作者簡介：王學輝，西南政法大學教授，博士生導師；茍思旭，西南政法大學行政法學院博士研究生。文章來源：《河北法學》2025年第10期，轉自河北法學雜志公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

行政復議調解具有正當性，公權力不可處分理論已被現代行政實踐重塑，行政復議調解不僅與傳統“和”文化內在契合，還符合化解現代行政糾紛的要求。行政復議調解的適用經歷了從“完全禁止”到“全面適用”的轉變，其適用范圍的迅速擴展使復議調解的內在沖突更甚。對此，行政復議調解的適用應以事實認定或法律適用存疑與對相對人弱勢地位的特殊考量為雙重審查基準。

一、問題的提出

隨著社會轉型的深入，行政機關在滿足日益多元的社會利益訴求的同時，相對人之間的行政爭議也顯現出多樣化、復雜化、專業化的趨勢。作為行政爭議化解“主渠道”的行政復議的重要性不言而喻，行政復議調解也應運而生。2024年1月1日正式實施的《行政復議法》不僅將調解設定在了總則部分，從法律層級上認可了調解的法律地位，還突破了過去行政復議調解的適用情形，擴充了可適用調解的范圍。在此基礎上，司法部發布規范性文件指出要堅持應調盡調，實現調解工作對各類行政復議案件全覆蓋，將調解工作貫穿到行政復議辦理全過程。

行政復議走上了與行政訴訟完全不同的發展道路，構成了調解型行政復議模式的核心要義。對此，有學者表示，復議調解從理論上緩解了行政行為調解范圍限制的困局，從而更有利于發揮調解的獨特優勢。復議案件可以進行調解是行政機關基于自由裁量權的程序選擇，而非必經的法定程序，但是應明確的是所有的行政復議案件都可以進行調解。然而，不作出類似于行政訴訟調解范圍的限制,而是全權授權復議機關決定案件是否需要調解的適用方案已然顯現權力尋租空間很大、同案不同判現象泛化、合法性審查功能虛置、法律適用統一性受到破壞等弊端。因此，本文嘗試再解讀行政復議調解的容許性，梳理行政復議調解適用范圍的變遷，分析行政復議調解適用范圍擴展的內在沖突與可能風險，并在此基礎之上，重構行政復議調解的適用邊界以求實現行政復議調解制度的高效運行和公正價值的最大化。

二、行政復議調解容許性的再解讀

行政主體缺乏處分權關閉了行政爭議適用調解的“大門”，然而面對行政爭議多元化與治理現代化的雙重需求，傳統“公權力不可處分”的剛性約束逐步讓位于“實質性化解爭議”的功能轉向。對行政復議調解適用的探討，第一步應是從理論重塑、文化傳統、現實吁求對其容許性進行再解讀。

（一）公權不可處分理論的重塑

行政權不可處分性是行政權區別于其他權力的主要特征，也是長期以來行政糾紛不使用調解的理論基點。行政權不可處分理論認為，行政權作為一種公共權力，其行使必須以公共利益為出發點和落腳點，不得隨意處分或轉讓。行政權的不可處分性不僅體現在行政機關不得隨意放棄或轉讓其職權，還體現在其行使職權時必須嚴格遵循法律規定，不得超越法定權限。其核心基點有二：一是，行政權法定主義，即行政權并非基于行政機關與相對人的約定產生，而是來自于法律的明文規定。行政機關對行政權并不享有充分的自主性，行政機關不能控制行政權的產生或是消滅，其只因法律的規定獲得或喪失，行政機關不能隨意放棄或變更其法定職權。二是，行政職權與行政職責的統一性要求行政機關在享有職權的同時，必須承擔相應的職責。這種權責對應關系確保了行政權的行使始終在法律框架內進行，防止權力濫用和責任缺失。調解通常需要對權利義務進行處分和調整，這與行政權的不可處分性直接沖突，如果允許行政機關在調解中處分其權力，可能會導致行政權的濫用和法定職責的失守。故此，傳統行政法理論認為行政爭議不應當適用調解。

隨著現代行政實踐的發展，公權力不可處分理論不再絕對，而是具有一定程度的彈性。第一，公權力的柔性化、交易化使調解擁有了基礎的生存空間。一方面，行政權不可處分理論強調行政權的公共屬性與法定性，在羈束性授權情形下具有較強的適用性，法律對行政權的內容、方式、限度都作出了明確的規定。然而，行政實踐的復雜性遠非羈束性授權所能涵蓋。隨著社會治理需求的多樣化與行政任務的復雜化，更具靈活性和適應性的裁量性授權在行政活動中占據了重要地位。對于帶有柔性的裁量性授權，行政權不可處分理論不能適用，在裁量性授權的框架內，行政機關可以在法律允許的范圍內，基于公共利益和實際情況，對行政權進行適當地處分。這種處分不僅包括對權力行使方式和幅度的調整，還包括在一定條件下對權力的暫時放棄或轉移。另一方面，公權力的交易性也逐漸顯現，乃至在強制性最強的刑事案件中也可發現和解、辯訴交易等公權處分行為的“身影”。與之相比，行政復議所涉及的行政案件的公權力色彩和對抗性更弱，對其引入調解受到的阻礙亦應更小。

第二，契約精神在現代行政范式的滲透，使調解具備了發展的可能性。傳統行政法強調強權與支配，無論是“管理論”還是“控權論”，公權力機關與公民均處于不對等的權力關系之中，固化的權力理念使得行政手段僵化、行政成本增加，亦不利于行政機關與行政相對人形成良性的互動。在現代行政中，現代“民主—合作”行政范式摒棄了公民權與行政權敵對邏輯預設，為行政復議調解提供了理論支持。嚴格法治主義的控權模式構建于“命令—服從”的傳統行政范式之上。行政機關的職能遠超傳統的秩序行政領域，給付行政、公共行政管理等領域逐步擴張，而這些領域更需要服務型、合作型的政府，要求行政機關在依法行政的基礎上，更加注重靈活性和實效性，積極回應社會公眾的需求和期待。新型行政觀念對傳統行政法治原則和承認行政機關在法律授權范圍內進行權力處分的客觀形態有了要求，也使得行政機關與行政相對人在爭議解決過程中有了協商對話的基礎條件。一般而言，契約屬于私法領域，強調當事人之間的意思自治和合意達成。然而，隨著行政法治理念的發展，契約精神逐漸滲透到公法領域，特別是，契約理論的引入為行政爭議的柔性解決提供了新的視角和路徑。

第三，公眾行政參與權的復位是行政復議調解得以發展的另一理由。公眾行政參與是指公眾以權利主體的身份參與公共行政。公眾行政參與權是公眾享有的參與管理國家行政事務的權利，是公民政治參與權在行政活動中的延伸與具體化，是人民主權一定意義上的復歸。從應然層面來看，公眾參與行政是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是實現行政合法性與正當性的必然要求；從實然層面來看，我國已形成較為完善的公眾參與行政的法律框架和實踐機制，包括但不限于聽證制度、信息公開制度、公眾咨詢制度等，這些制度為公眾提供了多樣化的參與渠道，保障了公眾在行政過程中的知情權、表達權和監督權。有學者提出，可以將行政爭議調解視為基于公眾參與權發展起來的嗣后行政參與權，即組織相對人對行政爭議事項進行補充性參與，促進當事人雙方認可對方事實依據和法律意見并形成共識的機制。事實上，行政相對人在具體行政行為作出前后，按程序要求陳述或者發表意見，提出相關證據都是參與行政管理的體現，目的在于監督與制約行政行為的效用。依據這一邏輯，與其把行政復議調解當成解決行政爭議的措施，不如將其視為當事人通過行政機關展開協商，就行政爭議事項重新進行評估與決策的嗣后行政參與。

（二）與“和”文化傳統內在契合

“和”文化在中國傳統文化中占據著核心地位，其思想淵源可追溯至先秦時期。孔子在《論語·學而》中提出“禮之用，和為貴”，強調禮的最終目的是實現社會的和諧。孟子則在《孟子·公孫丑章句下》中指明“天時不如地利，地利不如人和”，更凸顯了“和”在社會生活中的重要性。在傳統社會，“和”的理念不僅是道德追求，更是社會治理的理想狀態。行政復議調解正是對“和”文化傳統理念的制度延續。

一方面，行政復議調解的制度目的與“和”文化的追求具有一致性。“和也者，天下之達道也”，這一傳統智慧揭示了和諧是社會運行的基本準則。其一，行政復議中使用調解手段的目的在于通過平等協商，化解行政主體與相對人之間的矛盾，促進雙方達成共識，實現行政關系的和諧穩定。這與“和”文化中倡導的“以和為貴”的思想不謀而合，均強調在沖突解決中追求和諧共生而非對抗對立。其二，行政復議調解旨在實現“實質性化解行政爭議”的制度效果。在法律語境中，實質性化解與形式上解決相對應，形式上解決意在已完成針對該爭議的法律程序，在形式上結案。而實質上化解至少包含兩個層面的內涵：一是法律程序徹底終結，之后不會再啟動任何新的法律程序；二是實體法律矛盾經由法律程序徹底解決，當事人的正當訴求得到切實有效地保護。通過行政復議調解實質性化解行政爭議，避免程序反復和遺留問題，追求的是長治久安的和諧狀態。

另一方面，行政復議調解的實施過程體現了“和”文化的精神內涵。“致中和，天地位焉，萬物育焉”,“中庸”思想強調在多元利益交織中尋求平衡點，這與行政復議調解追求各方利益平衡的目標相一致。“中庸”之道強調不偏不倚、無過無不及，調解過程不僅是對具體爭議的解決，更是對行政權力與公民權利之間平衡的動態調適。此外，通過調解，行政主體能夠更加柔性、靈活地回應相對人的合理訴求，相對人也能在協商中獲得更多的程序參與感和結果認同感，從而實現行政復議的合法性與合理性的有機統一。

（三）現代行政糾紛的現實吁求

現代社會作為動態系統，各種相對獨立的社會現象或者社會發展的各要素之間的平衡是暫時而相對的，而不平衡是經常且絕對的，這種不平衡性導致社會糾紛頻發。學界多從社會結構和社會成本兩個維度對社會糾紛進行類型劃分：根據社會糾紛生成的社會結構，可將社會糾紛區分為客觀性糾紛與主觀性糾紛；根據社會糾紛的解決成本，可分為正外部性糾紛和負外部性糾紛。當代中國正處于“斷裂社會”的社會結構，這使得調解在社會糾紛解決中變得尤為重要。所謂“斷裂社會”是指社會結構中不同群體、階層之間存在的顯著差異和分割，導致社會利益訴求和價值觀念的多元化與沖突。在此背景下，現代行政糾紛呈現出多元性、復雜性及對抗性增強的態勢，化解的難度與日俱增，現代社會的諸多糾紛更適合調解而不是裁判。

其一 ，利益訴求的多樣性和價值觀念的沖突使得行政糾紛類型和內容更加復雜。調解作為一種靈活的糾紛解決機制，能夠針對類型各異的行政糾紛提供個性化解決方案，滿足多元利益訴求，并通過協商和溝通促進雙方當事人理解和包容不同的價值觀念，緩解社會矛盾。 其二， 信任缺失和法律適用的復雜性增加了行政糾紛解決的難度。調解通過更具權威的第三方，以柔和的方式重建當事人雙方之間的信任，促進雙方合作，從而提高糾紛解決的成功率。同時，相較其他糾紛解決手段，調解在法律框架內更為靈活，可以更好地適應復雜多變的社會現實。 其三， 社會矛盾的尖銳化和群體性事件的頻發增加了行政糾紛的對抗性。調解主張通過非對抗的溝通方式解決糾紛，減少了可能的沖突，有助于更為緩和地化解糾紛。

三、行政復議調解適用范圍的持續擴張

“法是食吾子的撒旦，法只有摒除自己的過去，方能再生。”法律制度在歷史演進中不斷自我革新與發展具有必然性。行政復議調解制度作為行政法治體系的重要組成部分，其適用范圍經歷了“禁止適用”“模棱兩可”“建章立制”“全面重視”四大嬗變階段正是這一規律的生動寫照。時至今日，行政復議調解制度已呈現出向行政爭議“全覆蓋”“全過程”的適用要求圖景。

（一）從“完全禁止”到“全面適用”的范圍擴展

第一，禁止適用階段。新中國成立后直至1990年《行政復議條例》頒布前，雖未形成統一的行政復議法，但在相關法律及部門條例中多處明文規定了對行政部門行為不服時可以申請復議。值得注意的是，由于專門法律的缺乏，在該階段行政復議的審理一般參照人民法院審理行政訴訟案件的相關規定。起初，根據1982年《民事訴訟法（試行）》第3條的規定，“由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”，故而在當時許多行政糾紛的審理可以適用調解。然而，1985年，最高人民法院指出審查和確認主管行政機關依據職權所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確不同于解決原被告之間的民事權利義務關系問題，因此人民法院不應進行調解而應在查明情況的基礎上作出公正的判決。1989年頒布的《行政訴訟法》第50條正式確立了行政訴訟 “不適用調解”的原則。在行政權不可處分理論和對《行政訴訟法》的參照適用的影響下，國務院1990年發布1994年修正的《行政復議條例》第8條作出同樣規定:“復議機關審理復議案件不適用調解”。至此，行政爭議中的調解適用受到了理論與實務的雙重限制，行政復議機關在處理行政爭議時，往往遵循嚴格的法定程序，避免采用調解方式，以免被認為是對行政權的任意處分。行政復議制度雖然在形式上逐步完善，但在實際操作中仍局限于傳統的剛性解決方式，缺乏靈活性和多樣性。

第二，模棱兩可階段。行政復議調解的模棱兩可性主要體現在法律條文與實際操作之間的張力。一方面，《行政復議法》并未對調解的具體程序和適用范圍作出明確規定，導致調解在行政復議中的運用缺乏統一的法律依據和操作規范。1999年《行政復議法》的頒布，摒棄了此前行政復議不得適用調解的剛性規定。有學者認為，此法刪除了原法第8條不適用調解的規定，其就具有適用的可能性，這實際是為調解在行政復議中的運用打開了法律之門。也有學者持反對意見，認為雖然此法沒有“復議機關審理復議案件不適用調解”的具體規定，但是其明文規定了行政復議的結案方式，即除第25條申請人“撤回行政復議申請的行政復議終止”外必須按第28條規定作出行政復議決定。顯然，行政復議機關不能采取調解的方式結案。并且依據法理，當法律沒有相關規定時應從前法。故此，認為行政復議不應適用調解。與學術界的分歧不同，盡管該法并未明確賦予調解以正式的法律地位，行政復議機關在日益復雜的行政爭議實踐中已然感知到調解在化解矛盾、促進和諧等方面的獨特優勢，因而大量復議案件通過調解的方式結案。此階段中模棱兩可的狀態，既反映了立法者在引入調解機制時的謹慎態度，也揭示了行政復議制度在適應社會需求過程中的靈活性與創新性。

第三，建章立制階段。2007年到2022年可稱為行政復議調解制度的重要發展時期，完成了從初步探索到法治雛形的轉變。2007年頒布的《行政復議法實施條例》對行政調解、和解明確作出規定，為行政復議調解提供了上位法依據。部分省市據此相繼出臺了相應的規章、規范性文件，開始了對行政復議調解規范體系的初步探索，在復議調解組織及調解程序規范方面實現了突破。在復議調解組織方面，從法規范層面要求成立復議調解委員會，與法院聯動組建行政爭議調解機構，組建對接平臺，利用第三方人民調解組織承接部分行政復議案件的調解任務。在復議調解程序方面，規范了行政復議機關主持調解的具體流程，創新設置30天立案前調解階段的相關規范。

第四，全面重視階段。2022年10月，十三屆全國人大常委會第三十七次會議對《行政復議法（修訂草案一次審議稿）》進行了首次審議，其中第34條延續了《行政復議法實施條例》中創新的復議調解原則，維系了法律原則的穩定性價值。第36條規定了調解是作為復議中止的事由。第69條明確規定，達成調解協議應制定行政復議調解書，且調解書一經簽字蓋章即具有法律效力。同時，第74條、第75條和第80條分別規定了復議雙方當事人不履行調解書的法律后果，并明確了復議調解書可由行政復議機關或人民法院強制執行。2023年6月，十四屆全國人大常委會第三次會議對《行政復議法（修訂草案二次審議稿）》進行了審議，二次審議稿將行政復議調解置于總則部分，簡明扼要地指明“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解。”最終通過的《行政復議法》中關于調解的條款與二次審議稿一致，不僅將調解設定在了總則部分，從法律層級上認可了調解的法律地位，還突破了過去行政復議調解的適用情形，擴充了可適用調解的范圍。不僅限于此，2024年司法部發布《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》要求“實現調解工作對各類行政復議案件全覆蓋”“將調解工作貫穿到行政復議辦理全過程”，更是從政策層面鞏固了調解在行政復議中的核心地位。

（二）“全覆蓋”“全過程”的適用要求

通過文義解釋，我們不難得出：行政復議調解的范圍與行政復議的范圍一致，只要是行政復議案件就可以使用調解手段。再依據該法中對行政復議的范圍的闡釋，我們可以推導出針對15類爭議情形行政復議機關有權采取調解，具體為：行政處罰類、行政強制類、行政許可類、自然資源權屬類、征收征用類、行政賠償類、工傷認定類、經營權類、濫用行政權力類、違法集資攤派類、法定職責不履行類、社會保障給付類、行政協議類、政府信息公開類、其他類。

在《行政復議法》修法頒布數月后，司法部發布指導意見提出了“實現調解工作對各類行政復議案件全覆蓋”“將調解工作貫穿到行政復議辦理全過程”的要求，無疑給行政復議調解設定了更為嚴苛的標準。這一要求不僅體現了對行政復議調解機制功能的高度期待，也反映了當前行政爭議解決實踐中對多元化糾紛解決機制的迫切需求。“全覆蓋”的提法意味著無論是“裁量性行政行為”還是“羈束性行政行為”，乃至與行政行為密切相關的其他爭議，均可通過調解方式加以解決。這一要求打破了傳統上對調解適用范圍的限制，將調解的觸角延伸至行政復議案件的各個角落，確保了調解機制的廣泛適用性。“全過程”的要求則進一步強調調解在行政復議各階段的滲透性，即調解可以在案件受理前、審理中以及決定作出前的任何階段進行。這種設計理念的初衷在于最大限度地發揮調解的靈活性和及時性，通過在不同階段介入，及時化解爭議，避免糾紛的擴大和升級。這使得行政復議調解實際上涵蓋了行政復議爭議的所有行為模式和全部程序階段。這種全面的設計固然有助于提升行政爭議解決的效率和效果，但也可能引發適用范圍擴張過快所帶來的風險。在行政復議調解能力與資源配置有限的情況下可能導致調解質量的下降，調解程序的泛化也可能削弱行政復議的法定性和嚴肅性。

四、適用范圍擴張的內在沖突及可能風險

行政復議調解適用范圍呈擴張趨勢，成為行政爭議化解的重要制度路徑。然而，其制度實踐與規范邏輯之間顯現出深層張力。一方面，調解邊界的急劇擴展與現行法律規范的模糊性形成矛盾，導致適用標準失序；另一方面，平等自愿的契約精神與行政權力的隱性干預存在內在悖論，威脅程序正當性；加之調解功能預設的應然追求與糾紛化解實效的落差，進一步加劇了制度認同的危機。厘清上述沖突本質，是防范機制異化、重構適用范圍合理邊界的邏輯起點。

（一）急劇擴展與模糊規范的矛盾

《行政復議法》從五個方面，對行政復議調解進行規定。其一，行政復議機關可以調解；其二，調解是復議中止的事由；其三，經由雙方當事人簽字或蓋章及行政復議機關蓋章的調解書具有法律效力；其四，申請人應當履行調解協議，否則行政復議機關或有關上級行政機關應當責令限期履行；其五，申請人或第三人應當履行調解協議，否則由行政復議機關依法強制執行或申請人民法院強制執行。略見一斑，雖行政復議調解的適用范圍已然擴展，但法律規范并不完善。并且，與之配套的地方規范數量少且亦不完善。《行政復議法》修法后各地方在規范中直接提及行政復議調解的規范較少，其中地方性法規僅6部，地方政府規章僅4部，地方其他文件僅24部。值得注意的是，即便是在地方其他文件層面也鮮有對行政復議調解規范進行細化，多數仍為籠統地指出應完善、落實、健全行政復議調解機制。

第一，復議調解限度規范的缺失，可能破壞法的統一性、權威性與可預測性。調解協議本質是雙方妥協讓步的產物，沒有統一的標準，必然導致的是調解結果的隨意性，影響復議的公正性。其一，不同地區調解限度的差異會損害法的統一性。我國幅員遼闊，地區區域性強，各地區法治環境不同，其復議調解實踐也存在明顯差異，有的地方行政機關在調解過程中愿意“讓步”更多，而有的地方行政機關即便同意調解也不愿存在任何實質性的“妥協”。尤其是對于企業行政處罰，部分地方為吸引企業可能采取少罰或不罰的策略，這種地方保護主義傾向不僅損害了法律的統一性，還可能導致市場秩序的混亂和不公平競爭。其二，同一地區類似案件差異，可能侵害法的權威性與可預測性。一方面，調解限度的模棱兩可，實質上是對權力的擴充，或將再度滋生腐敗，進而損害法的權威性。調解手段的介入打破了《行政復議法》原有的裁決基礎，將原本的法定裁斷轉變為了雙方合意。換言之，進入復議調解程序后，行政機關擁有了更高程度的自由裁量權。比如，為實現復議調解，行政機關可以降檔處罰以達成與當事人的調解合意。這可能成為腐敗滋生的“土壤”，利益輸送、濫用職權、權力尋租等腐敗問題，將嚴重損害法的權威性和政府公信力。另一方面，調解限度的含糊不清，可能會對法的可預測性產生不良影響。法的可預測性體現在法的明確性、穩定性、公開性與適用一致性。現有法律法規并未明文規定行政復議調解的限度，與之相伴的是，就行政復議調解限度問題而言，不可能具有明確性、穩定性、公開性與適用一致性。對于無明文的規范適用問題，一般解決路徑是借助既有公開案例來賦予其明確性。《行政復議法》只規定復議調解協議的法律效力、執行方式卻沒有是否應該公開的相關規定。在實踐中，對于行政復議調解協議公開問題，參照行政訴訟調解相關規定，原則上不予公開。既無明確規范，亦無結果公開，使得相對人幾乎完全喪失了對行政復議調解的可預測性。再加之，行政復議調解范圍的迅速擴張，可能進一步降低《行政復議法》可預測性。

第二，復議調解組織規范的不完善，可能難以保質承接大量調解案件。在行政復議“主渠道”理念的號召下，未來行政復議案件數量必然陡增，“小復議”或將轉化為“大復議”。加之，調解范圍的擴充使得大量行政爭議案件將需要采取復議調解的方式。《行政復議法》規定“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解”，但并未對調解行為的具體展開進行規定。對此，實踐中演化出三種情形：一是行政復議機關本身充當調解人，進行調解；二是當雙方當事人確認可進行調解后，由行政復議委員會出面進行調解；三是行政復議機關將調解轉委托給第三方組織。需復議調解案件數量的增多可能將使行政復議機關更多選擇第二種與第三種方式以緩解調解辦案壓力。然而，對于行政復議委員會，司法部《行政復議委員會工作規則（征求意見稿）》中僅指出行政復議委員會有權參與案件調解，有條件的政府可以成立行政復議調解專門委員會，并未對行政復議委員會如何開展調解以及調解專門委員會的特殊構成作出規定。對于第三方組織，相關規定十分匱乏，對其介入行政復議調解的組織資格、組織構成、介入程序等問題更無明確規定。

第三，復議調解程序規范的不詳盡，仍存在許多爭議點，可能損害當事人的程序性權利。調解程序一般可以分為啟動、調解和執行三個階段。在第一階段，已經明確的是行政復議機關可以進行調解，但是對究竟是依申請啟動還是依職權啟動，目前并無定論。在第二階段，由于此階段為復議調解的核心階段，相關爭議最多。比如，是否需要依據案情區分簡易程序或是一般程序；復議調解是否需要構建回避制度；被申請人的負責人是否應當參與調解，等等。在第三階段，較為明確的是，經申請人、被申請人及復議機關三方認可的行政調解協議具有法律效力。但是，實踐中存在大量具體調解由行政復議委員會或是第三方調解機構主持開展的情形，對于此種情形下行政復議調解協議的效力問題，目前并無定論。

（二）平等自愿與權力壓力的悖論

行政復議調解雖然在理論上強調自愿原則，但在實際操作中，尤其是當調解范圍擴展至“應調盡調”的政策導向下，權力結構的非對稱性極易催生虛假自愿的現象，進而對制度效能產生潛在的負面影響。

對行政復議調解參與各方進行解析，一般情形下，可拆解為三方：一是獨立的調解主持人，二是作出行政行為的行政機關，三是行政相對人。行政糾紛的調解主持人資格并非單一固定，根據主持調解的權威主體不同，可分為行政機關調解、司法機關調解、代議機關調解等多種類型。其中，行政機關調解可進一步細分為普通行政機關調解、復議機關調解、信訪機關調解等。行政復議調解作為典型的行政機關調解，其調解主持人通常由行政復議機關擔任，其獨立性主要體現在與糾紛雙方無直接利害關系，能夠以中立、公正的立場主持調解過程，確保調解的公正性與公信力。在雙方當事人層面，調解的雙方當事人是行政糾紛的雙方，即被申請人與申請人。具體而言，申請人，即提起行政復議的公民、法人或其他組織，其基于對行政行為不服而啟動復議程序，尋求法律救濟。被申請人則系作出該行政行為的行政機關，其作為復議程序的另一方當事人，依法參與調解過程。“調解應當遵循合法、自愿的原則”，據此，申請人與被申請人均享有選擇決定權，即均享有自由選擇是否接受調解方式以及調解的結果。

從表層形式上來看，行政復議調解形成了調解主體中立，雙方當事人自愿平等的狀態，行政復議調解平等自愿原則的預設正是在此種各方平等、無壓力環境中的理想狀態。然而背后實質隱含著“官民”“官官”兩對關系，現實中的權力格局很難確保申請人對行政調解的實質自愿。一方面，在長期官與民的“命令服從”關系中，行政權力具有天然威懾力，作為“民”的申請人在面對“官”身份的行政復議機關和被申請人時，可能會畏懼行政權力的潛在威懾，即使是內心并不完全自愿，也不得不接受啟動調解乃至接受調解方案。這種情況下，所謂的“自愿”很可能是一種被迫的妥協。另一方面，官官“相輔相成”的固有關系將進一步加劇虛假自愿的可能。行政復議機關與其他行政機關之間存在著復雜的組織法和權力運行關系，此關系很可能導致行政復議機關在調解過程中，出于維護系統內部和諧或避免引發更大爭議的考慮，傾向于促成調解協議的達成，而非嚴格遵循申請人的真實意愿。這種內部默契可能進一步削弱申請人的自愿性，背離復議調解制度的初衷。

（三）應然追求與實然效果的差距

立法本身往往蘊涵了對社會效果的追求，行政復議調解范圍擴展的應然追求在于實質性化解行政爭議，提升法律系統整體效率，促進法治進步與社會和諧。然而在實際運作中，這一目標的實現往往面臨諸多挑戰，導致應然追求與實然效果之間存在顯著差距。

一方面，法律經濟效益不如預期。依托于經濟效益的理性決策基于成本與收益的比較，追求凈收益的最大化。具體而言，成本包括直接成本（如人、財、物）和間接成本（如機會成本），收益則涵蓋直接收益（如效率提升）和間接收益（如社會效益、環境改善）。依據法律經濟學的成本效益分析理論，任何法律制度都應追求資源配置的最優化，以盡可能低的成本實現最大的社會效益。在行政復議中提倡運用調解手段也是為了提高復議的整體效率。但是，調解范圍的過度擴展可能導致程序繁瑣、參與方眾多等問題，致使在消耗更多司法資源的同時還使得案件處理的時間延長，這反而增加了法律適用的成本，很難如預期般提升法律系統的整體效率。

另一方面 ，社會示范效果恐難如所愿。社會示范效應指的是個體的行為選擇容易受到他人行為的影響，特別是在法律和政策實施中的獎懲機制下，社會成員的行為模式會趨于一致。然而，調解范圍的極大擴展可能導致“劣幣驅逐良幣”的現象。比如，部分違規經營者可能通過行政復議調解獲得了較為寬松的處理結果，這將在市場上形成一種不良示范，使得那些原本遵守規則的“老實”經營者感到不公平，甚至被迫采取類似違規經營行為以維持市場競爭力。這種現象不僅損害了市場的公平競爭環境，更削弱了法律的威懾力和公信力，使得行政復議調解制度的社會示范效果大打折扣。

五、行政復議調解適用邊界的重構

寄托于形式理性的法律難在實質上實現良好的社會治理，由此追求實質正義的調解應運而生，不難看出，調解本身潛藏著與法律優先原則背離的傾向。行政復議調解的適用理應受到一定程度的條件限制，不過現有研究仍未擺脫僅重形式而忽視實質的桎梏。本文嘗試提出的雙重審查基準的建構本質上是行政復議調解從形式審查邁向實質審查的范式轉型。

（一）雙重審查基準的制度價值證成

學界現有關于行政復議調解邊界的研究觀點主要有：“無效行政行為”不應適用行政復議調解；不僅是“無效行政行為”，“可撤銷的行政行為”也不應適用行政復議調解；另外，還有的觀點認為只要不違反法律強制性規定的皆可采取調解，對于涉及重大公共利益的、第三人利益的、有關事實爭議較大的三類案件作出不能調解的例外規定。觀點雖各有不同，但實質上均是采取“否定列舉”的方式確定復議調解的行政爭議范圍，洞見癥結，否定列舉不可適用的情形難以窮盡所有可能的法律情景，尤其是在新型行政法律問題不斷涌現的當下更難以及時涵蓋所有應排除的情形。除此之外，現行《行政復議法》將復議調解作為原則之一，并沒有在調解范圍上作出任何禁止性規定，為確保“更為積極主動地展開調解”，還應允許調解覆蓋到所有類型的行政復議案件。然而上述限定條件皆以類型為劃分標準作出限定，縮小了調解可適用的復議案件類型，應以“事實認定或法律適用存疑為基本前提”“相對人弱勢地位的特殊考量”雙重審查為標準重構適用邊界。

雙重審查基準的制度價值在于其雙重維度的正當性基礎。在合法性控制方面，這一標準與《行政復議法》第1條“防止和糾正違法或不當行政行為”的核心功能相契合，確保復議調解不回避合法性審查義務。在實質正義補強方面，弱勢地位的考量呼應了《憲法》第33條平等權的實質內涵，彌補了形式平等的缺陷。除此之外，復合審查標準在功能價值上相互補充，形成“爭議解決+權利保障”的雙軌道結構。事實法律存疑標準和弱勢地位標準的結合可以實現審查風險的對沖，既防范了“和稀泥式調解”，又避免了“機械法治主義”對實質公平的侵蝕，既能守住法治底線，又可實現個案正義。

（二）雙重審查基準構建的基本邏輯

第一，事實認定或法律適用存疑應是復議調解適用的基本條件。將此作為適用基本條件的原因有二：其一，行政復議機關對事實認定與法律適用的判斷是必要的。一方面，“堅持有錯必究，保障法律、法規的正確實施”是行政復議機關的基本職責，復議調解是行政復議機關行使復議權的方式，也是其替代裁定處理行政復議案件的方式，既然是方式就意味著復議調解并非對復議職責的破除。另一方面，復議調解遵循自愿原則，是否接受調解及調解協議的達成是雙方自愿的選擇。自愿的前提是信息的完全對稱，雙方能基于對情況全面而準確的了解作出判斷。但顯而易見，這僅是理想的情景，申請人與被申請人之間的信息大概率并不對稱，一方完全可能為了自身利益的最大化而虛構、隱瞞真實情況。其二，在事實清晰、法律適用明確的案件中調解的 “讓步”通常是單向度的，即行政機關的“讓步”，而對于行政相對人而言調解注定減輕了其本應負擔的法定義務或責任。行政機關單向度的“讓步”一旦成為常態，勢必會導致規則的虛化，使行政相對人借助復議調解減少甚至規避責任的承擔。

有鑒于此，只有經過對事實現況與法律的理性評估后，行政機關與行政相對人才可以通過“讓步”的方式消除事實與法律規定中存在的不確定性。事實認定是查明事實真相的認識活動，法律適用是依法裁斷爭議的適用過程，二者皆是行政復議案件的關鍵環節。復議機關須盡到充分的事實調查義務，但在依然無法憑借現有證據得出確切結論的，且繼續調查將不可避免地導致行政資源巨大浪費等難以查清事實的情況下，抑或是針對法律規定的疑問經詳盡審核與論證后仍無法達成確定性結論時，行政機關方才具備與行政相對人訂立調解協議的合理性基礎。

第二，相對人特殊弱勢地位是復議調解適用的實質性考量要素，即當相對人處于弱勢地位時可以突破先決條件，采用調解方式結案。正如羅爾斯在《正義論》中強調的差別原則，對弱勢群體的特殊考量正是實現“作為公平的正義”的必由之路，因而在事實、法律存疑的客觀維度之外，引入弱勢地位的矯正正義維度。自由主義理論將“理性人”視為理想的法律主體，強調個體的自主性、獨立性和自我責任，但其忽視了人類脆弱性的普適性、持續性與差異性，社會正義原則應首先針對社會基本結構所制造的不平等予以適用。行政復議調解的適用也應加入對特殊群體的關照。對于弱勢地位的認定標準，可以從“自然—社會”雙重脆弱性的識別維度進行考察。

一方面，自然弱勢的識別標準可從年齡維度、健康狀態與認知能力進行考量。其一，年齡維度體現了對老年人、未成年人的差別保護原則。老年人、未成年人在生理與社會地位上存在脆弱性，需要制度性保護才能維護其基本權利與代際公平的社會正義。其二，健康狀態差異構成的自然弱勢，在殘障群體中集中體現為信息獲取的結構性障礙。《殘疾人保障法》第52條要求國家和社會應采取措施推進信息的無障礙交流，從側面佐證了殘疾人存在的認知功能差異會導致社會信息的獲取困境。其三，在法律程序中，認知弱勢表現為意思表示能力的不足。特別是精神障礙者的意思表示真實性認定，應是法律保護的重點。《民法典》對精神障礙者的意思表示能力進行了規定，應要求在復議調解中也必須對精神障礙者的真實意愿進行準確評估，以保障其合法權益。

另一方面，在社會法治進程中，社會弱勢群體的存在是客觀現實。社會弱勢群體由于經濟資本、文化資本的不足，往往在行政爭議中處于更為不利的地位，而這種不足難以通過個體努力完全彌補。其一，在社會資源分配的結構性排斥與代際傳遞機制的疊加作用之下，社會中部分群體處于經濟資本弱勢地位。在行政爭議中，低收入群體往往在聘請律師、收集證據等方面存在困難，這直接影響了他們維護自身權益的能力。其二，文化資本弱勢源于教育機會的不足，個體在知識、技能、表達等方面難以與主流群體競爭。這類群體由于法律意識薄弱，對于自己的權利和義務缺乏清晰的認識，這極可能導致他們在行政復議過程中無法有效表達訴求。

（三）雙重審查基準實施的三維進路

第一，審查基準要件關系的分層化是優化行政復議調解制度的關鍵所在，“事實或法律存疑”應作為基礎要件，而“弱勢地位”是增益要件。這意味著，只要案件符合基礎要件，即存在事實或法律上的疑問，調解程序就可以啟動。而當案件涉及弱勢地位者時應啟動特別程序，對相關當事人提供額外的保障措施，如強制法律顧問參與等。雙重審查基準的重要功能之一在于實現正義，但正義無法通過對一般性規則的簡單適用來達致，還必須考慮到不同類型案件差異導致的語境多樣性。因而，在分層機制運行相對成熟后，還可以考慮引入“調解必要性權重指數”，即根據不同案件類型分配基礎要件與增益要件的權重。例如，在民生類案件中，更需注重對弱勢群體的保障，此時弱勢地位考量的權重可以提升。而在執法類案件中，鑒于其對事實和法律依據的要求更為嚴格，則應提高事實和法律的權重占比。

第二，認定標準的精細化建構是確保調解公正性的重要環節。為了更加精確地界定事實存疑的程度，避免在事實存疑認定上的主觀臆斷，可以實施梯度分類。一級存疑指的是核心事實證據缺失；二級存疑涉及輔助事實存在矛盾；三級存疑則是指法律適用存在分歧，需要參照類案裁判分歧度。為加強實操性，針對弱勢地位應結合現代技術，采取量化指標方式評估。具體量化指標可以參照《國際功能、殘疾和健康分類》（ICF）、《簡易精神狀態檢查量表》（MMSE）、多維貧困指數（MPI）等。

第三，智能輔助系統的開發是提高行政復議調解效率的重要方式。智能輔助系統依托于大數據技術和人工智能算法，通過對裁判文書的大量分析，能夠深刻洞察行政爭議的規律和特點。系統應實現快速處理大量信息、基于歷史案例和統計數據、對新的案件進行預測和分析等功能，從而在輸入案件要素后，自動生成一系列關鍵指標以輔助行政復議調解。

結語

我國行政復議調解的適用范圍須根植于本土法治實踐，構建與行政爭議特性相適配的規范框架。當前調解機制因適用范圍模糊、限度標準缺位、程序規范匱乏等問題，易陷入“泛調解化”的困境。為此，應以規范主義劃定邊界，以實用主義拓展功能，分層厘定行政復議調解的適用范疇。本文嘗試提出的框架性審查基準也僅是行政復議調解在“主渠道”背景下亟需解決的初步問題，未來應通過《行政復議法實施條例》的修訂，細化調解的限度標準、組織規范及程序機制，既吸收“楓橋經驗”等本土解紛智慧，亦保障“調解優先”程序的合理內核。唯有以憲法為統領，構建層次分明、剛柔并濟的調解規范體系，才能實現“定分止爭”與“監督糾錯”的雙重功能，推動行政復議制度從“形式化解”邁向“實質法治”。