國家的各項政策如何在基層落地？為什么很多政策看起來很好實際執行卻一塌糊涂？為什么基層公務員又忙又累？這是很多人共同的疑惑。

武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員楊華，長期從事基層治理和農村研究。他的《縣鄉中國：縣域治理現代化》，被稱為“了解基層的教科書”。

楊華對談網易新聞《直呼內行》，介紹基層的工作現狀。

楊華，武漢大學社會學院教授，中國鄉村治理研究中心研究員，主要從事農村階層分化、農民自殺與縣鄉治理研究。

《縣鄉中國：縣域治理現代化》

網易新聞《直呼內行》：很多基層公務員說自己又忙又累，為什么基層公務員這么累？

楊華：國家重視的事情越來越多了，中央重視的事情越來越多了，就使得整個基層工作越來越多。

鄉鎮是一種中心工作體系，也就是一種運動式的治理體系，做這樣的工作要調動全鄉鎮力量，成立相關的工作組。過去它的常規工作相對比較少，比如說民政的工作、社保的、醫保的等工作，可以集中在某一時段把工作做完。重要的事情也是階段性發生的，比說征收農業稅、收糧派款，一年也就收兩次，計劃生育以前也是中心工作，一般一年四次集中整治。

現在的問題是鄉鎮常規的工作越來越多了，中心工作也越來越多了。常規工作增多了，積累就會比較多，所以它隔三差五就會有整治，使得鄉鎮干部看起來都非常忙碌，工作排得非常滿。

網易新聞《直呼內行》：您說鄉鎮工作，大部分時間都花在工作留痕上了？為什么工作要留痕？

楊華：比如縣級的某些部門，它要體現工作，它要向縣委書記匯報，說我做了多少工作，工作有多少創新，最終都要到鄉、村兩級來做。那么鄉村如何體現工作？我做了，我要證明給你看，就必須得留下證據。開會、做群眾工作的，或者搞了什么活動，在活動中的一些簽名留言，活動后的整理檔案材料這一整套的總結，用資料呈現出來。上級來檢查也是檢查這樣一些紙質的材料。

對于鄉鎮來說，多工作任務的格局形成了之后，鄉鎮應接不暇，全力投入進來都沒法完成基礎的工作，加上每年創新創建這些工作也非常多。最終某些事情就得應付掉，應付就是在程序上把它做到位了，工作留痕就是程序。

上面來的這樣一個工作任務，尤其是相對比較虛的，誰都不想接這個事情，能往村一級壓就盡量壓到村一級去。有時候鄉鎮就是用它的權威，也像縣一級一樣，把自己從執行者變成任務的推動者和監督者、考核者。

本來村一級是自治組織，結果現在變得越來越行政化。過去村干部他是非脫產干部，現在讓他們做這么多事情，變成脫產了，那么他跟群眾脫離的程度也就越來越大了，所以也會造成一些負面影響。

網易新聞《直呼內行》：您說鄉鎮有很多形式主義？

楊華：創新在鄉鎮就變成了最大的形式主義之一。

每一個部門在下達任務的時候，都有一些創新性的任務，比如說提出十條要求，其中有兩條要進行創新。

鄉鎮公務員就不愿意干創新的活，鄉鎮本身常規的工作任務都比較多了，還要讓它干創新性的工作，創新就意味著要投入大量的人力物力進去。所以最終很多部門的創新工作都變成了形式主義，最后在工作總結上，在文字工作上，在概念上多下點功夫。

我們在一家中學做過調研，他們每年做文明創建——安全文明進校園，每年的主題都不一樣。三年時間，打材料做匯報用壞了兩臺相機和打印機。這還只是一個中學，就為了這樣一個文明創建活動，每年打印的材料就十幾本，基層有大量的這種形式主義。

網易新聞《直呼內行》：能舉個形式主義的具體例子嗎？

楊華：比如說某個縣婦聯的一個工作，要求鄉鎮有創新，每個鄉鎮選十戶家風做得比較好的，然后就去貼牌掛牌子。鄉鎮應付的話，它就不會真的去做，就在環境比較好的村，選本身家庭條件就比較好的，比如婆媳關系比較好、家庭比較和諧的。這些被選上的，并不是因為政策做得好宣傳有效果，只是掛個牌就行了。要真做這個事情，就得通過宣傳、政策，推動農村家風的改變、環境的整治，就得真花功夫去做這個事情。

網易新聞《直呼內行》：這么多工作，鄉鎮能躺平不干嗎？

楊華：你必須得完成上面的任務，你不能不完成。你完成得怎么樣是能力的問題。你不完成是態度問題。態度問題，就要追責的，有實質性懲罰的。

這一項工作沒有做，部門的考核你就過不了關，下一年你的工作經費就會減少。如果下一年態度也是一樣的，就會把你的態度匯報給縣委縣政府，縣政府對你進行懲罰，所以鄉鎮它就必須得做這個事情。

網易新聞《直呼內行》：基層的到底有多忙？都在忙著干什么？

楊華：主要領導很忙，他忙在應付上面的檢查工作。

因為每一個檢查都很重要。一些重要的工作，比如說常委部委的工作，什么組織部、紀委、統戰部等一些中心工作的檢查，鄉鎮黨委書記和鎮長都要參加，或者至少要么去陪同檢查，要么陪同吃飯，上面就覺得你很重視，印象就比較高，如果你的主要領導沒有出面，那肯定印象就不好，說你不重視。我們在江西一個鄉鎮調查，黨委書記就跟我們說，他三天里就碰到了幾波紀委的檢查，紀委的不同部門不同科室。只紀委的三天里就有五波的話，還有其他的部門呢，所以他大量的工作就要去應付這些，他就沒有時間和精力來思考鄉鎮到底怎么發展，鄉鎮主要有哪些工作要做，農民有哪些需求要去滿足。白天的時間都在迎接檢查去了，然后到晚上11點休息的時候才有時間思考，就是忙到這個程度。

網易新聞《直呼內行》：老師你多次提到了基層工作中有很多材料的問題，你曾調研的一個鄉鎮，2018年的黨建工作報表就有300多張，前后改了20多遍。為什么基層工作這么多材料？

楊華：過去精準扶貧的形式主義是最多的，材料翻來覆去，每一個鎮政府周邊因為精準扶貧都可以養活三四個打印店，每個打印店每年都可以賺幾十萬塊錢。現在精準扶貧結束了，但黨建、安全生產、文明創建這些材料還是很多。我調查到在中部一些省份，它每年宣傳打印的材料的費用都上百萬，一百萬到一百五十萬。

為什么有這么多報表呢？因為翻來覆去的修改。修改了之后，上面來檢查不行，就得重做。比如市級、省級的檢查，那么從縣一級就檢查一遍，縣級就按照它的要求把以前的材料重新推翻，市級來檢查的時候，他說你這個也還不行，按我的要求來，那就得再重來，其實就做了很多遍的重復的工作。

2019年之后，國家說要控制這種形式主義。很多省份黨建的材料少了些，但是它還是大量存在。對于基層來說，材料還得準備著。你說不看，但是你萬一要看了對不對？我都得準備好。