在擔(dān)任北京市人大代表已經(jīng)快24年，參加財(cái)經(jīng)代表小組、深入?yún)⑴c預(yù)算審查監(jiān)督工作，也有十多年了。回顧這些年來(lái)的履職經(jīng)歷，有一個(gè)深切感受，那就是我們對(duì)預(yù)算審的越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越深，預(yù)算審查監(jiān)督工作每年都有新進(jìn)展、不斷取得新實(shí)效。特別是2018年黨中央關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展指導(dǎo)意見(jiàn)實(shí)施后，對(duì)于如何結(jié)合地方實(shí)際、突出地方特色，落實(shí)好中央改革精神，北京市人大及其常委會(huì)在深入思考、積極探索的基礎(chǔ)上，明確了預(yù)算審查監(jiān)督“四問(wèn)該不該”的指導(dǎo)原則，即“錢該不該花”“該不該政府花”“該不該花這么多”“該不該當(dāng)前花”。市人大常委會(huì)李偉主任多次強(qiáng)調(diào)，就是要用“四問(wèn)該不該”這把尺子衡量每個(gè)項(xiàng)目、每項(xiàng)政策的必要性、有效性和精準(zhǔn)程度，把算清“大帳”與算精“細(xì)賬”有效銜接起來(lái)，推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，確保中央決策部署和市委工作要求得到有效貫徹落實(shí)。幾年下來(lái)，在李偉主任提出的“四問(wèn)該不該”原則指導(dǎo)下，我們不斷在探索創(chuàng)新中強(qiáng)調(diào)規(guī)范深入，在鞏固拓展中注重完善制度、改進(jìn)工作方式方法，推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督進(jìn)一步取得實(shí)效，形成生動(dòng)的人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革“北京實(shí)踐”。

作為一名人大代表，在落實(shí)和實(shí)踐“四問(wèn)該不該”指導(dǎo)原則過(guò)程中，給我感受最深的就是參與預(yù)算績(jī)效事前評(píng)估工作。我每年大約參加三、四個(gè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目事前評(píng)估，最初更多關(guān)注財(cái)政收支是否平衡、重點(diǎn)工作重點(diǎn)任務(wù)是否得到保障，比較宏觀，雖有一定效果，但總覺(jué)得不解渴。李偉主任提出“四問(wèn)該不該”后，近兩年，我們堅(jiān)持用“四問(wèn)”來(lái)評(píng)估每個(gè)支出項(xiàng)目和支出政策，為預(yù)算安排“瘦身健體”，為科學(xué)合理配置財(cái)政資源，發(fā)揮了重要作用。

一問(wèn)錢該不該花？預(yù)算安排要與老百姓和社會(huì)的需求一致。人大代表站在人民群眾需要的角度，首要是審查項(xiàng)目目標(biāo)是否科學(xué)合理，這個(gè)項(xiàng)目該不該立？而不是站在專業(yè)部門的角度，去研究這個(gè)項(xiàng)目需要多少錢。近兩年，我們?cè)趨⒓邮虑翱?jī)效評(píng)估時(shí)，重點(diǎn)從三個(gè)方面來(lái)問(wèn)，一是是否符合黨中央國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，也就是政策依據(jù)；二是可行性研究報(bào)告，首先是否是單位的職責(zé)和任務(wù)。你在哪個(gè)點(diǎn)落實(shí)具體項(xiàng)目，要解決的問(wèn)題的必要性迫切性，比如這個(gè)項(xiàng)目涉及覆蓋多少區(qū)多少人，解決什么問(wèn)題；三是在具體預(yù)算中有沒(méi)有體現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源保障等等。就是要用這一問(wèn)來(lái)刨根問(wèn)底，來(lái)審視這個(gè)項(xiàng)目該不該立、這項(xiàng)政策該不該出。比如，2018年，市社團(tuán)辦申請(qǐng)社會(huì)組織治理體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)評(píng)估過(guò)程中，我們認(rèn)為大方向是對(duì)的，但對(duì)具體方案提出問(wèn)題，社會(huì)組織治理建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)有嗎？逐級(jí)主體責(zé)任是什么？采取全委托模式執(zhí)行，政策、職能的相關(guān)依據(jù)是什么？進(jìn)而認(rèn)為，項(xiàng)目整體思路不清晰，實(shí)施方案引導(dǎo)性不夠，預(yù)算編制不夠細(xì)化，編制依據(jù)不夠充分，預(yù)期績(jī)效的可實(shí)現(xiàn)性不足，資金投入存在一定的管控風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過(guò)和專家組和代表認(rèn)真審議提出該項(xiàng)目事前評(píng)估結(jié)論為“不予支持”。最終，此項(xiàng)目未予支持立項(xiàng)。

二問(wèn)該不該政府花錢？支出要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界。人大代表最關(guān)心的是政府邊界問(wèn)題，政府和市場(chǎng)這兩只手，怎么樣讓政府更加有為、市場(chǎng)更加有效？政府在推動(dòng)工作中怎么處理好這個(gè)關(guān)系，既把政府的責(zé)任體現(xiàn)出來(lái)，又能把市場(chǎng)的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)。

這一問(wèn)一方面體現(xiàn)在政府該花的，公共財(cái)政職能必須保障的，不該花的要用好市場(chǎng)，不能錯(cuò)位，也不能缺位。政府不能大包大攬，財(cái)政支出的公平性要尤其注意。比如，一些政策后邊都有補(bǔ)貼，類似家電下鄉(xiāng)補(bǔ)助、置換家具補(bǔ)貼等，這公平嗎？針對(duì)代表的問(wèn)題，財(cái)政局進(jìn)行了深入研究，建立了公平審查機(jī)制，人大代表的建議成果也體現(xiàn)出來(lái)了。再比如在產(chǎn)業(yè)支持上，政府在出臺(tái)支持某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的政策時(shí)，是否考慮到了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境？對(duì)于所有企業(yè)是否公平，會(huì)不會(huì)造成相對(duì)的壟斷？很多財(cái)政資金經(jīng)常直接給一些文化類、科技類企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，代表就會(huì)問(wèn)為什么給這樣企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資金補(bǔ)助？為什么有些中小企業(yè)永遠(yuǎn)享受不到這樣的政策？通過(guò)這一問(wèn)，倒逼政府減少直接補(bǔ)貼的方式、用好市場(chǎng)機(jī)制，大大減少了直接補(bǔ)貼企業(yè)的比例和比重，包括建立中小企業(yè)的服務(wù)機(jī)制，設(shè)立投貸獎(jiǎng)等等。

另一方面體現(xiàn)在政府購(gòu)買服務(wù)，哪些該買，哪些不能買？不能亂買。近年來(lái)通過(guò)參加事前評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政府各部門大量的項(xiàng)目都是政府購(gòu)買服務(wù)，而且這些項(xiàng)目都是直接為老百姓服務(wù)的項(xiàng)目。存在問(wèn)題比較多：一是政府購(gòu)買服務(wù)與政府部門履職邊界不清；二是購(gòu)買服務(wù)大量表現(xiàn)為購(gòu)買履職行輔助服務(wù)，而購(gòu)買的公共服務(wù)（直接為公眾服務(wù)的）未得到足夠重視；三是政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求管理水平不高，存在供求錯(cuò)位現(xiàn)象，實(shí)際效果不佳；四是政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制不健全，管理不夠規(guī)范；五是政府購(gòu)買服務(wù)（特別是公共服務(wù)）由各部門分散購(gòu)買，但公開(kāi)透明度差，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏，難以了解規(guī)模結(jié)構(gòu)以及變化趨勢(shì)。比如，某政府部門的雪亮工程現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用項(xiàng)目，也就是通過(guò)軟件開(kāi)發(fā)攝像頭查看市政違規(guī)行為。利用現(xiàn)有的技術(shù)，該部門完全可以自主研發(fā)，但還是做了300萬(wàn)元預(yù)算，委托給第三方購(gòu)買服務(wù)。我們?cè)趩?wèn)的過(guò)程中，認(rèn)為這本來(lái)就是政府部門的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，應(yīng)該自主建設(shè)方式執(zhí)行，項(xiàng)目雖有必要性，但不應(yīng)委托第三方進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，建議取消該項(xiàng)目。近幾年，我們通過(guò)這一問(wèn)，多次向政府、人大和財(cái)政部門反映政府購(gòu)買服務(wù)中的一些共性問(wèn)題，今年財(cái)政局制定了政府購(gòu)買服務(wù)準(zhǔn)入清單，也制定禁購(gòu)清單，使這個(gè)問(wèn)題在制度上得到根本解決。

三問(wèn)該不該花這么多錢？以成本控制理念看緊每一筆錢。申報(bào)預(yù)算金額是工作量乘以標(biāo)準(zhǔn)得出來(lái)的，這一問(wèn)就是要緊盯成本和績(jī)效的問(wèn)題。首先是問(wèn)工作量的依據(jù)，人大代表監(jiān)督財(cái)政預(yù)算，不能一上來(lái)就說(shuō)這個(gè)錢不該花，而是要審查整個(gè)決策是否完備，特別要看成本績(jī)效是否符合過(guò)緊日子的理念。比如，學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)于學(xué)位建設(shè)的問(wèn)題，我們?cè)谠u(píng)估時(shí)，就問(wèn)每一年的學(xué)位是多少？在下一年這些學(xué)位到底都在哪個(gè)區(qū)哪些地方？讓教委細(xì)化出來(lái)，結(jié)果教委就回答不清，因?yàn)榛A(chǔ)工作并沒(méi)有做實(shí)，幼兒園怎么建、建在哪，都沒(méi)有解決，何談學(xué)位。通過(guò)這一問(wèn)，教委及時(shí)修改完善了相關(guān)政策，把民營(yíng)幼兒園納入體系，通過(guò)給予相應(yīng)的補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)民營(yíng)幼兒園的積極性。

其次是問(wèn)成本。通過(guò)這一問(wèn)，我們發(fā)現(xiàn)了很多支出存在定額不科學(xué)問(wèn)題，管理比較粗放，很多財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目根本就沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，存在保障過(guò)度的問(wèn)題。比如，政府投資的項(xiàng)目，我們發(fā)現(xiàn)建一條路、建一個(gè)醫(yī)院、建一個(gè)學(xué)校，對(duì)比同類城市要貴得多。因此，提出來(lái)很多成本不科學(xué)、不合理，要降成本，最后在前年制定了兩個(gè)文件，財(cái)政局制定了一個(gè)過(guò)緊日子的文件，發(fā)改委制定了一個(gè)控制政府投資成本的990號(hào)文，這兩個(gè)文件也是通過(guò)這一問(wèn)，在代表的推動(dòng)下，政府在制度建設(shè)上進(jìn)行了源頭控制。對(duì)于其他的一些項(xiàng)目成本，財(cái)政局也按照代表建議，積極探索開(kāi)展績(jī)效成本控制改革，正在一個(gè)部門一個(gè)部門一個(gè)事項(xiàng)一個(gè)事項(xiàng)地在完善定額指標(biāo)體系，該花多少錢干，都要核定出來(lái)。同時(shí)，這項(xiàng)工作還有一個(gè)很大的延伸，就是與人大的審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)起來(lái)，推動(dòng)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要整改、要問(wèn)責(zé)，這又是發(fā)揮人大監(jiān)督作用，把這一問(wèn)做實(shí)的具體體現(xiàn)。

今年人大代表全面參與北京市45個(gè)一級(jí)預(yù)算部門的事前評(píng)估工作，對(duì)于超標(biāo)、預(yù)算不細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)不合理的，一律不予支持，不列入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)或超標(biāo)準(zhǔn)的，代表們堅(jiān)持一分也不批。比如，我參與的市交通委第六次城市交通綜合調(diào)查項(xiàng)目，跨年度總投資約3000萬(wàn)元項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，我們和專家經(jīng)過(guò)分析比對(duì)，發(fā)現(xiàn)其調(diào)查禮品費(fèi)、入戶調(diào)查費(fèi)用等取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于其他同類項(xiàng)目水平，其中調(diào)查禮品參照樂(lè)扣杯子設(shè)定，單價(jià)為40/份，遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目10元/份的標(biāo)準(zhǔn)。勞務(wù)費(fèi)入戶每小時(shí)80元也高于一般每小時(shí)55元，經(jīng)過(guò)綜合評(píng)估測(cè)算，壓減290萬(wàn)，禮品降到每份10元、勞務(wù)費(fèi)每小時(shí)55元，壓縮大約10%的資金，并提示部門主動(dòng)加強(qiáng)成本控制，樹(shù)立過(guò)緊日子的思想。再比如，交通通運(yùn)輸學(xué)校樓宇改造項(xiàng)目總投資700余萬(wàn)，其中設(shè)計(jì)方案中宿舍建設(shè)費(fèi)用較高，超過(guò)了一般學(xué)生的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如：樓道鋪設(shè)地毯。考慮到該學(xué)校的招生特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)專家論證，該學(xué)校按照一般宿舍進(jìn)行了建設(shè)，投資規(guī)模進(jìn)行了壓縮。

四問(wèn)該不該當(dāng)前花？根據(jù)輕重緩急、有保有壓，最大限度提高效益。這一問(wèn)就是針對(duì)當(dāng)前北京財(cái)政“緊平衡”特征凸顯的現(xiàn)實(shí)情況，壓減、取消不必要的支出，為我們的重點(diǎn)支出提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力保障。前些年，北京財(cái)政情況比較好，收支矛盾并不突出，占盤子、花不出去等情況在一定程度上普遍存在，但隨著情況變化，如果還是這樣，必然難以為繼，必須要樹(shù)牢過(guò)緊日子的思想，集中財(cái)力辦大事，確保我們的“六穩(wěn)”“六保”各項(xiàng)工作能夠順利完成。這一問(wèn)的關(guān)鍵就是要把項(xiàng)目的輕重緩急分清楚，不斷建立健全預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)機(jī)制。首先是做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)，預(yù)算項(xiàng)目要結(jié)合著中央決策部署和市委中心工作，按照輕重緩急排序，進(jìn)行動(dòng)態(tài)滾動(dòng)管理，財(cái)和事要匹配起來(lái)。通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)的滾動(dòng)機(jī)制，讓項(xiàng)目滾動(dòng)起來(lái)、動(dòng)態(tài)管理起來(lái)，不是說(shuō)不給你安排，而是要體現(xiàn)出輕重緩急。這個(gè)輕重緩急也是要分幾個(gè)層次的，有中央市委層面的，然后重點(diǎn)工作層面的，還有部門職責(zé)職能層面的，要建立幾個(gè)層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，在預(yù)算執(zhí)行階段，我們緊盯年度預(yù)算追加，追加也應(yīng)該是動(dòng)態(tài)管理，安排了這個(gè)別的就不能安排了，實(shí)現(xiàn)整個(gè)預(yù)算的輕重緩急排序。再次，我們緊盯支出政策，按照人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展改革要求，將支出預(yù)算和支出政策匹配起來(lái)，也就是說(shuō)每一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)哪些支出政策我們要認(rèn)真梳理研究。這樣代表在審查監(jiān)督預(yù)算中，就可以打開(kāi)項(xiàng)目庫(kù)去看這些政策落實(shí)沒(méi)落實(shí)，運(yùn)用人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)，給政府相應(yīng)的部門和財(cái)政局提相應(yīng)的意見(jiàn)和建議。在代表的推動(dòng)下，從去年開(kāi)始，政府及其財(cái)政部門已經(jīng)改進(jìn)完善了項(xiàng)目決策機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了自上而下的決策過(guò)程，充分體現(xiàn)了輕重緩急、有保有壓。

實(shí)踐證明，“四問(wèn)該不該”作為一個(gè)邏輯嚴(yán)密的體系，為我們普通非專業(yè)代表“怎么審”指明了路徑、提供了方法，代表的主體作用發(fā)揮越來(lái)越明顯，同時(shí)也不斷推動(dòng)提升了預(yù)算編制質(zhì)量。接下來(lái)，我們還要進(jìn)一步深化“四問(wèn)該不該”指導(dǎo)原則的實(shí)踐運(yùn)用，將“四問(wèn)”貫穿于預(yù)算編制——執(zhí)行——決算全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，發(fā)好問(wèn)、履好職，為人民群眾看好“錢袋子”，助力首都高質(zhì)量發(fā)展。