作者簡介：曾思，香港大學法律學院長聘副教授。文章來源：《山東大學學報（哲學社會科學版）》2025年第5期，轉(zhuǎn)自山東大學學報哲社版公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

我國法院對于行政協(xié)議單方解除下的補償范圍的認定在不同案件中存在顯著差異，所采納的補償計算方法包括實際投入的資產(chǎn)價值、預期收益、市場價值及部分直接損失等。行政協(xié)議單方解除下的補償范圍需要考慮行政補償?shù)幕驹瓌t，保護相對人之合理信賴，促進行政協(xié)議下的經(jīng)濟平衡，并符合成本收益分析。法院應尊重協(xié)議方對補償之約定；若無約定，則應以履行利益作為計算充分補償之方式，適當采用信賴利益。同時，法院應引入合同法下的可預見性與損失減損規(guī)則，并需要考慮單方解除的決策主體、目的等因素，以直接損失與部分直接損失規(guī)則進一步限縮補償范圍。

引言

在我國的行政實踐中，行政協(xié)議被廣泛應用于基礎設施建設、城市更新、環(huán)保項目等多種場合。行政協(xié)議作為行政機關(guān)與個人或企業(yè)之間在特定領(lǐng)域內(nèi)達成的具有法律約束力的協(xié)議，其解除后的補償計算直接關(guān)系到相對人的投資決策和長期發(fā)展預期。探討行政協(xié)議單方解除后的補償范圍，不僅是法律實踐中的一個具體問題，更是反映和影響營商環(huán)境質(zhì)量的重要方面，對于促進法治環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展具有深遠影響。

在2014年新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》將行政協(xié)議納入受案范圍后，2015年，《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）頒布，其中，第15條允許行政機關(guān)單方解除或變更行政協(xié)議，只是需要向協(xié)議相對人提供補償。此后，2019年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《審理規(guī)定》）第16條也有類似規(guī)定。關(guān)于行政協(xié)議研究的現(xiàn)有文獻已有許多。然而，在某一協(xié)議已被認定為行政協(xié)議而行政機關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)單方解除行政協(xié)議的情況下，對于法院如何確定補償范圍這一問題的研究較少，深入探討具體補償范圍的計算方式的研究也相對不足。更重要的是，司法實踐中法院對于解除行政協(xié)議后的補償存在不同的處理方式，有待理論解釋。司法實踐中的判決凝聚了法官的集體智慧，其合理性有必要深入探討。故以裁判文書為基礎展開對行政協(xié)議解除后補償范圍的實證分析，可從理論上反思現(xiàn)有判決模式的利弊，進而在規(guī)范層面提出相應的制度完善建議。

一、行政協(xié)議解除之補償范圍：基于裁判文書的實證分析

在行政協(xié)議解除后，行政機關(guān)應對相對人提供補償。現(xiàn)有司法實踐中，法院對補償常采用補償直接損失之觀點。直接損失指的是協(xié)議相對人直接減少或消失的財產(chǎn)價值，不包括預期收益。以直接損失計算損失范圍在行政法制度中十分常見。例如，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件的司法解釋》第15條規(guī)定，在行政許可撤回時，法院一般在“實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額”，如果行政許可屬于第12條第2項，即“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入”等事項，補償數(shù)額一般為“實際投入的損失”。《中華人民共和國國家賠償法》第36條也規(guī)定了國家賠償一般以直接損失范圍為限，不包括預期收益等間接損失。然而，實踐中法院在判決補償時卻常常偏離直接損失的計算方式，故有必要對此進行進一步討論。

為了研究實踐中行政協(xié)議單方解除下法院所采用的補償范圍，筆者通過北大法寶、威科先行法律信息數(shù)據(jù)庫等渠道搜集了自2015年1月至2021年4月，法院根據(jù)適用解釋與審理規(guī)定辦理行政協(xié)議單方解除下行政補償?shù)陌咐懦幌嚓P(guān)案例后共整理出法院就補償作出實質(zhì)判決的有效案例71件。從年度分布來看，案件數(shù)量呈現(xiàn)先增后減的趨勢：2020年案件數(shù)量達到峰值，共計26件，占比約36.6%；2019年次之，為12件（16.9%）；2016年與2017年分別收錄10件（14.0%）和9件（12.7%）；2015年、2018年及2021年案件數(shù)量相對較少，分別為4件（5.6%）、8件（11.3%）和2件（2.8%）。

實踐中，對于行政機關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)解除協(xié)議下的補償范圍，法院并未一概采用充分補償之觀點，處理引起的爭議較大。主要實踐方式可分為如下幾種。

第一，在35件案件中，補償判決未達到企業(yè)直接損失，僅為部分直接損失。例如，在長陽火燒坪自來水有限責任公司與長陽土家族自治縣火燒坪鄉(xiāng)人民政府行政糾紛案（以下簡稱“火燒坪自來水案”）中，行政機關(guān)以當?shù)刈詠硭緹o法滿足需求為由另行招標自來水公司，導致原自來水公司蒙受損失。一審與二審法院均支持政府合理補償30萬元。此處的合理補償?shù)陀谧詠硭緦嶋H投入資金，并未達到直接損失的補償標準。

第二，在24件案件中，一些法院采用了補償直接損失的處理方式。例如，在前述“火燒坪自來水案”中，再審法院根據(jù)自來水公司投入的成本，按照每年4.74%的折舊率，計算出應補償?shù)臄?shù)額為81.7萬元。此外，在憑祥市桂鴻環(huán)保科技有限公司與憑祥市人民政府行政一審行政判決書中，法院認為企業(yè)一方未能按約履行其義務，政府可以解除合同，但是需要就企業(yè)的直接損失提供補償。

第三，在12件案件中，法院判決給予企業(yè)超過直接損失的補償。部分法院認為有必要補償企業(yè)一定程度的預期收益。例如，在岫巖滿族自治縣嘉合機動車檢測有限公司與岫巖滿族自治縣環(huán)境保護局行政協(xié)議一案（以下簡稱“嘉合機動車案”）中，岫巖縣政府向社會公開招標建設機動車簡易工況法檢測線。嘉合公司與岫巖環(huán)保局的下屬事業(yè)單位岫巖尾氣辦簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，前者于2012年獲得了岫巖滿族自治縣區(qū)域內(nèi)十年的獨家檢測線經(jīng)營權(quán)。然而，2016年發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范排放檢驗加強機動車環(huán)境監(jiān)督管理工作的通知》第四條第（十）項規(guī)定，“省級環(huán)保部門應按照《大氣法》和國家有關(guān)規(guī)定，對在用車排放檢驗機構(gòu)不再進行委托，對機構(gòu)數(shù)量和布局不再控制”。根據(jù)這一規(guī)定，法院判決解除了特許經(jīng)營協(xié)議，取消了嘉合公司的特許經(jīng)營權(quán)。一審法院按照評估機構(gòu)的評估判決行政機關(guān)補償嘉合公司實際投入以及全部預期收益的損失。二審法院則認為應當補償嘉合公司實際投入的損失以及20%的預期收益。實踐中，不同補償范圍下的數(shù)額相去甚遠。

首先，原告身份（個人/公司）對補償結(jié)果具有明顯影響。公司作為原告時，補償結(jié)果更為有利：在33件涉及公司的案件中，法院判決補償直接損失的案件有14件（占42.4%），另有8件（24.2%）甚至判決超過直接損失；僅有11件（33.3%）判決補償數(shù)額低于直接損失。個人（含個人獨資企業(yè)）作為原告時，補償標準相對嚴格：在30件相關(guān)案件中，16件（53.3%）判決未達到直接損失，10件（33.3%）判決達到了直接損失，僅有4件（13.3%）獲得超過直接損失的判決。

其次，從行政協(xié)議的解除事由來看，補償結(jié)果亦呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。在所搜集的案例中，有50件（80.6%）系由簽訂行政協(xié)議的本級政府直接作出解除決定，其中21件（42.0%）判決未達到直接損失，20件（40.0%）判決補償直接損失，9件（18.0%）判決超過直接損失；另有12件（19.4%）案件系因上級政府頒布新的法規(guī)規(guī)章而解除協(xié)議，其中5件（41.7%）補償未達到直接損失，4件（33.3%）按直接損失賠償，3件（25.0%）獲超過直接損失的裁判。

最后，從行政協(xié)議類型來看。案件涉及的行政協(xié)議主要包括征收補償協(xié)議（20件）、特許經(jīng)營協(xié)議（23件）、土地出讓協(xié)議（16件）三類。其中，土地出讓協(xié)議下法院補償范圍大多數(shù)是協(xié)議相對人的實際投入。這一補償范圍明顯高于其他類型的行政協(xié)議。

具體而言，在土地出讓協(xié)議糾紛中，法院裁判明顯傾向于支持協(xié)議相對人：16件案件中有12件（75.0%）獲得“直接損失”認定，僅有2件（12.5%）補償未達到直接損失。這一比例顯著高于征收補償協(xié)議（20.0%直接損失）和特許經(jīng)營協(xié)議（26.1%直接損失）。

多元回歸模型可以將上述裁量因素總體加以分析。設定因變量為法院補償?shù)姆龋ㄔ禾峁┏^直接損失的補償時賦值為3，提供直接損失的補償時賦值為2，補償未明確達到直接損失時賦值為1。法院未提供補償?shù)陌讣赡艽嬖谧C據(jù)不足、行政協(xié)議無效等其他因素，故此類案件被排除，僅關(guān)注法院提供補償案件中對補償范圍的不同選擇。自變量包括原告身份、行政協(xié)議的解除事由、行政協(xié)議類型，控制變量加入了判決年份。以有序邏輯回歸（ordered logistic regression）模型進行回歸分析，結(jié)果顯示，僅行政協(xié)議類型與結(jié)果存在相關(guān)性，在土地出讓協(xié)議案件中，法院補償范圍明顯高于征收補償協(xié)議與特許經(jīng)營協(xié)議。說明這一因素是法院裁判的主要考慮因素。

實證分析揭示了司法實踐中法院的判決邏輯。然而，這一分析仍然有必要從規(guī)范層面予以評價。法院對于不同案件的區(qū)分對待是否有其合理性？行政協(xié)議單方解除下的補償范圍應如何確定？現(xiàn)有裁量因素是否合理？法院還應考慮何種裁量因素？這些問題直接影響到行政協(xié)議相對人的利益，亟待理論指導。為此，可以從對合同法和行政法的補償與賠償規(guī)則的梳理入手，通過分析其背后的理論邏輯，討論法院應考慮的裁量因素，以輔助法院裁判此類案件。

二、行政協(xié)議解除之補償范圍的可選規(guī)則及其性質(zhì)

適用解釋與審理規(guī)定均未明確行政協(xié)議解除后行政補償?shù)姆秶徖硪?guī)定第27條第2款指出，“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定”。然而，行政協(xié)議單方解除下的補償與合同違約損害賠償并不相同。理論上，行政機關(guān)在基于單方優(yōu)益權(quán)解除行政協(xié)議后無須繼續(xù)履行合同項下之義務，因此常不發(fā)生違約。此時行政機關(guān)給予協(xié)議相對方的乃行政補償而非違約損害賠償。考慮到行政協(xié)議的合同屬性與行政屬性，補償范圍的可選規(guī)則應包括合同法下對于損害范圍的認定規(guī)則以及行政法制度下?lián)p失的計算規(guī)則。

（一）合同法理論下的損失計算規(guī)則：履行利益、信賴利益、可預見性與減損規(guī)則

合同法學理上的損害賠償范圍存在履行利益與信賴利益的區(qū)分。富勒與帕杜在《合同損害賠償中的信賴利益》一書中界定了二者的區(qū)別。違約損害賠償常用的計算標準為履行利益，即“合同履行后可以獲得的利益”。我國民法典第584條采用履行利益之觀點。該條規(guī)定：“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，造成對方損失的，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益。”具體而言，履行利益一般包括合同完全實現(xiàn)情況下的凈利潤、基于對合同的信賴而投入的成本費用以及其他損失。信賴利益則是試圖讓守約方恢復到與合同訂立前一樣的處境，以彌補其因信賴合同而支付費用、錯過其他合同機會所蒙受的損失。信賴利益所關(guān)注的是守約方處境之惡化，而履行利益在意的是可得之利益，關(guān)注守約方未來之獲益。前者的保護起到維持現(xiàn)狀的作用，而后者的保護是一種“擬制的”“積極的”作用。

信賴利益與履行利益的差別在于前者不包括凈利潤，僅包括因信賴合同而投入的成本費用以及其他損失。因此，信賴利益原則上不能超過履行利益，除非凈利潤為負值。此時倘若補償守約方信賴利益，容易導致守約方不合理的費用投入轉(zhuǎn)嫁給了違約方。此時守約方所承受的損失很大程度上可能是由市場因素導致而非違約方行為導致。值得注意的是，協(xié)議相對人因為信賴合同履行而放棄了其他交易機會引發(fā)的損失，可被視為一種機會成本。這一機會成本在合同法理論下也同樣屬于信賴利益。例如，行政機關(guān)將土地以100萬元價款出讓給甲，甲因信賴行政機關(guān)將履行合同，放棄了以該100萬元投資于另一塊同樣價值土地的機會。此后兩塊土地因市場行情均增值至150萬元，行政機關(guān)出于公共利益目的解除合同。此時按照合同法下信賴利益損失的計算方式，甲應獲得150萬元賠償。考慮機會成本將使得信賴利益的范圍擴張，對于協(xié)議相對人保護更強。

從比較合同法角度看，盡管各國合同法通常采用履行利益充分補償守約方損失的規(guī)則，然而其范圍一般均受到可預見性以及損失減損規(guī)則之限制。違約方一般僅就守約方在合同訂立時可預見的損失承擔損害賠償責任。而減輕損失規(guī)則則包括擴大損失減損規(guī)則、損益相抵規(guī)則與有過失規(guī)則。從司法實踐來看，在行政協(xié)議解除后，法院鮮有考慮可預見性之案例。在少數(shù)案件中，法院認為協(xié)議相對人應采取措施減輕其損失，對于屬于其自身原因?qū)е聯(lián)p害范圍之擴大應承擔責任。可預見性規(guī)則與減損規(guī)則也應作為行政協(xié)議單方解除后補償?shù)目蛇x規(guī)則。

（二）行政法視域下的損失計算規(guī)則：直接損失與部分直接損失

在行政協(xié)議解除下，協(xié)議相對人的直接損失一般是實際投入的資產(chǎn)或資金的價值，包括購買資產(chǎn)的開銷、項目研發(fā)費、各類稅費以及企業(yè)運營的其他成本，屬于信賴利益的一部分。不過，直接損失一般不包括協(xié)議相對人因為信賴合同而失去的機會成本，因此其所覆蓋的范圍一般小于信賴利益，同時自然也小于履行利益之范圍。法院也常采用補償部分直接損失之觀點，補償數(shù)額未達到全額直接損失，僅為對協(xié)議相對人投入資產(chǎn)價值的合理補償。

部分或全部直接損失之補償一般為對協(xié)議相對人的不充分補償。按照現(xiàn)代金融理論，企業(yè)整體的持續(xù)經(jīng)營價值一般高于其各部分資產(chǎn)價值之和，其整體價值體現(xiàn)為企業(yè)未來現(xiàn)金流折現(xiàn)之價值。而直接損失只關(guān)注企業(yè)的實物資產(chǎn)，未考慮人力資本的因素以及企業(yè)各資產(chǎn)結(jié)合后的協(xié)同效應。

三、行政協(xié)議解除之補償范圍的理論分析

行政協(xié)議解除之補償?shù)目蛇x規(guī)則既包括履行利益、信賴利益等充分補償規(guī)則，也包括可預見性、減損規(guī)則以及部分或全部直接損失等限制補償范圍之規(guī)則。考慮到行政協(xié)議兼具行政性與合意性的特點，法院對于補償范圍計算方式之選擇有必要整體考慮行政法與合同法一般原則及理論，包括行政法的信賴保護原則、行政協(xié)議下的平等原則以及成本收益分析原則。

（一）信賴保護原則下的合理信賴補償

行政協(xié)議單方解除給予協(xié)議相對人補償是行政法下信賴保護原則的要求。作為行政法下的“帝王原則”，信賴保護原則要求政府信守承諾，不能輕易改變其決定。行政機關(guān)若非“確基于維護或增進公共利益之必要或因人民有忍受義務”時，不可“由信賴值得保護之人民承擔不可預計之負擔或損失”。即便行政機關(guān)所作決定影響了相對人的信賴，行政機關(guān)也應給予補償或其他的救濟措施。

關(guān)于信賴保護原則的理論基礎，學界提出了誠實信用原則、法的安定性原則、法治國家原則、依法行政原則等觀點。其中最廣為接受的是法的安定性理論。約瑟夫·拉茲（Joseph Raz）指出：“法律應當保持相對穩(wěn)定，不應經(jīng)常修改……人民需要知道法律以決定他們短期與長期的計劃。”羅爾斯在《正義論》中也指出：“法律系統(tǒng)是具有強迫性的公共規(guī)則形成的秩序，使得理性的個體可以管理其自身行為并參與社會合作……獨裁者可能在沒有通知的情況下更改法律……但是這些法律不能被視為一套法律系統(tǒng)，因其無法提供正當期待（legitimate expectations）以組織社會活動。”法律朝令夕改可能打破人們對法律安定的預期，損害行政相對人的合法權(quán)益，因而行政機關(guān)應給予受影響的權(quán)利人相應補償。

行政協(xié)議單方解除下的補償也體現(xiàn)了信賴保護原則。劉飛指出，信賴保護原則的適用領(lǐng)域主要包括法的溯及力、授益行政行為的撤銷與廢止以及公法合同。我國行政許可法第8條規(guī)定，行政機關(guān)在法律制度變動或情勢變更時可以為了公共利益撤回合法行政許可，但需要給予相對人補償。與行政許可撤回類似，行政協(xié)議解除是公權(quán)力之行使，其本質(zhì)上可以被看作在法律或政策變動下對于行政協(xié)議相對人合同權(quán)利的撤回，類似于對其合同權(quán)利的行政征收。這一權(quán)力的過度使用可能破壞法的安定性，使得協(xié)議相對人無從計劃其經(jīng)濟活動。倘若不對協(xié)議相對人予以補償，可能有損其對行政機關(guān)承諾之信賴。舍恩伯格（Sch?nberg）也指出，如果行政機關(guān)引導相對人信賴其決定或陳述，那么就應初步認定（prima facie）其有義務避免該信賴受到損害。

我國法院在行政協(xié)議解除類案件糾紛中時常援引信賴保護原則。例如，在吉林市漁政漁港監(jiān)督管理處訴徐淑芝行政協(xié)議案中，法院認為：

“行政行為生效后產(chǎn)生法律上的效力，社會公眾基于對行政機關(guān)權(quán)威的尊重和信賴，將根據(jù)已經(jīng)生效的行政行為來處分自己的權(quán)利，安排自己的生活，從而使整個社會達到和諧穩(wěn)定、井然有序的良好狀態(tài)，如果行政機關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預期性，隨意地朝令夕改，將會導致行政行為的相對人和其他社會公眾無所適從，從而影響社會秩序的穩(wěn)定。”

值得注意的是，信賴保護原則并不必然要求行政機關(guān)充分補償協(xié)議相對人。一個主要的問題在于，行政機關(guān)解除協(xié)議可能出于公共利益或公共政策之需要，未必構(gòu)成不誠信履約。協(xié)議相對人在一定程度上也應預計到協(xié)議解除的可能性，避免過度投資。“信賴保護原則之主旨，既在避免使人民遭受不可預計之負擔或損失，故如非屬不可預計之負擔或損失，即不違反信賴保護原則。”換言之，對于由協(xié)議相對人所難以預見的事由導致的解除與損失，法院應更為充分地補償相對人的損失，以落實信賴保護原則；而對于可以預見的事由引起的解除以及相應的損失，協(xié)議相對人應當提前規(guī)劃，避免過度信賴協(xié)議之履行，盡可能減少其損失范圍。

例如，在石家莊市自然資源和規(guī)劃局與平山縣恒信硅石廠資源行政管理糾紛案（以下簡稱“恒信硅石廠案”）中，石家莊國土局與協(xié)議相對人恒信硅石廠于2009年簽訂了行政協(xié)議，約定由協(xié)議相對人經(jīng)營硅石廠，期限為19年。協(xié)議相對人獲得了為期5年的采礦權(quán)。然而，石家莊市政府于2014年按照國家防治大氣污染的政策頒布了《關(guān)于印發(fā)石家莊市2014—2017年大氣污染防治礦山環(huán)境治理工作方案的通知》，決定于2015年底關(guān)停恒信硅石廠。一審法院判決行政機關(guān)補償協(xié)議相對人實際投入之損失，并未補償其預期收益。理論上，補償協(xié)議相對人因新法律規(guī)則出臺而蒙受的損失符合信賴保護原則。然而，協(xié)議相對人在一定程度上也應預見到國家的環(huán)境政策可能發(fā)生的變化以及其企業(yè)可能受到的影響，提前減少相應投資。在未能充分考慮這一變化而作出投資引致受損時，協(xié)議相對人應不能主張其損失構(gòu)成合理信賴利益。耶魯法學院的阿克曼（Rose-Ackerman）等學者也認為，政府對其作為資產(chǎn)或服務的購買者單方改變其政策造成的企業(yè)損失應當補償，而倘若其僅作為中立裁決者頒布規(guī)制措施以防止企業(yè)損害社會其他群體，企業(yè)因此遭受的損失不應完全由政府補償。因此，充分補償被許可人的損失在某些案例下也并不符合信賴保護原則之要旨，有必要對補償范圍加以限制。

（二）平等原則下的經(jīng)濟均衡考量

行政補償需要考慮行政協(xié)議下平等原則的要求。行政協(xié)議中的平等原則并非行政機關(guān)與相對人完全平等，而是協(xié)議相對人通過獲得行政補償可以實現(xiàn)的行政機關(guān)與協(xié)議相對人在協(xié)議下利益的“結(jié)構(gòu)性均衡”。行政機關(guān)出于公共利益的目的解除行政協(xié)議導致協(xié)議相對人為了公共利益承受了社會成本，而這一成本可能應由社會成員全體共同承擔；倘若不對受損害的權(quán)利主體進行補償，將會導致社會部分成員認為法律更優(yōu)先對待其他成員而罔顧其利益，造成不公平之后果。此外，同情協(xié)議相對人的其他社會成員也可能因此而感到不公，法律的正當性受到損害。

我國實踐中法院判決說理常體現(xiàn)經(jīng)濟平衡理論。例如，在山東省高級人民法院作出的“濟南瀚洋固廢處置有限公司、濟南市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政管理（環(huán)保）二審行政判決書”中，法院指出，“行政補償?shù)淖鞒鰬斖瑫r兼顧實際情況和協(xié)議約定，并應考慮公平負擔和利益負擔”。

值得注意的是，經(jīng)濟平衡說主張行政機關(guān)與協(xié)議相對人利益之結(jié)構(gòu)性均衡，而這一均衡是否必須通過充分補償實現(xiàn)則取決于案件的具體情形。有學者引述法國學說，認為經(jīng)濟平衡需要實現(xiàn)“合同當事人簽訂時預計的那樣的基本平衡”。理論上，行政機關(guān)的單方解除權(quán)具有法律依據(jù)，任何協(xié)議相對人在與行政機關(guān)訂立協(xié)議時即已知曉協(xié)議下之“隱含風險”，因此行政協(xié)議的其他條款也會相應反映這一權(quán)利產(chǎn)生的平衡效果。倘若協(xié)議相對人在深思熟慮后仍然決定與行政機關(guān)訂立協(xié)議，即可推斷其已認知且愿承擔該風險。在協(xié)議解除事由實際發(fā)生時，協(xié)議相對人自應承擔因過度投資導致的部分損失，此時不予協(xié)議相對人全額補償也并不會造成協(xié)議下利益之失衡。例如，在前述恒信硅石廠案中，盡管行政機關(guān)的決定在一定程度上損害了協(xié)議相對人的利益，然而其目的在于避免協(xié)議相對人造成的環(huán)境污染，這一負擔本應由企業(yè)承擔。因此法院可以考慮限制補償范圍，由協(xié)議相對人部分承擔新法律政策下的成本。

（三）成本收益分析原則下的投資激勵與財政幻覺效果

行政協(xié)議解除補償還需要考慮行政效率，以及不同行政法規(guī)則造成的社會效率差異，有必要對此從法經(jīng)濟學的成本收益分析原則的角度加以分析。成本收益分析原則關(guān)注法律制度的后果。在這一原則指導下，行政法制度應以最低成本追求最高社會效益。不同的補償范圍可能會導致對行政機關(guān)以及協(xié)議相對人的不同激勵，進而影響社會成本與社會效益。

充分補償可以保護投資者的投資預期，避免投資不足之問題。行政協(xié)議解除可以被視為投資人需要面臨的一項風險。這一風險過于難以預測時會導致投資不足的問題，進而損害經(jīng)濟效率、影響經(jīng)濟發(fā)展。馬克斯·韋伯（Max Weber）指出，市場的運行離不開一個結(jié)果可事前計算的法律體系作為支持。在企業(yè)無法事先計算潛在風險時，這一不確定性可能會減少私人的投資，造成投資不足，導致社會效率損失；而政府提供的補償在一定程度上可以降低這一不確定性。

充分補償還可以強化行政機關(guān)作出可置信承諾（credible commitment）的能力，使其在解除協(xié)議時充分考慮潛在成本，避免陷入財政幻覺（fiscal illusion）。倘若政府無須對行政協(xié)議相對人因協(xié)議單方解除產(chǎn)生的損失給予補償，可能會使得政府陷入解除協(xié)議成本較低的幻覺，進而過于輕易地解除協(xié)議，損害協(xié)議相對人利益。這一理論認為，行政補償?shù)囊粋€重要目標是促使行政機關(guān)充分考慮單方解除協(xié)議的成本，作出更符合行政目標與行政效率的決策。

不過，盡管充分補償協(xié)議相對方有利于對行政機關(guān)提供合適之激勵，但充分補償可能會導致對協(xié)議相對方之不當激勵。市場主體在作出投資時面臨著諸多風險，政府單方解除協(xié)議也同樣可被視為一種風險。協(xié)議相對人在訂立行政協(xié)議時應考慮這一潛在風險，提前作出預判。充分補償協(xié)議相對人損失可能激勵協(xié)議相對人過度依賴于政府承諾，進而投資過度，導致在政府單方解除協(xié)議時產(chǎn)生更多的損失。同時，充分補償可能會獎勵那些未能充分預判政策變動的企業(yè)，而成功預判政策變動并提前減少投資的企業(yè)反而無法獲得補償，不利于企業(yè)間的公平競爭，對市場的資源配置功能產(chǎn)生不利影響。長期以來，我國致力于通過強化財產(chǎn)權(quán)保護以吸引投資，然而我國也面臨著投資過度造成的產(chǎn)能過剩問題，這一問題在一些高污染、高能耗領(lǐng)域尤為明顯。我國制定了在2060年前實現(xiàn)碳中和的目標，過度補償企業(yè)將可能不利于這一目標的實現(xiàn)。例如，在環(huán)境保護相關(guān)法律發(fā)生變化時，行政機關(guān)可能解除與一些無法達到環(huán)保標準的企業(yè)需要協(xié)議。如若政府充分補償企業(yè)遭受的損失，部分企業(yè)可能會因此在投資階段罔顧法律規(guī)則變動的風險，盲目投資或擴大投資，而提前預判環(huán)保政策變動趨勢并合理投資的企業(yè)無法獲得相應的競爭優(yōu)勢。而適當減弱補償力度，則可能促使被許可人對環(huán)境法律制度的完善提前預判，投入相應的設備，改善生產(chǎn)，在法律規(guī)則變動之前就減少對社會的損害。

四、行政協(xié)議解除之補償范圍的制度構(gòu)建與裁量因素

從信賴保護、平等原則以及成本收益三個角度的分析表明，行政協(xié)議解除后補償范圍的確立需要綜合考慮協(xié)議相對人信賴之合理性、行政協(xié)議下經(jīng)濟利益之平衡以及對于行政機關(guān)和協(xié)議相對人之適當激勵，有必要由法院根據(jù)個案進行一定的裁量，難以通過統(tǒng)一的充分補償規(guī)則處理。行政協(xié)議由于帶有行政與契約屬性，因此有必要將行政法原則與合同法下違約損害賠償之基本法理相結(jié)合，構(gòu)建行政協(xié)議解除后補償范圍的規(guī)則。

（一）行政協(xié)議有約定從其約定，無約定才由法院確定補償

行政機關(guān)單方解除行政協(xié)議下的補償范圍可以由雙方約定。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》中指出，只要該約定不明顯超過或低于協(xié)議相對人之損失，相應條款便可得到法院支持。其原理與合同違約金之規(guī)則類似。在合同法下，合同雙方可以約定違約損害賠償下的違約金。理論上，違約金有助于促使雙方信息披露，進而實現(xiàn)對合同的合理信賴。通過協(xié)議約定補償范圍與違約金類似，同樣可以激勵協(xié)議相對方采取合適的預防損失措施以及避免過度信賴。若行政機關(guān)認為協(xié)議解除風險較小，可以通過支付違約金的方式增強協(xié)議相對人對于協(xié)議的信賴，促使其投入更多資金。倘若協(xié)議最終被解除，行政機關(guān)應履行協(xié)議條款，以保障協(xié)議相對人的合理信賴以及協(xié)議之經(jīng)濟平衡。而倘若行政協(xié)議中并無此類條款，法院應就個案進行裁量，作出法定補償決定。

（二）充分補償應以履行利益為主，在損失具有不確定性時適當采用信賴利益計算補償

在充分補償下，法院有必要在履行利益與信賴利益兩種規(guī)則間作出選擇。履行利益的邏輯在于，對承諾的違反造成了守約方的損失，守約方因違約方之承諾已經(jīng)建立起一種預期，而違約方行為剝奪了這一預期，損害的范圍自應包括這一預期下的利益。

1.履行利益之優(yōu)勢審視

與信賴利益相比，履行利益對于守約方之補償更為充分，其優(yōu)勢在于向違約方提供合適壓力，使其充分考慮違約行為對守約方的影響。在這一規(guī)則下，行政機關(guān)只有在違約所獲得的收益超過了協(xié)議相對方履行利益的情況下選擇違約，而在違約所獲收益低于協(xié)議相對方履行利益的情況下會選擇繼續(xù)履行合同。故以履行利益計算賠償范圍可為行政機關(guān)提供合適激勵，作出符合帕累托效率之決策。

在行政協(xié)議的語境下，采取履行利益補償相對人有助于實現(xiàn)對行政機關(guān)之合理激勵，提升行政效率。要求行政機關(guān)補償協(xié)議相對人履行利益有助于確保其不會因為公共利益而違背承諾，可以強化政府作出可置信承諾的能力，促進行政目標的實現(xiàn)。反之，補償不足則可能導致私主體缺少與行政機關(guān)訂立協(xié)議的意愿，進而影響行政目標與行政效率。除了利益受損的協(xié)議相對人以外，補償性保護還可以確保其他市場主體或潛在投資者的信心，避免政府聲譽受損。

2.信賴利益的適用場景

信賴利益與履行利益相比的優(yōu)勢則在于如下幾點。其一，信賴利益的計算更為簡便，避免了未來收益預測上的不確定性問題。實踐中，行政協(xié)議解除補償案件最為普遍的兩種行政協(xié)議是國有土地出讓協(xié)議以及特許經(jīng)營協(xié)議。后者常涉及對于獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)未來運營收益的計算，具有較高的不確定性。充分補償協(xié)議相對人損失容易造成過度補償，不利于激勵協(xié)議相對方對政策風險進行提前預判、合理投資。其二，盡管信賴利益的范圍一般小于履行利益，但這一損失計算規(guī)則在絕大部分情況下也可以實現(xiàn)保護協(xié)議相對人的作用。

基于上述分析，法院可以履行利益作為原則性處理方式，但是不排除在個案中根據(jù)案件具體情況適當采用信賴利益計算補償范圍。具體而言，法院可以在充分補償協(xié)議相對人實際投入資產(chǎn)價值的基礎上再考察協(xié)議相對人失去的機會成本。例如，在解除特許經(jīng)營協(xié)議的案件中，法院倘若估計特許經(jīng)營權(quán)人未來預期收益不夠理想，也可以考慮以特許經(jīng)營權(quán)人實際投入資金為準，按照銀行同期利率水平予以補償，或是參考其他類似特許經(jīng)營企業(yè)的利潤情況予以補償。

（三）充分補償應受限制性規(guī)則約束

上述理論分析表明，行政協(xié)議解除后的充分補償也可能導致對不合理信賴之保護，部分企業(yè)造成的社會外部性由全體社會成員承擔，以及不符合公共利益的過度投資，因此應當受到一定的限制。限制充分補償?shù)囊粋€可能的思路是引入合同損害賠償下的可預見性規(guī)則以及減損規(guī)則。

1.可預見性規(guī)則的引入

合同法下之可預見性規(guī)則的理論基礎主要有二。其一，可預見性確保了損害賠償?shù)墓叫浴Ｕ绾贤▽W者阿蒂亞（Atiyah）所言，當事人在合同訂約時同意的合同條款反映了對合同履行過程中可能發(fā)生的諸多風險的理性計算。而對于不可預計的結(jié)果，由違約方承擔責任并不公平。其二，充分賠償守約方損失可能導致守約方過度依賴于違約方的承諾，進而造成過多的損害，不利于實現(xiàn)社會效率。而可預見性規(guī)則可以激勵守約方合理信賴，以減輕違約時的損失，其功能符合前述成本收益分析。

與民事合同相比，可預見性規(guī)則在行政協(xié)議解除時更有適用之必要性。在民事合同下，可預見性的程度可以通過合同的類型、合同的當事人以及合同的對價來判斷。行政協(xié)議自成一類，行政機關(guān)一方并非商事主體，在訂立行政協(xié)議時往往缺乏預測損失的類型與程度的能力。考慮到行政機關(guān)提供的補償最終由政府代表全社會買單，法院在行政協(xié)議下考慮可預見性應與在民事合同中有所不同，會更多限制補償之范圍。同時，這一規(guī)則也有助于激勵協(xié)議相對人采取必要的措施避免過多的損失，符合成本收益分析之目標。

2.損失減損規(guī)則的引入

除了可預見性規(guī)則外，我國還應在行政協(xié)議下引入損失減損規(guī)則。在行政協(xié)議的情境下，損失減損規(guī)則常有適用余地。在我國實踐中，一些法院已經(jīng)引入了這一規(guī)則。在桂陽大千建材有限公司、長沙大千建材有限公司二審行政糾紛案（以下簡稱“桂陽大千案”）中，桂陽園區(qū)管委會將長沙大千公司的“頁巖燒結(jié)環(huán)保節(jié)能自保溫磚生產(chǎn)線”作為招商引資項目引進，后來又于2015年責令其停工。法院判決補償企業(yè)直接損失。在評估損失時，法院認為，“桂陽大千公司已經(jīng)在13號《通知》發(fā)出之前被責令停工，故其停產(chǎn)停業(yè)損失并非因搬遷造成，而對于停產(chǎn)至今長時間設備沒有自行處理造成的損失，其本身應承擔相應責任”。這一判決為協(xié)議相對人提供了主動減輕損失之激勵，也符合合理信賴保護以及經(jīng)濟平衡之要求，值得贊賞。

（四）法院應基于行政協(xié)議解除之主體與目的適當采用行政法下的直接損失與部分直接損失規(guī)則

我國法院在實踐中常以直接損失與部分直接損失的方式補償企業(yè)，其理論基礎值得探討。合同法下之可預見性規(guī)則并不能充分發(fā)揮限制補償范圍之功能，而直接損失或部分直接損失之補償有適用余地。在教義學層面，合同法下的可預見性規(guī)則關(guān)注的是合同法下具體損失之類型與程度是否可預見。與普通合同不同，行政協(xié)議解除后的補償范圍不僅僅需要考慮行政相對人損失的可預見性，還需要關(guān)注行政協(xié)議解除事由是否具有可預見性。具體而言，法院應考慮行政協(xié)議解除的決策主體與解除目的兩個重要因素。

法院應考慮單方解除行政協(xié)議的決策主體。按照這一因素，行政協(xié)議解除補償?shù)陌讣梢苑譃橛傻胤秸孕袥Q定解除行政協(xié)議，以及地方政府根據(jù)全國性法規(guī)或政策決定解除行政協(xié)議兩類案件。全國性法規(guī)或政策一般具有普遍約束力。地方政府則可能按照當?shù)厍闆r作出改變規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、再次轉(zhuǎn)讓土地等決策，導致行政協(xié)議解除。

行政協(xié)議既可能由簽訂協(xié)議的行政機關(guān)改變其決策而解除，也可能由非簽訂主體尤其是更高位階的行政機關(guān)決策而解除。在非簽訂主體的行政決定或立法導致行政協(xié)議解除的情況下，行政機關(guān)并未惡意毀約或解除協(xié)議。同時，由于全國性立法決策所涉利益的復雜性，其立法一般需要經(jīng)過更加嚴格的程序，較少受到某一利益集團影響，因此財政幻覺問題較不明顯。相比之下，地方政府可能存在地區(qū)性利益的考慮，產(chǎn)生地方保護主義等問題。這一分析表明，因全國性立法造成對協(xié)議相對人的不利影響一般應予以較弱的保護，而地方政府政策變動時給予受損協(xié)議相對方更強保護則更為合理。

另一方面，法院應考慮行政協(xié)議解除的目的。行政機關(guān)行使優(yōu)益權(quán)均是出于公共利益的目的，不同的公共利益可進一步細分為政府認定的公共利益與法律規(guī)定的公共利益。涉及法律規(guī)定的公共利益的案件下的協(xié)議解除之風險一般較容易為協(xié)議相對人所預見，其信賴合理性較弱。相比之下，因事實上的公共利益事由而解除行政協(xié)議對于協(xié)議相對人而言更難預見，因此其合同利益得到保護更為合理。同時，在行政協(xié)議單方解除下，依據(jù)這一因素的考慮有利于向行政機關(guān)提供合適的激勵。因此，政府更充分地補償企業(yè)有助于其準確評估協(xié)議解除的社會成本，作出合適的決策。

結(jié)論

出于公共利益的需要，政府作為行政協(xié)議的一方在客觀情勢發(fā)生變化時解除合同不可避免。然而，行政協(xié)議解除時需要給予相對人合適的補償。此時政府需要考慮充分補償協(xié)議相對人損失，為行政相對人與政府達成協(xié)議創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，同時也要避免鼓勵過度投資，加重行政機關(guān)負擔。行政補償需要符合行政法各項原則，對協(xié)議相對人提供信賴保護，實現(xiàn)行政協(xié)議下的經(jīng)濟平衡以及促進行政效率，有必要就案件具體情形加以裁量，故可結(jié)合合同法與行政法理論建構(gòu)行政協(xié)議解除后補償范圍之規(guī)則。

法院應尊重行政協(xié)議下對補償范圍之約定。在沒有約定的情況下，法院需行使裁量權(quán)決定補償數(shù)額。充分補償應以履行利益為原則，適當采納信賴利益之計算方式。法院還應同時引入合同法下之可預見性與減損規(guī)則，并綜合考慮行政協(xié)議解除的決策主體、解除目的以限制補償范圍。厘清不同損失計算規(guī)則與限制規(guī)則之關(guān)系，可以更好地實現(xiàn)對合理信賴利益之保護，實現(xiàn)行政協(xié)議下之經(jīng)濟平衡，提升行政效率之行政法目標。