2025年美國特朗普政府削減聯邦科研經費一事引起廣泛關注，美國此次削減聯邦科研經費僅限于間接經費部分。研究系統梳理了美國科研間接經費制度的歷史演進脈絡與現行運行機制。在此基礎上，重點分析特朗普政府此次削減間接經費的政策邏輯與決策思路，并結合政策實施過程中的爭議焦點與社會反響，深入評估該政策對美國大學科研生態、人才培養、企業運營及未來科研競爭力的多維影響。由此探討對中國的啟示與建議，以期為中國科技管理決策提供參考。

美國特朗普總統一直主張縮減聯邦政府支出規模，在其上屆任期內，曾多次嘗試削減美國國立衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）、美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）以及其他聯邦研究機構的預算，但因國會堅決反對而失敗。隨著特朗普重返白宮和共和黨主導參眾兩院，類似的預算削減方案又被重新提上日程。2025年2月7日，特朗普政府計劃大幅削減科研機構經費并裁減聯邦政府工作人員，包括將NIH間接經費占比削減至15%。作為美國最大的科研機構，長期以來NIH研發支出約占美國聯邦總財政研發支出的1/2，2022年研發支出就達到447.1億美元。從此前白宮的相關聲明及動作看，此次削減科研經費的主要方向在于控制機構運行成本、壓縮間接經費支出。

1美國間接經費制度的發展與現狀

中國科研項目間接經費是指承擔單位在組織實施項目過程中發生的無法在直接費用中列支的相關費用，包括為課題研究提供的現有儀器設備及房屋占用，日常水電氣暖等消耗，有關管理費用的補助支出以及激勵科研人員的績效支出等。而在美國，間接經費類似于中國早期的“管理費”，不包括績效支出，主要分為“設施費用”和“行政費用”兩類。其中，“設施費用”包括建筑物、設備和資本改善，與某些建筑物相關的債務，設備改進、運營維護費用及相關債務利息；“行政費用”包括董事辦公室、會計、人員以及所有其他類型的支出等。總體而言，無論是美國還是中國，間接經費的主要目的都是為了維持科研項目在執行過程中相關基礎設施的運營保障，以及為公共部門和管理部門的必要服務提供資金補償。

從間接經費發展歷史看，美國科研間接經費呈現逐漸升高的趨勢。這既是成本核算理念不斷深化的結果，也是聯邦政府、科研機構與社會公眾多方利益博弈的產物。回顧美國科研間接經費制度的發展歷程，可以清晰地看到其從初創到逐步完善、從簡單補償到精細管理的演變軌跡。

1.1制度初創：二戰時期的應急安排

美國的科研間接經費制度最早可追溯至第二次世界大戰時期。1940年6月，面對納粹德國的軍事威脅，美國一批頂尖大學和工業實驗室的科學家主動向羅斯福總統請纓，希望將民用科研力量轉向軍事技術研發。這一倡議催生了美國國防研究委員會成立，后發展為科學研究與開發辦公室（Office of Scientific Research and Development，OSRD），這標志著聯邦政府大規模資助大學科研的開端。

戰時科研具有高度的緊迫性和不確定性。為了動員大學和企業參與國防研發，聯邦政府需要設計一套能夠激勵各方積極性的資助機制。當時的政策設計者明確提出“不營利不損失”（no gain，no loss）的核心原則，即保證承擔研發任務的機構既不會因承接政府項目而獲利，也不應因額外負擔而蒙受經濟損失。在這一原則指導下，政府不僅支付項目的直接成本（如科研人員薪酬、實驗材料費等），也開始對機構提供的一般管理費用等間接成本給予補償。戰時安排中，政府對大學的間接成本補償采用固定費率方式，約為直接成本的50%；對企業則高達100%。這種做法在當時被認為是“雖不完美但務實的解決方案”，旨在迅速動員全國科研力量服務于戰爭需求。

戰后，聯邦政府對大學科研的資助并未終止，反而隨著冷戰開啟而制度化。1950年NSF成立，NIH也逐步從內部研究為主轉向大規模院外資助。這一時期，間接經費占政府科研經費支出的比重較為穩定，約在8%～10%左右。早期制度的特點是相對簡單、缺乏統一規范，各聯邦機構與大學之間的間接成本補償安排各不相同，呈現分散管理的特征。

1.2制度成型：間接成本概念的規范化

1958年，白宮行政管理和預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）發布《高等教育機構成本原則》，簡稱《A-21通告》（Circular A-21），首次以聯邦法規形式明確了大學科研成本的分類與核算方法。《A-21通告》的核心貢獻在于清晰區分了直接成本與間接成本：直接成本是指能夠明確歸屬于特定項目的支出，如項目聘用人員的薪酬、專用設備、實驗材料等；間接成本則是為支持科研活動而發生的、難以直接歸集到具體項目的共同成本，包括設施使用費、圖書館資源、行政管理費用等。《A-21通告》的頒布為間接成本補償提供了統一的法律基礎，標志著美國科研間接成本制度從分散管理走向統一協商階段。

此后，間接成本的核算方法不斷細化。根據《聯邦法規匯編》（Code of Federal Regulations，CFR）第2篇第2章第200款的定義，間接成本又稱為設施與行政管理成本（Facilities & Administrative Costs，F&A）。其中，設施成本包括建筑物折舊、債務利息、運營維護等，行政管理成本則涵蓋院系行政支持、研究管理辦公室運行等。計提間接成本的邏輯在于：科研項目在執行過程中必然依托機構現有的基礎設施和公共服務，若不對此類共同成本進行合理分攤，就會出現“承擔項目越多，機構成本缺口越大”的困境，最終危及研究型大學的可持續發展。

1.3壓力積聚：財政赤字與間接成本占比的持續攀升

進入20世紀80年代，里根政府時期美國聯邦財政赤字急劇膨脹，不斷增長的科研間接成本開始引起國會和公眾的關注。1984年美國審計署（Government Accountability Office，GAO）發布的《確保NIH科研項目間接成本合理增長：一個困難的問題》報告顯示，1982年NIH資助項目的間接經費占比已上升至平均30%左右。這一變化反映出間接成本的增長速度超過了直接成本，也引發了對成本核算合理性的質疑。

20世紀90年代，有關間接經費制度的爭論愈演愈烈，突出表現之一是斯坦福大學的間接成本審計事件。1991年，媒體曝光斯坦福大學在向聯邦政府申報間接成本時，將大學游艇的維護費用、鮮花裝飾費等不合理開支計入間接成本，引發軒然大波。這一事件直接導致國會介入調查，眾議員丁格爾主持召開聽證會之后，斯坦福大學74%的間接成本比率被取消，執行55.5%的臨時比率，并賠償美國政府220萬美元，斯坦福校長唐納德·肯尼迪也因此辭職。此項事項直接推動OMB于1991年修訂《A-21通告》，首次設置了行政管理成本的封頂限制：規定行政間接成本的補償率不得超過26%。這一時期的標志性特征是，間接經費已由原來單純的政府資助科研事項，逐步轉化為“高校、政府與社會”之間的政治博弈，經費使用的問責與審查意味顯著增強。

值得注意的是，盡管聯邦政府與大學通過談判確定的間接成本率在20世紀90年代后持續攀升，但實際執行的有效間接成本率（即間接成本實際支付額占直接成本總額的比例）卻相對穩定。據美國國家經濟研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）最新研究，20世紀80年代，談判費率與有效費率相差無幾，但到2024年，前者平均已達58%，后者則維持在42%左右，二者差距擴大至16個百分點。這一現象部分源于核算基數的變化：隨著直接成本中越來越多的支出類別被排除在修正直接成本基數（Modified Total Direct Cost，MTDC）之外，為了確保間接成本總額不變，談判費率被迫上調。

1.4雙向制衡：精細化管理與利益博弈

進入21世紀，美國科研間接經費制度呈現出更加復雜的雙向制衡格局。一方面，聯邦政府運用會計、審計等多種手段加強對科研經費的控制，強調“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念。各聯邦機構根據CFR的要求，對大學提交的間接成本核算材料進行嚴格審核，并與大學談判確定最終費率。談判過程通常持續數月，確定的費率有效期一般為2～4年。

另一方面，大學及其團體組織（如美國大學協會、公立與贈地大學協會等）的聯盟力量不斷增強，參與政府議價的能力持續提升。高水平私立大學由于議價能力較強，往往能夠獲得較高的間接成本率。例如，哈佛大學的間接成本談判費率高達69%，耶魯大學為67.5%，德克薩斯大學達59%，部分頂尖研究型大學的間接經費占比超過50%。這種差異反映了機構在談判中的話語權差異，也凸顯了間接成本率作為“高校、政府與社會”博弈焦點的本質特征。

間接成本率的核定遵循嚴格的程序：首先，大學根據OMB通告的要求核算本機構的實際間接成本；其次，聯邦政府部門審核相關材料；最后，雙方談判確定最終費率。大學的談判對手通常根據近三年經費的主要來源確定：若經費主要來自衛生與公眾服務部（Health and Human Services，HHS），則與HHS談判；若主要來自國防部（Department of Defense，DOD），則與DOD談判。值得注意的是，不同談判機構的策略存在差異：DOD為獲取高質量研究成果，確定的費率通常略高于機構提交的核定比例；而HHS下屬的NIH資助量大、面廣，更注重公平與效率，確定的費率通常略低于機構提交的比例。

1.5歷史演進的特征與實質

縱觀美國科研間接經費制度的發展歷程，可以歸納出三個顯著特征：制度管理由分散走向統一，成本核算由粗放走向精細，確定機制由復雜走向簡化。從二戰時期的應急安排，到《A-21通告》的規范化，再到21世紀的精細化核算與嚴格審計，間接經費制度逐步演變為一套高度專業化、法制化的管理體系。

從間接經費的運行機制來看，與中國以項目類型確定間接經費占比的機制不同，美國采用以項目依托機構為單位確定間接經費占比的方式，資助方與依托方的談判策略和議價能力在間接成本率的確定過程中起著重要作用。國際知名大學和科研機構在間接經費比例方面都會結合自身核算結果與聯邦政府單獨議價。在這個過程中，NIH逐漸成為美國高校科研的最大贊助機構，因此，其上級機構HHS逐漸成為絕大多數高校的間接成本談判對象。

從間接經費占比的國際對比來看，各國對此概念的定義也略有差異。例如，美國、日本政府資助項目的間接經費占比是指間接成本占直接成本的比例，英國和中國都是指間接成本占總成本的比例，在美日概念下的20%間接成本占比大致相當于中國和英國概念體系下的17%間接成本占比。NIH外部研究管理政策辦公室（Office of Policy for Extramural Research Administration，OPERA）的統計數據顯示，2023財年NIH用于研究撥款的350億美元中，有90億美元用于間接經費，涵蓋設備、運營、維護和會計等方面，間接經費平均占比約為26%。

需要強調的是，“成本分擔”理念貫穿制度變革始終。盡管聯邦政府補償間接成本，但這種補償并非完全成本補償——大學仍需分擔部分間接成本。這意味著科研項目的實際成本高于政府補償額度，研究型大學需要從其他渠道（如捐贈收入、學費、州政府撥款等）籌措資金填補缺口。正是這種成本分擔機制，促使大學不斷提升管理效率、優化資源配置，也使得間接經費制度成為連接政府資助與大學自主性的重要調節機制。間接經費雖不直接服務于科研活動本身，卻構成科研基礎設施維持與創新的重要支撐。其調整不僅關乎資金分配的效率，更關乎國家創新體系的根基與未來。

2 美國削減科研經費預算的影響分析

間接經費占比是美國政府、科研機構和社會博弈的結果。近年來隨著美國“花錢必問效，無效必問責”的績效管理意識不斷增強，過高的間接經費占比已引發較大爭議。特朗普此舉正是在效率優先的理念下，試圖在NIH層面提升資金支出效率的大膽嘗試。此次壓縮NIH間接經費主要是資助機構層面的行為，雖然有助于擠出行政管理中的“水分”，但因為并未涉及間接經費定義、核算方法、談判機制等底層機制和邏輯，故而整體上對美國科研體制正常運轉的影響有限。

第一，影響美國科研發展進程及相關基礎設施建設。對聯邦資助項目的依托機構而言，NIH調整間接經費可能會造成短期資金缺口，導致基礎設施設備維護、更新不及時，管理拖沓影響科研活動等不良后果。同時，美國間接經費也用于支付科研場所和研究設施建設的債務利息，保障高校等依托機構維持必要的設備和基礎設施投資，驟然削減間接經費開支可能帶來“項目爛尾”的負面影響。例如，密歇根州立大學于近期發布聲明，因NIH資金政策的重大變化，其正與亨利·福特健康系統（Henry Ford Health）合作建設一座耗資3.3億美元的研究大樓（該項目預計于2027年完工，將容納80個研究團隊，致力于癌癥、心血管疾病和神經科學領域的研究）的后期維護與運營工作將遭受影響。

第二，影響美國人才培養并導致人才流失。特朗普削減經費雖然只限于壓縮美國科研間接成本，但美國科研和教育界普遍認為此舉將嚴重干擾科研進程，破壞科研環境，導致優秀人才流失。一方面，項目資金告急讓碩博招生受限，一些高校被迫優先保障部分重點項目運行，暫緩非核心領域的招生計劃或者縮減碩博招生規模。例如，賓夕法尼亞大學宣布削減35%研究生招生并撤回部分錄取通知；匹茲堡大學暫停2025年秋季博士錄取；南加州大學和范德堡大學也凍結招生。另一方面，一些高度依賴聯邦撥款的高校開始陸續宣布裁員，關停部分項目或者實驗機構運轉。例如哥倫比亞大學5月6日宣布裁減180名教職員工，該校“抗病毒鼻噴劑研發、直腸癌篩查、有關孕產婦死亡及發病”等若干問題的研究進展受到顯著影響。據媒體報道，相關領域科研人才為尋求穩定的研究環境和資金支持而“逃離”美國的趨勢正加速形成。《自然》雜志對全球科研人員求職平臺的調查數據顯示，2025年一季度美國科研人員的海外職位申請數量同比增長32%，美國用戶的海外職位瀏覽量同比增加35%。

第三，削減經費對于美國公立大學影響相對較小。削減間接經費主要目的是裁減冗員和減少低效支出，從目前掌握的情況看，不會對美國科研創新投入特別是聯邦政府穩定資助部分產生直接影響。另外，鑒于公立大學的資助還可以通過州政府層面獲得，間接經費的大幅縮減主要影響私立大學和美國國家資助的科學研究機構，對公立大學的影響較為有限。同時，削減間接經費也將倒逼科研機構和高校謹慎選擇研究方向，更加“精打細算”提高資金效率，避免不必要的浪費性支出，一定程度上有助于聚焦重要科研項目精準發力，優化科研機構資源配置。

第四，造成美國科技類中小企業發展受限。根據《美國科技時報》1月9日的報道，受聯邦科研經費凍結影響，已有上萬家初創企業陷入困難。作為科技創新鏈條中的重要環節，這些企業高度依賴美國聯邦機構的科研訂單維持運營。以部分專業環境監測儀器制造商為例，其核心客戶群體主要為聯邦機構及高校，而過去一年中這些客戶的研究經費遭到大幅削減，直接導致企業訂單銳減、經營困難。中小企業的生存困境進而對美國科研進程造成連鎖反應。以美國軍方正在推進的“增強軌道視野”（Enhanced Orbital Vista）項目為例，該項目涉及的“衛星跟蹤技術”與“高超音速威脅探測系統”等關鍵技術研發，高度依托由聯邦政府資助的中小型科技企業。然而，隨著科研資金凍結，相關技術的研發進度嚴重受阻，向五角大樓交付及部署的時間表被迫推遲至少半年至一年——這已是基于相關企業后續能夠重新獲得資助的樂觀預期。

第五，不會導致美國放松對主要競爭領域的持續關注。特朗普此次削減間接經費的主要邏輯是壓縮所謂“低效開支”，緩解聯邦財政赤字壓力，是其財政政策（加征關稅、削減開支、對富人階層減稅）的組成部分和重要體現，并不意味著美國會放松對高科技產業的研發和投入力度。恰恰相反，特朗普在第二任期強化了“科技安全”敘事，將人工智能、量子計算等前沿領域納入中美戰略競爭核心。他在2024年的競選綱領和演講中多次提到“要確保美國在尖端技術上的領先地位，要加大在人工智能、無人機、機器人等方面的投資”，因此人工智能作為首要熱門領域，未來投資一定會持續加強，且不排除會采取有關舉措加固所謂的人工智能技術壁壘，確保在前沿科技領域全方位保持領先地位。

值得一提的是，特朗普削減科研經費的政策遭到美國國內相當部分科研機構、學者、地方政府和司法界等多方強烈反對。例如，2025年2月10日美國22個州（包括馬薩諸塞州、伊利諾伊州、密歇根州等）的總檢察長（均為民主黨人）就特朗普削減醫療和公共衛生領域科研經費提起聯合訴訟，認為削減NIH經費的做法違反聯邦法律，將極大影響美國在醫療和公共衛生領域的科學研究。2025年5月28日，美國16個州（包括紐約州、加利福尼亞州、伊利諾伊州和新澤西州等）也提起聯合訴訟，要求阻止特朗普政府大幅削減用于增加科學、技術、工程和數學領域（Science，Technology，Engineering，Mathematics，STEM）多樣性的科學研究以及相關項目的聯邦資金。進一步分析，該項政策調整最終落地，則NIH每年節省的超過40億美元間接經費的后續投向也將最終對特朗普此次“改革”的實際成效產生直接影響。

盡管特朗普政府積極推進科研經費削減，但國會表現出強烈的制衡意愿。2026年1月，參議院撥款委員會發布了兩黨一攬子法案，基本廢除了特朗普的計劃性削減。分析人士預計，若這些預算提案得以維持，國會將確定約1880億美元的聯邦科研經費，僅比最近年度預算下降約4%。具體而言，參議院方案為NSF提供87.5億美元（特朗普要求39億美元），為美國航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）提供244億美元（特朗普要求減少23.8%），為美國國家標準與技術研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）提供18.5億美元（增長21%）。這一結果表明，國會兩黨在維護美國科研競爭力方面形成了共識。然而，OMB采取了拖延策略。這種“行政拖延”導致新資助發放幾近停滯：今年以來，NIH新研究資助發放量僅為過去六年同期水平的約30%，NSF約為20%。

3對中國的啟示及相關建議

美國大力削減科研間接經費的政策能否大范圍落地，以及將對其科研發展和人才培養產生怎樣的長期影響，仍有待進一步觀察，目前其他國家也并未效仿。但美國旨在提高科研經費使用效率、減少低效支出的改革初衷，對中國仍有啟示和借鑒意義。

首先，加大重點領域研發投入力度，切實提高支出效率。一方面要瞄準人工智能、量子科技等前沿顛覆性領域加強布局，保障國家核心關鍵戰略的部署實施。另一方面，在中國財政收支緊平衡情況下，著力提高中國科技研發投入效率，大力推動優化科技支出結構，堅持“有壓有保”，強化重點任務經費使用監管，減少不必要開支、避免浪費，確保財政科技資金用在“刀刃上”。

其次，完善間接經費制度，激發科研人員活力。中國的間接科研經費管理制度是借鑒英美等國家經驗和結合中國國情而設立的，雖未出現美國當前遇到的問題，但應關注美國此次削減事件，以便從中得到啟示。同時對內不斷推動改革，持續優化中國的科研經費制度。綜合評估中國近年來科研間接經費制度改革成效，加強間接經費精細化管理，推動實行差異化間接費率及動態優化機制，引導科研人員心無旁騖、潛心科研。在科技體制機制改革中，注重科研人力資本支出，推動提高績效支出比重，充分激發科研機構活力和科研人員創新活力。

最后，關注美國政策調整進展，加大海外引才力度。特朗普削減科研間接經費造成“科學難民”的現象引起廣泛關注，部分國家已經采取措施吸引人才。例如法國啟動“選擇法國科研”平臺，以此吸引美國或國際學者赴法工作。歐洲研究理事會宣布將把受資助的研究人員遷往歐盟的安置預算從100萬歐元增加至200萬歐元。歐盟委員會正在研究為頂尖人才提供特殊簽證等服務。中國也應密切跟蹤相關動向，優化人才特殊簽證、居留政策、科研資助等配套保障機制，持續加大海外引才力度。

免責聲明：本文轉自“中國科學技術發展戰略研究院”，原作者譚天驕、玄兆輝。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯系我們！

轉自丨中國科學技術發展戰略研究院

作者丨譚天驕、玄兆輝

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