民智評論

作者：王靜怡，民智國際研究院研究助理

（正文約5000字，預計閱讀時間18分鐘）

導語

2026 年 6 月，古巴全國人民政權代表大會高票通過了一項包含 176 項措施的經濟改革方案。

改革內容涉及擴大私營經濟、允許私人資本進入銀行業、推動國有企業股份制改革、開放房地產開發以及允許出售部分國有資產等多個領域。

其力度之大，被不少觀察人士視為1959 年古巴革命以來最深刻的一次經濟制度調整。

▲ 2023 年 6 月 14 日，古巴總理曼努埃爾·馬雷羅·克魯斯（Manuel Marrero Cruz）在俄羅斯莫斯科克里姆林宮出席與俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（Vladimir Putin）的會晤（圖源 / 路透社）

古巴共產黨在推出大規模市場化改革的同時，仍反復強調改革旨在“完善社會主義，而不是放棄社會主義”。

這一表態意味著，古巴試圖探索的并非簡單意義上的私有化，而是在堅持一黨執政和社會主義政治制度前提下，對國家與市場關系進行重新調整。

從這個意義上說，此次改革不僅關乎古巴經濟復蘇，更關系到古巴社會主義制度未來的發展方向，也將對拉美地區乃至全球仍堅持社會主義道路的國家產生重要影響。

▲古巴哈瓦那革命廣場（Plaza de la Revolución）的政務大樓外墻（圖源 / Getty Images）

危機倒逼改革：古巴為何走到了今天？

1959 年革命勝利后，古巴建立起高度中央集權的社會主義經濟體制。

國家幾乎控制所有重要生產資料，政府負責資源配置、價格制定、就業安排和社會福利供給。

在蘇聯援助支持下，這一模式長期維持了較高水平的教育、醫療和社會保障，也成為古巴革命合法性的重要來源。

然而，這一模式對外部援助具有高度依賴性。

1991 年蘇聯解體后，古巴失去了最重要的經濟支持者，國內生產總值一度大幅萎縮，國家進入被稱為“特殊時期”的嚴重經濟危機。

面對能源和糧食短缺，古巴政府不得不有限度地開放旅游業、允許美元流通、發展個體經營，并積極吸引外國資本進入部分行業，以緩解經濟壓力。

▲ 哈瓦那一家私營家具公司生產車間里的工人，攝于2024年（圖源/紐約時報）

進入 21 世紀后，委內瑞拉成為新的外部支撐。

查韋斯政府通過優惠石油供應和財政援助，為古巴提供了新的經濟緩沖空間，使古巴能夠在一定程度上延續國家主導的發展模式。

然而，隨著委內瑞拉自身經濟危機不斷加劇，以及特朗普在委內瑞拉展開的逮捕總統馬杜羅、接管石油企業的行動，這一支持體系逐漸削弱。

與此同時，美國長期實施的經濟封鎖始終限制著古巴獲得國際融資和擴大對外貿易的能力。

新冠疫情成為古巴經濟的又一次重大打擊。

旅游業作為古巴最重要的外匯來源之一，在疫情期間幾乎停擺，外匯收入驟減，政府進口食品、燃料和工業原材料的能力隨之下降。

雖然疫情結束后國際旅游有所恢復，但恢復速度遠低于政府預期，財政狀況持續惡化。

▲ 一名男子推著一輛裝滿回收塑料容器的獨輪手推車行走。攝于 2026 年 6 月 8 日的古巴哈瓦那（圖源/路透社）

真正將危機推向臨界點的，則是2026年以來特朗普政府重新升級對古巴的全面施壓。

一方面，美國宣布進入涉及古巴問題的國家緊急狀態，對向古巴供應石油的國家征收高額關稅。

并陸續制裁古巴國家石油公司（CUPET）、金融機構以及一系列國有企業，使古巴幾乎失去正常進口燃料的渠道；

另一方面，美國不斷擴大金融制裁范圍，進一步削弱外國企業在古巴投資的意愿。

能源危機迅速演變為經濟和社會危機。

由于燃料嚴重短缺，全國發電能力不斷下降，多地停電時間一度持續二三十個小時；交通運輸受到影響，食品供應鏈中斷，醫院和公共服務部門運行困難，居民生活質量急劇下降。

與此同時，高通脹不斷侵蝕居民收入，大量年輕人口持續移民，美國、墨西哥等國成為古巴人口外流的主要目的地。

人口流失進一步削弱了國內勞動力供給和消費市場，使經濟陷入惡性循環。

▲ 在美國對古巴實施石油封鎖后，古巴全國電網大面積癱瘓，全國大部分地區斷電長達16小時。能源部官員將此次停電歸因于美國的石油封鎖措施。當天，古巴成功恢復全國電網供電。在這一背景下，古巴國家國會大廈（National Capitol）矗立于哈瓦那城市天際線之中（圖源/路透社）

更重要的是，長期依賴國家財政維持的社會福利體系開始出現難以為繼的跡象。

免費醫療、教育和食品補貼長期以來構成古巴社會主義的重要象征，但隨著財政收入持續下降，政府已越來越難以承擔高昂的福利成本。

在此次改革方案中，古巴政府首次提出希望由私營企業共同承擔部分養老和社會福利責任，本身便反映出財政能力已接近極限。

因此，今天古巴面臨的困境并非單純由美國制裁造成，也不僅僅源于國內計劃經濟效率低下，而是外部壓力與內部結構性問題長期疊加的結果。

美國持續升級制裁固然加速了危機爆發，但古巴經濟長期缺乏市場激勵機制、生產效率低下、投資不足以及財政不可持續等深層問題，同樣是推動此次改革的重要原因。

▲ 2026 年 6 月 17 日，在古巴哈瓦那，人們站在陽臺上。當天，古巴政府即將公布一系列影響深遠的經濟改革措施，這些措施可能標志著自1959年革命以來古巴向市場經濟轉型的最重大一步（圖源/路透社）

1959 年以來最深刻的制度調整

正因為危機具有系統性，此次改革也遠遠超出了以往局部放權的范圍。

過去十余年，卡斯特羅執政時期曾多次推動經濟改革，包括允許更多個體經營、擴大合作社、放寬部分私營企業限制等。

然而，這些改革始終堅持“國家經濟主體地位不變”的原則，私營經濟更多被定位為社會主義經濟的補充，國家依然牢牢控制金融、土地、房地產、能源、大型企業和對外貿易等關鍵領域。

此次通過的 176 項改革措施，則首次觸及這些制度性禁區。

首先，私營經濟的地位發生了根本變化。

改革允許企業雇傭超過 100 名員工，并允許企業家擁有多家企業，這意味著政府事實上放棄了長期以來限制私人資本規模擴張的政策。

過去，古巴一直擔心大型私營企業的發展會催生新的資本階層，進而削弱社會主義制度基礎，因此嚴格限制企業規模。

如今，這一道制度紅線被打破，意味著政府開始接受私人資本積累將在經濟發展中發揮重要作用。

▲ 本月，哈瓦那東部的阿拉馬爾的一個私營市場（圖源/紐約時報）

更具有象征意義的是，古巴政府公開承認“法人和個人金融資產與物質財富的合法增長”。

在革命后的長期政治敘事中，財富過度集中一直被視為資本主義弊端，也是社會主義制度力圖避免的現象。

而此次改革首次明確承認合法財富積累的合理性，標志著官方意識形態正在發生微妙調整。

總統迪亞斯-卡內爾甚至公開表示：“如果沒有財富，就無從分配；如果沒有財富，就沒有社會正義。”

這一表述實際上承認了“先創造財富、再實現分配”的發展邏輯，與過去強調平均主義的政策思路形成鮮明對比。

其次，國家開始主動退出部分經濟領域。

改革方案提出推動部分國有企業股份制改革，允許私人股東持股，并開放私人銀行進入長期由國家壟斷的金融體系。

同時，政府還計劃允許國有資產出售給國內外法人和個人，包括海外古巴人。

這意味著國家不再堅持對所有重要經濟資源的絕對控制，而是嘗試建立一種政府監管下、多種所有制并存的經濟結構。

▲ 2019 年，古巴納瓦哈斯的養蜂人。古巴對商業活動監管嚴格，禁止的行為包括直接向公眾銷售蜂蜜等（圖源/紐約時報）

房地產領域的變化同樣具有重要意義。

革命以來，土地和房地產長期處于國家嚴格管控之下，而此次改革首次允許私人房地產開發，并為房地產市場的發展預留制度空間。

這不僅意味著私人資本可以進入新的投資領域，也意味著古巴未來可能逐步形成更加市場化的資產配置體系。

此外，改革還進一步放寬了私營企業的經營范圍，賦予企業更大的進出口自主權，計劃取消大部分長期存在的行業準入限制，并建立更加靈活的私人金融體系和數字外匯市場。

這些措施共同指向一個目標：減少政府直接配置資源的范圍，讓市場機制在資源配置中發揮更大的作用。

從制度層面看，此次改革并不意味著古巴將全面轉向自由市場經濟，更不能簡單等同于全面私有化。

共產黨繼續執政、國家仍將控制能源、電信等戰略部門、社會主義仍被寫入憲法，這些基本制度框架并未發生改變。

但與此前幾十年的政策相比，國家已經首次主動承認市場機制、私人資本和財富積累具有制度上的合法性，并試圖重新劃定政府與市場之間的邊界。

這也是為什么不少研究者認為，此次改革是 1959 年以來古巴社會主義經濟制度最深刻的一次調整。

▲ 2026 年 6 月 17 日，在古巴哈瓦那居民樓之間的一處樓頂停車場，停放著供游客租賃使用的汽車（圖源/路透社）

堅持社會主義框架：古巴改革的制度邊界

與外界普遍將此次改革解讀為"古巴走向市場經濟"不同，古巴共產黨始終強調，此輪改革的目標不是放棄社會主義，而是"更新社會主義經濟和社會模式"。

這種表述并非單純出于意識形態宣傳，而是古巴政治制度和執政邏輯所決定的現實選擇。

1959 年革命以來，社會主義不僅是一套經濟制度，更是古巴國家建構和政治合法性的核心來源。

革命推翻了巴蒂斯塔政權，也確立了共產黨領導下的社會主義發展道路。

此后數十年，免費教育、全民醫療、住房保障和廣泛的社會福利，構成了古巴區別于拉美多數國家的重要制度特征，也成為共產黨長期執政的重要政治基礎。

對于古巴而言，如果完全否定社會主義，意味著不僅要調整經濟政策，更可能動搖革命敘事和國家認同。

▲ 2026 年 6 月 17 日，在古巴哈瓦那，古巴共產黨中央委員會政治局成員召開特別全會，審議古巴國家主席米格爾·迪亞斯-卡內爾宣布的一系列經濟和社會改革措施提案（圖源/路透社）

因此，此次改革的核心并不是放棄社會主義，而是重新定義社會主義與市場之間的關系。

過去，古巴更多將市場機制視為社會主義的補充，強調國家直接配置資源；

而如今，官方首次明確承認市場是"實現資源高效配置的工具"，并認可私人資本、財富積累以及多種所有制在社會主義建設中的積極作用。

這意味著古巴正在從“國家全面控制市場”逐步轉向“國家監管市場”，市場機制開始被賦予更加重要的制度地位。

改革的最大障礙并非改革本身

盡管此次改革在制度設計上突破了長期以來的諸多禁區，但無論古巴國內學界還是國際觀察人士，對改革前景都保持謹慎態度。

原因在于，古巴當前面臨的困難已經不僅僅是制度問題，而是外部環境、治理能力和市場信心等多重因素交織形成的系統性挑戰。

首先，美國持續升級的制裁仍然是古巴改革面臨的最大外部制約。

特朗普政府重返白宮后，將對古巴的政策重新調整為全面施壓模式，不僅恢復并擴大了針對古巴政府及國有企業的金融制裁，還以所謂"國家緊急狀態"為依據，對向古巴供應石油的國家實施懲罰性關稅，并制裁古巴國家石油公司（CUPET）及多家金融機構。

這些措施直接切斷了古巴獲取能源和外匯的重要渠道，也大幅增加了外國企業與古巴開展貿易和投資的法律風險。

對于任何一個希望通過開放市場吸引外資的發展中國家而言，國際資本的信心都是改革能否成功的重要前提。

然而，美國制裁帶來的"長臂管轄"效應，使不少國際企業即便認可古巴改革方向，也不得不因擔心觸犯美國制裁而退出古巴市場。

事實上，已有部分外國企業開始撤離古巴，一些原本計劃向古巴出口燃料和開展投資的項目也因美國政策變化而被迫取消。

這意味著，即使古巴國內政策發生重大調整，也未必能夠立即轉化為新的投資流入。

▲ 古巴國家主席米格爾?迪亞斯 - 卡內爾?貝穆德斯（Miguel Díaz-Canel Bermúdez）與古巴全國人大主席埃斯特萬?拉索?埃爾南德斯（Esteban Lazo Hernández），在哈瓦那反帝廣場出席民眾集會，人群高舉古巴國旗抗議美國（圖源 / 新華社）

其次，古巴長期積累的制度性問題同樣削弱了改革的可信度。

過去二十多年，古巴政府曾多次提出經濟改革計劃，包括擴大個體經營、放寬市場準入、推動企業自主經營等措施。

但部分改革后來又因政治或經濟原因被收緊甚至取消，政策連續性不足，使國內外投資者形成了較強的觀望心理。

與此同時，古巴仍缺乏成熟的市場制度和穩定的法治環境。

產權保護、司法獨立、合同執行以及破產制度等市場經濟運行的重要制度安排尚未健全，政府行政干預依然較多，企業經營面臨較高的不確定性。

此外，古巴財政長期緊張，拖欠外資企業賬款的情況時有發生，也進一步影響了國際資本對古巴市場的信任。

▲ 中外商務代表在古巴外貿企業集團（GECOMEX, Grupo Empresarial del Comercio Exterior）的會議室舉行經貿合作會談（圖源 / 企業外事新聞實拍）

更值得關注的是，改革本身也可能帶來新的治理挑戰。

此次改革允許私人持有國有資產、參與國有企業股份制改革，并開放房地產開發和金融服務。

這些措施有助于激發市場活力，但如果缺乏透明、公平的制度安排，也可能導致國有資產流失、利益輸送以及權力尋租等問題。

再者，古巴當前最需要建立的不僅是市場，更是市場運行所依賴的制度基礎。

如果缺乏公開透明的資產評估機制、完善的監管體系以及獨立的司法保障，那么國有資產私有化可能更多流向掌握政治資源或信息優勢的利益集團，而非真正形成公平競爭的市場環境。

此外，人口外流和人才流失也成為制約改革的重要因素。

近年來，大批年輕勞動人口持續移民海外，使古巴勞動力供給不斷下降，消費市場持續萎縮，企業創新能力受到影響。

改革雖然希望激活國內私人經濟，但真正具有創業能力和資金實力的人群，很多已經生活在海外。

此次改革允許海外古巴人購買國有資產，某種程度上正是希望吸引僑匯和海外資本重新進入國內市場。

然而，在制裁持續存在、產權保護仍不完善的情況下，這部分資本是否愿意回流，仍存在較大不確定性。

從更長遠來看，古巴還必須面對經濟改革與政治體制之間的協調問題。

市場經濟的發展通常意味著利益主體更加多元，社會財富分配更加分化，也會催生新的社會訴求。

如何在堅持共產黨領導和社會主義制度的前提下，為市場經濟運行建立更加成熟的制度框架，將成為古巴未來改革過程中不可回避的重要課題。

因此，古巴改革真正面對的挑戰，并非是否提出了足夠大膽的改革措施，而是是否具備相應的制度能力、治理能力以及國際環境，將這些改革真正落實到現實經濟之中。

結語

古巴此次推出的大規模經濟改革，無疑標志著這個長期堅持計劃經濟和國家主導發展模式的社會主義國家，正在經歷 1959 年革命以來最重要的一次制度調整。

從擴大私營經濟，到開放金融體系，再到允許私人資本進入過去由國家壟斷的領域。

這些改革已經超出了過去"有限放權"的范疇，而開始重新界定國家與市場之間的關系。

▲ 上周，一位女性正在收看曼努埃爾·馬雷羅總理的電視講話，他在講話中向古巴全國人民代表大會提出了一攬子支持市場經濟的改革方案（圖源/紐約時報）

但與此同時，這場改革又具有鮮明的古巴特色。

古巴共產黨并未否定社會主義制度，而是希望通過引入更多市場機制，提高資源配置效率，恢復經濟增長能力，并為社會主義制度尋找新的物質基礎。

從這一意義上看，古巴探索的并非簡單意義上的私有化，而是一種試圖在社會主義政治框架下重塑經濟治理模式的實踐。

然而，改革能否成功，并不完全取決于改革方案本身。

美國持續升級的制裁、長期積累的制度短板、市場信心不足以及治理能力建設，都將深刻影響改革效果。

即便改革措施能夠順利實施，其成效也難以在短期內顯現。

撰稿：王靜怡

編務：朱欣月

責編：邵逸飛

圖片來源：網 絡

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