(qū)或者不設(shè)區(qū)的市、縣的轄區(qū)”，這一點(diǎn)與《刑事訴訟法》取保候?qū)彺胧┲小拔唇?jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開所居住的市、縣”和監(jiān)視居住措施中“未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不得離開執(zhí)行監(jiān)視居住的處所”有所區(qū)別。也就是說，被采取責(zé)令候查措施的人可以在其居住的直轄市或地級(jí)市內(nèi)的各區(qū)之間活動(dòng)，只要不離開這一活動(dòng)范圍即可。而且除了“毀滅、偽造證據(jù)或者串供”，責(zé)令候查措施還增加了一項(xiàng)義務(wù)，即不可“隱匿證據(jù)”。當(dāng)然，這主要是考慮到職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)，也是監(jiān)察強(qiáng)制措施不同于刑事強(qiáng)制措施的細(xì)微之處。

而《監(jiān)察法》中管護(hù)措施與《刑事訴訟法》中拘留措施相比，其突出強(qiáng)調(diào)“存在逃跑、自殺等重大安全風(fēng)險(xiǎn)”，且主要針對(duì)“自動(dòng)投案人員”和正在接受談話、函詢、詢問、訊問過程中的人員，至于是否系預(yù)備犯、現(xiàn)行犯等因素則不在考慮范圍之內(nèi)?？梢姡茏o(hù)措施的設(shè)計(jì)被局限在了特定的場(chǎng)景之中，其更加關(guān)注被管護(hù)人以及其他方面乃至案件整體的安全問題，這也充分體現(xiàn)了監(jiān)察調(diào)查的政治屬性。

另外，新《監(jiān)察法》并沒有設(shè)立類似于“羈押必要性審查”等制度的外部審查措施，而是通過被調(diào)查人及其近親屬或利害關(guān)系人的申訴權(quán)來加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施的制約。雖然此種制約手段或許會(huì)受到“同體監(jiān)督”的理論質(zhì)疑，但是新《監(jiān)察法》第74條直接以法律的規(guī)格對(duì)違反規(guī)定采取監(jiān)察強(qiáng)制措施的情形明確了相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，這也從一個(gè)側(cè)面反映了監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施在實(shí)施過程中保障力量的不同。

（四）理念認(rèn)識(shí)上的區(qū)分

我國監(jiān)察體制改革的設(shè)計(jì)者在《監(jiān)察法》立法之初就回避了包括刑事強(qiáng)制措施在內(nèi)的既有刑事訴訟規(guī)則體系，在刑事訴訟程序之外創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立監(jiān)察程序以保障和規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。在這一大前提之下，監(jiān)察強(qiáng)制措施無論從技術(shù)上或者從表達(dá)上借鑒多少有關(guān)刑事強(qiáng)制措施的內(nèi)容，都不能否定監(jiān)察強(qiáng)制措施的獨(dú)立性，刑事訴訟法學(xué)有關(guān)刑事強(qiáng)制措施的理論也不能簡(jiǎn)單套用在監(jiān)察強(qiáng)制措施之上。更何況，刑事強(qiáng)制措施的理論本身還有許多短期內(nèi)無法克服的問題等待進(jìn)一步完善。理論工作者力所能及之處不僅在于用刑事強(qiáng)制措施的理論來審視監(jiān)察強(qiáng)制措施的適用，還應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)和探究二者的不同之處及其背后的原因，總結(jié)提煉出監(jiān)察強(qiáng)制措施的獨(dú)特價(jià)值理念，進(jìn)而服務(wù)于權(quán)利保障和辦案質(zhì)效提升的程序愿景。

有的學(xué)者曾經(jīng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察措施分類適用的基本邏輯進(jìn)行過詳細(xì)論述，其認(rèn)為與刑事偵查有“任意性偵查”和“強(qiáng)制性偵查”之分一樣，在紀(jì)檢監(jiān)察程序中同樣存在“任意性調(diào)查”和“強(qiáng)制性調(diào)查”之分。紀(jì)檢監(jiān)察程序以立案為標(biāo)準(zhǔn)，從整體上看對(duì)任意性措施和強(qiáng)制性措施進(jìn)行了劃分，但并不能完全照搬刑事偵查理論關(guān)于二者的差異化適用。例如“技術(shù)調(diào)查”“限制出境”等措施在初步核實(shí)階段即可適用，且后者不屬于《刑事訴訟法》所規(guī)定的偵查措施。該學(xué)者對(duì)“任意性調(diào)查”措施和“強(qiáng)制性調(diào)查”措施的區(qū)分展現(xiàn)了一種務(wù)實(shí)的理論自覺，我們?cè)诶斫獗O(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施理念認(rèn)識(shí)上的差異時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意這一點(diǎn)。

其實(shí)，強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)措施加上留置雖然形式上與拘傳、取保候?qū)彛ūO(jiān)視居?。?、拘留（逮捕）一樣形成了遞進(jìn)式的梯度結(jié)構(gòu)，但從其名稱的設(shè)計(jì)上可以看出它們各自的側(cè)重點(diǎn)是有所不同的。例如，責(zé)令候查措施突出的是“責(zé)令”二字，它要解決的問題是如何處理未被采取留置措施的被調(diào)查人的受管控狀態(tài)，這種管控狀態(tài)不僅要求其能夠確保后續(xù)程序的順利進(jìn)行，還帶有一定的精神強(qiáng)制的意味。這也就是為什么責(zé)令候查措施的表述中既融入了監(jiān)視居住措施的表述也融入了取保候?qū)彺胧┑谋硎?。有的學(xué)者將刑事訴訟法中羈押替代性措施分為權(quán)力主導(dǎo)型和權(quán)利主導(dǎo)型兩種模式，并認(rèn)為我國實(shí)行的是一種以犯罪控制觀為基點(diǎn)的權(quán)力主導(dǎo)型的羈押替代性措施模式，適用取保候?qū)?、監(jiān)視居住與否，主要是從能否保證刑事訴訟順利進(jìn)行的角度加以考量，而非基于權(quán)利保障之初衷。而責(zé)令候查措施的創(chuàng)設(shè)，其基本目的之一就在于降低留置適用率，以更小代價(jià)實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。從這個(gè)意義上講，《監(jiān)察法》的修改具有明顯的進(jìn)步意義。

管護(hù)措施之所以突出強(qiáng)調(diào)“逃跑、自殺等重大安全風(fēng)險(xiǎn)”因素，而不再關(guān)注拘留、逮捕的其他要件，是因?yàn)樗膬r(jià)值取向在于“管”與“護(hù)”并重，甚至是“護(hù)”的成分更多一些。紀(jì)委監(jiān)委辦理案件的過程中，安全事故責(zé)任始終是高懸在紀(jì)檢監(jiān)察人員頭上的利劍，在對(duì)被調(diào)查人采取監(jiān)察強(qiáng)制措施時(shí)，要比將普通犯罪嫌疑人、被告人拘留、逮捕更為小心。甚至可以認(rèn)為，從宏觀上看，此次《監(jiān)察法》修改新增的強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)措施就是圍繞留置這一實(shí)際上的羈押手段而設(shè)計(jì)的，而刑事強(qiáng)制措施從一開始就有著各自的使命，其他強(qiáng)制措施并不是圍繞著逮捕制度來設(shè)計(jì)的。

三、監(jiān)察強(qiáng)制措施概念之提倡

早在《監(jiān)察法》制定出臺(tái)前，相關(guān)的學(xué)者討論意見就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)必要時(shí)采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，并認(rèn)為可以添加“進(jìn)入相關(guān)場(chǎng)所或駐地，要求監(jiān)察對(duì)象提供其資產(chǎn)收支等詳細(xì)資料，處置違法財(cái)產(chǎn)，扣留身份證件，劃撥”等措施。后來，監(jiān)察立法籠統(tǒng)地規(guī)定了訊問、查封、扣押、留置等措施，并沒有區(qū)分何謂任意性、何為強(qiáng)制性，而是將所有措施統(tǒng)稱為監(jiān)察調(diào)查措施。甚至《監(jiān)察法》也沒有規(guī)定強(qiáng)制措施的概念，僅僅將具有羈押特征的留置定位于獲取證據(jù)的手段之一。有的學(xué)者對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為監(jiān)察留置措施的功能異化體現(xiàn)在留置沒有被歸入強(qiáng)制措施范疇、留置本質(zhì)上類似“雙規(guī)”而非逮捕，作為取證手段的定位違背權(quán)利保障的基本原理。在法律制定之初，留置并沒有被作為一種監(jiān)察強(qiáng)制措施單獨(dú)提出來或許是因?yàn)楫?dāng)時(shí)歷史條件下立法的粗疏，又或者是根據(jù)立法意圖和實(shí)際需要有意為之。但無論如何，此次《監(jiān)察法》的修改圍繞留置措施進(jìn)行了立體化的配套，監(jiān)察強(qiáng)制措施已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地出現(xiàn)在了立法之中，至于理論上如何對(duì)待，還要看研究者們?nèi)绾芜M(jìn)行引導(dǎo)性和構(gòu)建性的闡釋。

（一）官方文本對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施概念的首次使用

此次修改后的《監(jiān)察法》條文并沒有直接使用“監(jiān)察強(qiáng)制措施”的概念，只是在第54條規(guī)定了“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施”。此處的“強(qiáng)制措施”并不是指監(jiān)察強(qiáng)制措施。而根據(jù)《監(jiān)察法》第44條的表述，強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)、留置等措施依然被視作與查封、扣押等措施同等的所謂“調(diào)查措施”。然而，正如偵查與刑事強(qiáng)制措施并行不悖一樣，文本意義上“調(diào)查措施”的存在，并不妨礙理論上對(duì)“監(jiān)察強(qiáng)制措施”概念的歸納和使用。

此次《監(jiān)察法》審議修改的過程中，國家監(jiān)察委員會(huì)主任在《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（修正草案）〉的說明》中5次提及“強(qiáng)制措施”，其中4次直接使用“監(jiān)察強(qiáng)制措施”的概念。該說明有針對(duì)性地提出了“監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施單一”等問題，使用了“新增三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施”的表述，還對(duì)于“監(jiān)察強(qiáng)制措施體系”給予了特別關(guān)注。這充分證明，強(qiáng)制到案等三項(xiàng)新法措施已經(jīng)與留置措施一起被界定為“監(jiān)察強(qiáng)制措施”。修法過程中對(duì)這一概念的使用，展現(xiàn)了立法工作的嚴(yán)肅性與科學(xué)性，表現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于《監(jiān)察法》的此次修改既正視實(shí)踐層面的迫切需要，又飽含對(duì)監(jiān)察理論提升的熱切期待。

（二）監(jiān)察強(qiáng)制措施之概念是完善監(jiān)察法治的理論工具

以法治思維和法治方式懲治腐敗是執(zhí)政黨高層明確提出的戰(zhàn)略方針，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身也不斷強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的規(guī)范化、法治化和正規(guī)化。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，法治是紀(jì)檢監(jiān)察運(yùn)行的基本底色。其提出應(yīng)當(dāng)以法治制度優(yōu)化監(jiān)察法治體系，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力行使的法律屬性。然而，在具體微觀層面如何健全制度以優(yōu)化監(jiān)察法治體系呢？筆者初步認(rèn)為，這就需要依靠不斷挖掘、移植和再造監(jiān)察法律領(lǐng)域中與人權(quán)保障密切相關(guān)的法律術(shù)語、概念及一系列制度，使其總和理論在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的過程中滲透到程序?qū)嵺`的方方面面，而監(jiān)察強(qiáng)制措施之概念就具有極為典型的特征和后發(fā)的優(yōu)勢(shì)。正如有些學(xué)者所關(guān)注的監(jiān)察調(diào)查指定管轄與原有刑事訴訟管轄的沖突問題一樣，需要通過賦予知情權(quán)和異議權(quán)等手段來實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治。

無論我們是否承認(rèn)監(jiān)察強(qiáng)制措施之概念系脫胎于刑事強(qiáng)制措施，在事實(shí)上，強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)和留置等一系列措施的內(nèi)容與刑事強(qiáng)制措施的內(nèi)容都同樣直接關(guān)系到公民的人身自由。即使這些自由多數(shù)要受到公務(wù)原因的克減，但還是不可避免地觸碰到了監(jiān)察法治那根“最敏感的神經(jīng)”。而監(jiān)察法治理論要想著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)并在不遠(yuǎn)的將來盡可能取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，勢(shì)必需要一些理論創(chuàng)新的工具。從“監(jiān)察調(diào)查措施”到“監(jiān)察強(qiáng)制措施”的目光轉(zhuǎn)移并不是否認(rèn)前者的合法性和合理性，而是在它之外，后者可以重新建立一種對(duì)待監(jiān)察調(diào)查行為如何進(jìn)行評(píng)判的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)察法治的推進(jìn)和落實(shí)不僅有口號(hào)宣言，還有可靠的抓手。其實(shí)，監(jiān)察體制改革以來的實(shí)踐表明，改革的設(shè)計(jì)者并沒有回避監(jiān)察法治的命題，紀(jì)檢監(jiān)察理論界和實(shí)務(wù)界完全可以以更加開放的姿態(tài)展現(xiàn)監(jiān)察法治的理論自信，以理論知識(shí)的增長(zhǎng)推動(dòng)監(jiān)察權(quán)的健康運(yùn)行。

（三）監(jiān)察強(qiáng)制措施之提出有望展現(xiàn)體系化的后發(fā)優(yōu)勢(shì)

當(dāng)今世界各國，想要確保刑事訴訟正常進(jìn)行，都少不了對(duì)強(qiáng)制措施的設(shè)計(jì)與運(yùn)用。近代以降，刑事訴訟的歷史也就是對(duì)強(qiáng)制措施不斷加以合理限制的歷史。一直以來，我國刑事強(qiáng)制措施雖歷經(jīng)3次《刑事訴訟法》的修改，卻沒有就強(qiáng)制措施的若干根本性問題進(jìn)行系統(tǒng)化的重構(gòu)或補(bǔ)正。與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家相對(duì)成熟的強(qiáng)制措施規(guī)定相比，我國刑事強(qiáng)制措施僅限于對(duì)人身權(quán)利的規(guī)制，不僅自身存在缺陷，還因缺乏對(duì)物、隱私權(quán)和個(gè)人信息權(quán)益的偵查限權(quán)，導(dǎo)致刑事強(qiáng)制措施制度的系統(tǒng)性不足。

相對(duì)而言，監(jiān)察強(qiáng)制措施無論是從概念理論還是從技術(shù)實(shí)踐來看都是“全新的”。監(jiān)察強(qiáng)制措施理論的提出以及后續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展不需要背負(fù)太多的歷史包袱，尤其是在體系化、系統(tǒng)化的問題上可以對(duì)刑事訴訟法多年來無法完成的理論模型進(jìn)行“超前借鑒”。由于監(jiān)察程序較之刑事訴訟程序的特殊性，許多調(diào)查措施需要在初核階段就廣泛適用，那么，未來對(duì)于一些涉及財(cái)物、隱私和個(gè)人信息的調(diào)查措施可否納入監(jiān)察強(qiáng)制措施的理論中一體討論呢？筆者認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)難得的理論契機(jī)。之所以要提倡監(jiān)察強(qiáng)制措施的概念，就是因?yàn)橐诶碚撋蠈⒃絹碓蕉嗟念愋突恼{(diào)查措施予以系統(tǒng)提煉，探究這些措施背后應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值理念、對(duì)其母法實(shí)施的促進(jìn)作用以及如何堅(jiān)守監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治底線。

四、監(jiān)察強(qiáng)制措施的理念和原則

在監(jiān)察強(qiáng)制措施之概念提出以前，雖然留置被劃歸到監(jiān)察調(diào)查措施的范疇，但在當(dāng)時(shí)還是有學(xué)者嘗試為監(jiān)察強(qiáng)制措施的概念證成。其認(rèn)為留置措施的價(jià)值目標(biāo)與刑事強(qiáng)制措施具有高度的相似性，進(jìn)而探索使用了“監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施”這種無奈的表述。其還認(rèn)為當(dāng)時(shí)的《監(jiān)察法》規(guī)定了留置和限制出境兩類所謂“監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施”。時(shí)至今日，研究者們可以放心大膽地使用“監(jiān)察強(qiáng)制措施”之概念來探究其理念和原則?！侗O(jiān)察法》修改完成后，中央紀(jì)委國家監(jiān)委通過官方網(wǎng)站等渠道對(duì)《監(jiān)察法》修改后的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了權(quán)威解讀。從主旨要義上看，監(jiān)察強(qiáng)制措施的理念在于“授予必要的監(jiān)察權(quán)限，加強(qiáng)反腐敗能力建設(shè)”。其目的在于保障監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜實(shí)踐情況，減少留置措施適用，保障相關(guān)人員人身安全，同時(shí)體現(xiàn)慎用管護(hù)等措施的立法精神。這一表述科學(xué)闡釋了監(jiān)察強(qiáng)制措施的核心理念就是懲治腐敗與保障人權(quán)相結(jié)合。懲治腐敗的理念表現(xiàn)在監(jiān)察強(qiáng)制措施要服務(wù)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的全程治理，各種強(qiáng)制措施的適用要在按需切換中提升辦案質(zhì)量效果。保障人權(quán)的理念表現(xiàn)在無論是對(duì)于監(jiān)察對(duì)象還是對(duì)于相關(guān)證人或其他監(jiān)察程序參與人，都應(yīng)當(dāng)促進(jìn)其合法享有并充分行使其程序權(quán)利，確保強(qiáng)制措施的相對(duì)人受到公正人道的對(duì)待。在此種理念的指導(dǎo)下，筆者認(rèn)為，監(jiān)察強(qiáng)制措施的適用至少應(yīng)當(dāng)遵循強(qiáng)度該當(dāng)原則（比例原則）、及時(shí)變更原則和安全保障原則。

（一）強(qiáng)度該當(dāng)原則

在刑事訴訟法領(lǐng)域，許多學(xué)者都會(huì)將合法性原則作為刑事強(qiáng)制措施的基本原則之一。有的學(xué)者還對(duì)合法性原則進(jìn)行了更深一步的闡述，認(rèn)為合法性原則包括兩層含義：一是在立法層面，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等相關(guān)事項(xiàng)只能由狹義的法律及以上層級(jí)的規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，即法律保留原則；二是在司法層面，公檢法機(jī)關(guān)在適用刑事強(qiáng)制措施時(shí)不得違反法律的規(guī)定，否則將受到程序性制裁。這種歸納本身無可厚非。但是作為監(jiān)察強(qiáng)制措施的基本原則而言，必須考慮到監(jiān)察體制改革的立法初衷，兼顧監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的高效權(quán)威之要求。這并不是否認(rèn)監(jiān)察強(qiáng)制措施必須遵守合法性的要求，相反，以全面從嚴(yán)治黨為立意和出發(fā)點(diǎn)的監(jiān)察體制改革及其統(tǒng)攝下的監(jiān)察行為當(dāng)然要服從合法性的要求，這是最基本的底線要求，無須贅言。

從監(jiān)察強(qiáng)制措施產(chǎn)生的脈絡(luò)中可以看出，其是以留置措施為中心，向周圍四散衍生出來許多其他“輔助性”強(qiáng)制措施，這與刑事強(qiáng)制措施在誕生伊始就相對(duì)系統(tǒng)齊全有著很大的不同。留置措施脫胎于“雙規(guī)”“兩指”，其發(fā)生邏輯和思維方式遵循“以人為導(dǎo)向”，而刑事案件辦理過程更多的是“以事為導(dǎo)向”，各種刑事強(qiáng)制措施也不是以逮捕為核心，而是根據(jù)案件事實(shí)的需要各司其職。因此，在考慮監(jiān)察強(qiáng)制措施基本原則的時(shí)候，要在充分考慮其特殊性的基礎(chǔ)上，提出對(duì)監(jiān)察實(shí)踐更為奏效的具有指導(dǎo)意義的原則。

強(qiáng)度該當(dāng)原則應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的含義和要求。其一，被調(diào)查人被采取監(jiān)察強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件程序階段的需要進(jìn)行適配，對(duì)立案前的初核階段不能超越必要的限度。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用管護(hù)和留置措施的，堅(jiān)決適用，避免因猶豫不決而“貽誤戰(zhàn)機(jī)”。其二，對(duì)于非公職人員的被調(diào)查人盡可能采取管護(hù)、留置以外的強(qiáng)制手段，嚴(yán)格限制公職人員“權(quán)利克減”理論的外溢效果，對(duì)涉案普通公民做到有限強(qiáng)制并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)以羈押為例外。其實(shí)，從某種意義上講，強(qiáng)度該當(dāng)原則也是公法“帝王條款”——比例原則在監(jiān)察強(qiáng)制措施領(lǐng)域的一種適配性提法，有關(guān)比例原則的原理、方法均可在后續(xù)監(jiān)察強(qiáng)制措施原則的發(fā)展中予以補(bǔ)充和完善。

（二）及時(shí)變更原則

及時(shí)變更原則要求紀(jì)委監(jiān)委以自我監(jiān)督、高度負(fù)責(zé)任的態(tài)度審慎批準(zhǔn)、及時(shí)變更相應(yīng)的監(jiān)察強(qiáng)制措施。一方面，要對(duì)已經(jīng)采取管護(hù)、留置措施的被調(diào)查人進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，從案件現(xiàn)實(shí)需要、節(jié)約辦案成本、追求社會(huì)效果等方面綜合考慮是否變更為責(zé)令候查等措施。對(duì)于被管護(hù)人、被留置人及其近親屬申請(qǐng)變更措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決定。不同意變更的，應(yīng)當(dāng)說明理由，充分保障被調(diào)查人及其近親屬的程序權(quán)利。另外，對(duì)于查封、扣押、凍結(jié)有關(guān)財(cái)產(chǎn)利益的，要避免“過度查抄”，結(jié)合新《監(jiān)察法》保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的要求，如在辦案中發(fā)現(xiàn)超限額查封、扣押等情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以解除。另一方面，對(duì)于采取責(zé)令候查措施的被調(diào)查人也要進(jìn)行適時(shí)審慎的審查，既要避免出現(xiàn)刑事強(qiáng)制措施實(shí)踐中取保候?qū)彙耙环帕酥钡膶擂吻闆r，又要防止責(zé)令候查措施滑向變相監(jiān)視居住的“深淵”。其實(shí)，刑事強(qiáng)制措施適用原則中也有關(guān)于變更性原則的要求，只是刑事訴訟理論對(duì)于及時(shí)變更強(qiáng)制措施一直有著“令狀主義”的追求。這就涉及變更強(qiáng)制措施的主體切換問題。

關(guān)于及時(shí)變更原則的主體問題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)察理論和實(shí)踐的特殊性，對(duì)刑事程序中令狀主義的司法審查模式予以祛魅。傳統(tǒng)刑事訴訟法學(xué)理論認(rèn)為，對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)與處置應(yīng)當(dāng)奉行司法控制原則，即由法官來審批。這一制度設(shè)計(jì)其實(shí)非常科學(xué)合理。但是，多年來的刑事司法實(shí)踐使我們充分了解到不同國情之間司法慣性的差異，我國在這一問題上要面臨司法賠償原則的統(tǒng)籌、檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系等多種難題，刑事訴訟法領(lǐng)域在這一問題上也一直未能形成有效的突破。因此，在此種情況下，監(jiān)察強(qiáng)制措施及時(shí)變更的權(quán)力只能暫時(shí)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。這一點(diǎn)在監(jiān)察改革的頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)給出了明確的答案。

（三）安全保障原則

就刑事強(qiáng)制措施的基本原則而言，不同的學(xué)者從不同的側(cè)面可以總結(jié)出多種原則。例如有的學(xué)者指出刑事強(qiáng)制措施的適用原則應(yīng)當(dāng)包括法律保留原則、自由推定原則、成比例原則和司法審查原則。而在總結(jié)監(jiān)察強(qiáng)制措施基本原則的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)更多考慮其與刑事強(qiáng)制措施的不同之處，從而盡可能增強(qiáng)監(jiān)察強(qiáng)制措施原則的針對(duì)性和實(shí)效性。

監(jiān)察體制改革以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)曾多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察案件的政治性，這種強(qiáng)調(diào)并不是否定或貶低普通刑事案件的地位，而是要突出監(jiān)察體制運(yùn)行的嚴(yán)肅性和紀(jì)律性。之所以在留置措施之外新增多種替代性監(jiān)察強(qiáng)制措施，就是因?yàn)橐诟鱾€(gè)監(jiān)察程序環(huán)節(jié)增加被調(diào)查人的安全保障功能。例如，強(qiáng)制到案措施要解決的是實(shí)踐中部分被調(diào)查人經(jīng)通知不到案的問題。強(qiáng)制到案措施不僅可以發(fā)揮扭送押解的功能，還可以防止被調(diào)查人在最初轉(zhuǎn)換人身自由狀態(tài)時(shí)因恐懼而產(chǎn)生的不良后果。而管護(hù)措施則更加特別地強(qiáng)調(diào)“逃跑、自殺等重大安全風(fēng)險(xiǎn)”等因素，也是以安全保障為出發(fā)點(diǎn)的一種新設(shè)措施。尤其在針對(duì)自動(dòng)投案人員的案件中可以采取有效手段避免因心理等問題產(chǎn)生安全風(fēng)險(xiǎn)。不容忽視的是，就連針對(duì)監(jiān)察人員自身的禁閉措施也是以安全為要義的。

實(shí)踐中，紀(jì)委監(jiān)委對(duì)于被留置的人員要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力來保障其人身安全和醫(yī)療服務(wù)，這是普通刑事案件犯罪嫌疑人和被告人在看守所內(nèi)所無法完全享有的。一言以蔽之，安全責(zé)任是紀(jì)檢監(jiān)察工作的重中之重，監(jiān)察強(qiáng)制措施在適用過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守安全保障原則，確保監(jiān)察強(qiáng)制措施成為案件辦理的有效手段。

五、監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的完善

監(jiān)察強(qiáng)制措施體系在理論上屬于新生事物，其產(chǎn)生和發(fā)展得益于新《監(jiān)察法》所創(chuàng)設(shè)的各種監(jiān)察強(qiáng)制措施。這些實(shí)在法意義上的新規(guī)定為體系化推動(dòng)監(jiān)察理論研究提供了鮮活的素材。從強(qiáng)制到案到責(zé)令候查，再到管護(hù)，它們與留置措施一起形成了監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的基本骨架，使得監(jiān)察案件的處理過程有了更加多元的手段。而監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的完善不能僅僅滿足于對(duì)人身自由強(qiáng)制措施體系的初步搭建，未來還應(yīng)當(dāng)著眼于如何構(gòu)建對(duì)被調(diào)查人及涉案人員財(cái)產(chǎn)和隱私權(quán)進(jìn)行限制的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，甚至可以在刑事強(qiáng)制措施立法實(shí)踐躊躇不前的情況下實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治的“彎道超車”。同時(shí)基于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的特殊屬性，一些非傳統(tǒng)強(qiáng)制措施在監(jiān)察法領(lǐng)域也有一定的施展空間，未來可以考慮將其一體化納入監(jiān)察強(qiáng)制措施體系內(nèi)予以系統(tǒng)研究。

（一）規(guī)范使用以限制人身自由為手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施

在《監(jiān)察法》修改之前，監(jiān)察強(qiáng)制措施僅有留置措施一種，而留置措施又規(guī)定了非常明確的固定期限，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)發(fā)生留置期限不夠用，或者經(jīng)調(diào)查后無須再適用留置措施的情形。當(dāng)時(shí)的《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定其他強(qiáng)制措施，很多地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)大為困惑。為此，有的地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無奈采取了“走讀式留置”的方法，也就是對(duì)于適用留置措施經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)又不能直接釋放的被調(diào)查人，在對(duì)其進(jìn)行留置的同時(shí)，每次訊問后仍將其放回并要其保證在下次訊問時(shí)必須到場(chǎng)。這從一個(gè)側(cè)面反映了法律的生命的確不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。值得慶幸的是，《監(jiān)察法》的此次修改回應(yīng)了長(zhǎng)期以來困擾實(shí)踐的問題，一站式提供了監(jiān)察強(qiáng)制措施的成套解決方案，為監(jiān)察辦案打通了制度堵點(diǎn)。

通過上文的分析應(yīng)當(dāng)看到，《監(jiān)察法》所規(guī)定的各種監(jiān)察強(qiáng)制措施并不是與《刑事訴訟法》所規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施一一對(duì)應(yīng)的。在適用監(jiān)察強(qiáng)制措施時(shí)要避免陷入刑事強(qiáng)制措施中拘留、逮捕和羈押沒有進(jìn)行嚴(yán)格分離的誤區(qū)，嚴(yán)格遵守法律對(duì)管護(hù)的時(shí)限規(guī)定，同時(shí)注意到管護(hù)措施對(duì)自首等三類人員的“偏好設(shè)定”，更加有針對(duì)性地適用管護(hù)措施。對(duì)于被責(zé)令候查人員的活動(dòng)范圍，要分清其與取保候?qū)彽却胧┲g的差別，避免因機(jī)械執(zhí)法帶來的措施轉(zhuǎn)換。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，被留置的被調(diào)查人雖然在生活條件、醫(yī)療保障等方面要顯著優(yōu)于看守所內(nèi)的被羈押人，但是被留置者所承受的精神強(qiáng)制遠(yuǎn)超一般刑事案件的被告人。因此在監(jiān)察調(diào)查過程中，如果認(rèn)為調(diào)查取證工作已經(jīng)具有壓倒性優(yōu)勢(shì)，可以考慮盡量變更監(jiān)察強(qiáng)制措施，這樣既能節(jié)省國家公權(quán)力資源，又彰顯監(jiān)察法治的人文關(guān)懷。

（二）探索構(gòu)建以限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利為手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施

此次《監(jiān)察法》的修改雖然沒有創(chuàng)設(shè)關(guān)于涉案財(cái)物的監(jiān)察強(qiáng)制措施，但是監(jiān)察程序本身對(duì)涉案財(cái)物的合規(guī)程度要比刑事程序中對(duì)物強(qiáng)制的亂象好很多。在傳統(tǒng)刑事訴訟程序中，部門規(guī)章或者幾個(gè)部門的聯(lián)合發(fā)文就可以規(guī)定對(duì)涉案財(cái)物的干預(yù)措施，而《監(jiān)察法》直接以法律的規(guī)格規(guī)定了查詢、凍結(jié)、扣押涉案財(cái)物的種類、程序以及專用賬戶、場(chǎng)所等細(xì)節(jié)，并且也規(guī)定了經(jīng)查與案件無關(guān)則應(yīng)在三日內(nèi)退還的要求。

目前刑事強(qiáng)制措施中“對(duì)物強(qiáng)制”的部分存在諸多問題，表現(xiàn)較為突出的是涉案財(cái)物“查控決定主義”泛化，審判前有關(guān)機(jī)關(guān)可以對(duì)涉案財(cái)物直接作出處理，法院通常也會(huì)對(duì)審前的處理結(jié)果“實(shí)報(bào)實(shí)銷”。監(jiān)察強(qiáng)制措施在“對(duì)物強(qiáng)制”的問題上應(yīng)當(dāng)避免走上刑事強(qiáng)制措施的老路，正確理解“三日內(nèi)退還”的法律真正含義，對(duì)于能夠及時(shí)查清的財(cái)物早日予以退還，對(duì)于需要等待司法機(jī)關(guān)裁判的財(cái)物不提前上繳財(cái)政或者挪作他用，充分保障被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。有的學(xué)者對(duì)刑事強(qiáng)制措施中對(duì)物強(qiáng)制體系提出了建設(shè)性意見，認(rèn)為可以構(gòu)建“未決訴訟提示—禁止令—扣押”這種由輕到重的措施體系，值得監(jiān)察強(qiáng)制措施予以借鑒。

值得注意的是，監(jiān)察強(qiáng)制措施中“對(duì)物強(qiáng)制”的構(gòu)建不是憑空的設(shè)想，而是基于法律的專門要求。新《監(jiān)察法》直接以法律的規(guī)格在條文中規(guī)定了對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，各類監(jiān)察強(qiáng)制措施的適用同樣要受到該條款的制約。未來，以限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利為手段的監(jiān)察強(qiáng)制措施還要在不斷學(xué)習(xí)和借鑒中完善自己，爭(zhēng)取展現(xiàn)監(jiān)察法治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（三）正確對(duì)待非傳統(tǒng)強(qiáng)制措施在監(jiān)察法領(lǐng)域的適用

監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建與完善除了要厘清傳統(tǒng)對(duì)人、對(duì)物的強(qiáng)制措施，還需要留意可以適用于監(jiān)察法領(lǐng)域的非傳統(tǒng)強(qiáng)制措施。本次《監(jiān)察法》的修改引入了專門針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察人員自身的禁閉措施，而且打通了監(jiān)察禁閉措施與其他監(jiān)察強(qiáng)制措施之間的轉(zhuǎn)換通道，監(jiān)察禁閉措施的期限也可以折抵刑期。這充分說明，監(jiān)察禁閉措施已經(jīng)具備了監(jiān)察強(qiáng)制措施的屬性和特征，雖然在《監(jiān)察法》修改伊始能否將禁閉措施納入監(jiān)察強(qiáng)制措施體系還存在爭(zhēng)議，但是隨著研究者和公眾對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施的認(rèn)識(shí)和理解逐步深入，筆者認(rèn)為，禁閉措施除了適用于特殊主體這一條件，幾乎具備一切監(jiān)察強(qiáng)制措施的外在特征和內(nèi)在屬性，理應(yīng)將其納入監(jiān)察強(qiáng)制措施的范疇。未來在監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的完善過程中，監(jiān)察禁閉措施應(yīng)當(dāng)也是該體系上的重要一環(huán)。

此外，限制出境是辦理職務(wù)犯罪案件過程中經(jīng)常使用的一種手段，限制出境是否應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的一部分值得理論界討論和研究。有的學(xué)者就限制出境措施問題進(jìn)行過專門對(duì)比，其梳理了該措施在刑事訴訟、民事訴訟、出入境管理、稅收征管、銀行業(yè)監(jiān)管等領(lǐng)域的適用情形，認(rèn)為限制出境的法律性質(zhì)在刑事訴訟中應(yīng)為刑事強(qiáng)制措施，在民事訴訟中為保障性的執(zhí)行措施，而在行政法律法規(guī)中則為具體行政行為。如果按照其理論觀點(diǎn)進(jìn)行推演，限制出境在監(jiān)察法律領(lǐng)域當(dāng)然屬于監(jiān)察強(qiáng)制措施的一種。由于在監(jiān)察調(diào)查和辦案中非常需要這一手段，因此筆者認(rèn)為限制出境理應(yīng)納入監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的范疇。

六、結(jié)語

《監(jiān)察法》的此次修改是監(jiān)察理論創(chuàng)新的一次難得機(jī)遇。從以往監(jiān)察強(qiáng)制措施“遮遮掩掩”地藏在監(jiān)察調(diào)查措施身后，到光明正大地走上監(jiān)察理論的臺(tái)前，官方的權(quán)威表述和解讀無疑彰顯了足夠的理論自信。監(jiān)察強(qiáng)制措施從形式上看脫胎于刑事強(qiáng)制措施，但又人為地進(jìn)行了制度和構(gòu)造上的界分，使其能夠滿足獨(dú)立監(jiān)察程序的要求。但無論如何，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)以及法學(xué)的研究者和實(shí)踐者們都應(yīng)當(dāng)汲取刑事強(qiáng)制措施這些年走過的“彎路”，避免犯同樣的錯(cuò)誤。之所以要呼吁和提倡監(jiān)察強(qiáng)制措施之概念，是因?yàn)樵诒O(jiān)察實(shí)踐的迫切需求下，立法已然做出了有效的跟進(jìn)，監(jiān)察理論有必要對(duì)過去“裹足不前”的安逸狀態(tài)開展自我反思，以積極的態(tài)度嘗試構(gòu)建監(jiān)察領(lǐng)域自己的強(qiáng)制措施體系。監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的構(gòu)建與完善必將推動(dòng)監(jiān)察實(shí)踐的法治化進(jìn)程，未來這一措施體系的內(nèi)容還將得到不斷地補(bǔ)充和完善。

（注：為方便閱讀文中略去了原文中的注釋和引文標(biāo)識(shí)。）

本文轉(zhuǎn)載自《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2026年第3期。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，轉(zhuǎn)載的稿件版權(quán)歸原作者和機(jī)構(gòu)所有，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系我們刪除。

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