黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，對完善高水平對外開放體制機制作出系統(tǒng)部署，其中一條重要舉措是“穩(wěn)步擴大制度型開放”?！笆奈濉睍r期我國已將開放的重心逐步調(diào)整到制度型開放上，在“十五五”時期，乃至今后更長一段時間內(nèi)，穩(wěn)步擴大制度型開放是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的關(guān)鍵路徑。

圖/中經(jīng)視覺

探索制度型開放路徑

制度型開放是一個涉及政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的概念，強調(diào)國家在內(nèi)部建立健全的制度體系，以便更好地適應(yīng)和參與全球化、國際合作和競爭的浪潮。制度型開放是相對于要素型開放而言的，要素型開放主要是商品的流入和流出，制度型開放則是規(guī)則和制度問題，包括經(jīng)貿(mào)規(guī)則、法律制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理模式等方面，更聚焦產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護、政府采購、電子商務(wù)、服務(wù)業(yè)開放等涉及國內(nèi)經(jīng)濟運行的機制安排，也是“十五五”期間我國全面深化改革的重點領(lǐng)域。一方面，制度型開放主要是“境內(nèi)開放”，是國內(nèi)規(guī)則體系的“開放”與“重塑”；另一方面，制度型開放還強調(diào)了不同制度之間的沖突與協(xié)調(diào)，強調(diào)規(guī)則的統(tǒng)一和兼容性。此外，制度型開放更加重視規(guī)則的制定，需要在雙邊、多邊之間來構(gòu)建新的規(guī)則體系，更多是“規(guī)則導(dǎo)向”的治理體系，不僅對接國際規(guī)則，也強調(diào)要將我國國內(nèi)規(guī)則升級成為國際規(guī)則。

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，中國對外開放開始向多層次、寬領(lǐng)域的方向展開，大規(guī)模進行關(guān)稅削減，多舉措推進貿(mào)易便利化，通過“復(fù)關(guān)”和“入世”談判嵌入全球生產(chǎn)分工體系。自2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，中國嚴(yán)格遵循WTO原則和相關(guān)國際規(guī)則，全面參與國際分工和全球價值鏈建設(shè)，大幅削減關(guān)稅，降低非關(guān)稅壁壘，加快推進貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易兩個領(lǐng)域的協(xié)同開放，仍然是以要素資源型開放為主、制度型開放為輔的階段。2013年，上海設(shè)立了我國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)，我國開始強調(diào)制度創(chuàng)新，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》的核心原則是“?法無禁止皆可為?”，即在清單之外的領(lǐng)域，外商投資將享受準(zhǔn)入前國民待遇，外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制，合同章程審批也改為備案管理，從而簡化流程并提升透明度。2020年，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）》，進一步縮減外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。全面實行負(fù)面清單制度，對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，是我國主動擴大開放的重要舉措。

“十四五”期間，我國主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。2023年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進制度型開放的若干措施》，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展試點，形成了一批引領(lǐng)性、開創(chuàng)性制度創(chuàng)新成果。以上海臨港片區(qū)為例，當(dāng)?shù)芈氏葘?biāo)實施高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，落地了一批數(shù)字貿(mào)易規(guī)則試點場景，并探索開展離岸數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)存儲等新興業(yè)態(tài)?！笆奈濉逼陂g，我國加強制度供給，向其他國家輸出中國經(jīng)驗。例如，中老鐵路是“一帶一路”共商合作、共建項目、共享紅利的生動例證，從路基到軌道，從橋梁到隧道，完全采用中國最新的高鐵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“走出去”、加快“軟聯(lián)通”提供示范?！笆奈濉逼陂g，我國累計推出110余項試點措施，涉及貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)等重點領(lǐng)域，形成近200項制度創(chuàng)新成果。

疏通重點領(lǐng)域堵點

制度型開放主要是服務(wù)業(yè)開放，包括金融、教育、醫(yī)療等重點領(lǐng)域，涉及的審批權(quán)限高、流程慢，如果涉及跨部門，那么難度將更大，地方政府對此的改革探索有待深化拓展。目前，部分改革主體缺乏足夠積極性，比如自由貿(mào)易試驗區(qū)雖然經(jīng)過多年建設(shè)，全國首創(chuàng)的制度創(chuàng)新案例變得越來越難，先行先試探索尚未形成系統(tǒng)的保障體系，激勵機制和容錯機制還有待進一步完善。同時，企業(yè)參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定的機制也有待健全。以新能源汽車為例，我國目前已擁有眾多相關(guān)企業(yè)，德國、日本等傳統(tǒng)汽車強國仍掌握標(biāo)準(zhǔn)制定的主要話語權(quán)，國內(nèi)企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂工作較少，對制定行業(yè)領(lǐng)域規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的信息較為滯后。鑒于此，需有針對性地提出解決辦法，打通堵點，化解難題。

一是構(gòu)建條條塊塊聯(lián)動的創(chuàng)新體。制度型開放更多涉及法律、制度、管理模式等方面的問題，就需要打破各個層級、各個部門、各個主體之間的壁壘和障礙，成為高效暢通、相互協(xié)同的一個創(chuàng)新整體。需要構(gòu)建“條條”“塊塊”融合的集成創(chuàng)新機制，中央層面除了繼續(xù)推進“一事一議”的改革措施外，還應(yīng)加強縱向的“綜合賦權(quán)”和“改革授權(quán)”。深圳前海需要加強自身能力建設(shè)，具備承接中央改革試點任務(wù)的能力，加強自身政策的協(xié)調(diào)性和一致性，并借助外部力量，尤其是省市級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。制度創(chuàng)新不應(yīng)是創(chuàng)新部門的“獨唱”，而是上上下下相關(guān)部門的“合奏”。特別是當(dāng)前改革開放邁入“深水區(qū)”，制度的局限性、僵化、短缺、滯后、非均衡等，在部分領(lǐng)域已經(jīng)是社會生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙。要把深化改革攻堅同促進制度集成結(jié)合起來，聚焦基礎(chǔ)性和具有重大牽引作用的改革舉措，加強制度創(chuàng)新充分聯(lián)動和銜接配套，提升改革綜合效能。因此，通過各類制度、政策和資源的整合與聯(lián)動，在深圳前海、上海臨港等改革開放試驗區(qū)，更是要形成系統(tǒng)性、全方位的創(chuàng)新生態(tài)體系，就是要提升改革綜合效能，從更深層次破解當(dāng)前制度型開放面臨的體制機制問題。

二是對接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。制度型開放主要是對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，現(xiàn)行全球經(jīng)濟治理體系既無法適應(yīng)新興經(jīng)濟體話語權(quán)提升要求以及廣泛參與議題設(shè)置訴求，也無法適應(yīng)全球價值鏈深入發(fā)展的現(xiàn)實需要。國務(wù)院印發(fā)《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，聚焦7個方面，提出80條措施，涉及服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購領(lǐng)域改革和“邊境后”管理制度改革等領(lǐng)域。“十五五”時期要密切跟蹤和牢牢把握國際投資、國際貿(mào)易通行規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)演進趨勢，實現(xiàn)我國由“規(guī)則接受者”向“規(guī)則引領(lǐng)者”的轉(zhuǎn)變，既要做現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制合理部分的“守護者”，也要針對不合理或不適應(yīng)經(jīng)濟全球化新特點的部分加以變革、調(diào)整、補充和完善。充分利用共建“一帶一路”這一國際合作平臺，總結(jié)、創(chuàng)新、推廣全球治理的中國方案，打造國家和地區(qū)間高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接的示范性制度安排，逐步形成符合經(jīng)濟全球化發(fā)展要求的更高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。數(shù)字經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主動對標(biāo)對接高水平數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。為適應(yīng)人工智能發(fā)展需要，對于存儲本地化要求，以及數(shù)據(jù)跨境流動、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查、市場準(zhǔn)入限制、數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護、隱私保護等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，要加強對接，簽署更多雙邊多邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，幫助國內(nèi)人工智能企業(yè)“走出去”。

三是加強全產(chǎn)業(yè)鏈集成創(chuàng)新。在推進制度型開放的體制機制上，打破各層級、各部門、各主體之間的壁壘和障礙，通過各類制度、政策和資源的整合與聯(lián)動，形成系統(tǒng)性、全方位的創(chuàng)新生態(tài)。通過對標(biāo)最高經(jīng)貿(mào)規(guī)則促進經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，自上而下常態(tài)化出臺對接清單，注重創(chuàng)新措施的整體性，狠抓落實，讓更多企業(yè)有切切實實的獲得感。在落實好我國已發(fā)布跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，在自由貿(mào)易試驗區(qū)重點推動電信、互聯(lián)網(wǎng)、教育、文化、醫(yī)療等領(lǐng)域有序擴大開放，使自由貿(mào)易試驗區(qū)的試點、試驗和壓力測試更具超前性和時效性。深化國內(nèi)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域改革，規(guī)范服務(wù)領(lǐng)域許可、資質(zhì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提升服務(wù)業(yè)國際化服務(wù)能力。要加快推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定。提高中國標(biāo)準(zhǔn)的國際影響力和輸出能力，對新能源汽車、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)、高鐵動車等我國具有技術(shù)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，有必要將中國標(biāo)準(zhǔn)加快轉(zhuǎn)變?yōu)閲H標(biāo)準(zhǔn)，將國內(nèi)規(guī)則上升為國際通行規(guī)則。這就要求提升我國企業(yè)的國際競爭力，從過去單純輸出低價產(chǎn)品，逐漸向提供生產(chǎn)、管理、品牌、服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈體系轉(zhuǎn)變，從“中國造、全球賣”向“全球造、全球賣”的格局轉(zhuǎn)變。探索制定綠色低碳產(chǎn)品進出口貨物目錄，支持示范區(qū)圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，在財政、金融、稅收、貿(mào)易便利化等方面出臺政策，加大對列入目錄中的貨物支持力度。

四是在重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)率先突破。繼續(xù)發(fā)揮各類園區(qū)在外貿(mào)發(fā)展中的引擎作用與示范功能，推動綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等各類園區(qū)載體轉(zhuǎn)型升級，強化其聚集、服務(wù)、創(chuàng)新功能，打造成為我國高端制造、物流、研發(fā)、銷售、結(jié)算、維修中心，加快國際營銷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，支持商會、協(xié)會、企業(yè)通過自建、合建、委托等多種方式在境外建設(shè)展示中心、分撥中心、批發(fā)市場、零售網(wǎng)點、服務(wù)體系等。建立滿足市場需求的國際結(jié)算機構(gòu)、人民幣在岸和離岸結(jié)算中心，最終形成以結(jié)算中心為連接點的網(wǎng)絡(luò)化、多功能、多幣種結(jié)算系統(tǒng)，構(gòu)建支持對外貿(mào)易發(fā)展的全球金融結(jié)算、物流服務(wù)和法律服務(wù)體系。探索建立綠色貿(mào)易評價指標(biāo)體系，加大對“一帶一路”共建國家和地區(qū)的綠色能源投資，嚴(yán)控新增煤電投資，改造已有煤電項目，加強環(huán)境技術(shù)援助和合作，大力推動清潔能源裝備、技術(shù)和服務(wù)“走出去”。圍繞外向型重大合作平臺、外向型常態(tài)化交流機制、離岸科技創(chuàng)新機制等前沿領(lǐng)域開展政策設(shè)計，聚焦高質(zhì)量外資的穩(wěn)定性與可持續(xù)性預(yù)期，跨境合作的便利性和自由化問題。

本文系國家社科基金一般項目“粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新促進未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制、路徑與政策研究”（批準(zhǔn)號：23BJL119）階段性研究成果。

（中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院副研究員 彭曦）