《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，健全規(guī)范涉企執(zhí)法長效機制，防止和糾正違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法。刑事案件關乎民營企業(yè)產(chǎn)權、民營企業(yè)家人身權益和財產(chǎn)權益。其中，規(guī)范刑事案件管轄是關鍵。

偵查是公訴案件的第一道程序，偵查權的合法性通過管轄來確認。違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法往往通過“沾邊即管”甚至人為制造管轄權實現(xiàn)的。因此，切實規(guī)范刑事案件管轄，消除違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法空間，才能實現(xiàn)最前端的正義。

圖/中經(jīng)視覺

明確偵查地域管轄的邊界

所謂偵查管轄，通俗講就是民營企業(yè)或者民營企業(yè)家涉嫌犯罪，由哪個公安機關進行辦理的問題。

《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定了法院的審判管轄，實踐中偵查地域管轄參照審判管轄，實行“犯罪地為主、犯罪嫌疑人居住地為輔”的原則。關于刑事訴訟犯罪地可以從刑法規(guī)定及刑法學理論中找到依據(jù)。我國刑法屬地效力采用的是“遍在說”，即只要犯罪的行為或者結(jié)果有一項發(fā)生在我國領域內(nèi)的，我國就有管轄權。對于非隔隙犯而言，危害行為與危害結(jié)果同時發(fā)生，行為地和結(jié)果地發(fā)生競合；而對于隔隙犯而言，危害行為與危害結(jié)果在時空上是分離的，但無論是危害行為還是危害結(jié)果都是犯罪的組成部分。因此，犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地都屬于犯罪地。

根據(jù)犯罪形態(tài)理論，可以把犯罪階段分為預備階段和實行階段，在預備階段實施的是預備行為、在實行階段實施的是實行行為，無論是預備行為還是實行行為都是犯罪行為。因此，犯罪行為發(fā)生地包括預備地和實施地。根據(jù)數(shù)罪理論又可以有連續(xù)犯、繼續(xù)犯（持續(xù)犯）的劃分，連續(xù)犯、繼續(xù)犯必然產(chǎn)生連續(xù)行為或者繼續(xù)行為。因此，犯罪行為連續(xù)、繼續(xù)實施的地點也都屬于犯罪行為發(fā)生地。實踐中又可以把繼續(xù)地解釋為開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等。

犯罪結(jié)果發(fā)生地包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、轉(zhuǎn)移地、藏匿地、銷售地、使用地。從嚴格意義上來講，犯罪結(jié)果發(fā)生地僅包括犯罪對象被侵害地以及犯罪所得的實際取得地。

通過分析發(fā)現(xiàn)，理論上所有和犯罪有關聯(lián)的地點都有管轄權，并且管轄權是并列的，沒有先后順序，關聯(lián)點過多使管轄存在泛化風險。實踐中涉企刑事案件尤其是跨省涉企刑事案件容易演變?yōu)檎催吋垂埽赐ㄟ^弱關聯(lián)點取得管轄權，通常具有明顯“經(jīng)濟利益驅(qū)動”特征；甚至人為制造關聯(lián)點取得管轄權，實施“遠洋捕撈”。在辦案中對民營企業(yè)、民營企業(yè)家采取變相強制措施或者變相強制性措施，對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成不利影響。這不僅嚴重侵害了民營企業(yè)和民營企業(yè)家的合法權益，也嚴重損害執(zhí)法機關形象和刑事司法公信力。因此，需要對涉企刑事案件偵查地域管轄邊界進行重新界定。

管轄法定是程序法定的題中應有之義，營造法治化營商環(huán)境就是要穩(wěn)定經(jīng)營主體的預期。管轄具有穩(wěn)定民營企業(yè)、民營企業(yè)家對偵查、起訴、審判機關預期之功效。管轄應具有確定性、排他性，以防止管轄權濫用。對于涉企刑事案件管轄的解釋應適度收縮，不宜過于寬泛，既要防止管轄推諉還要防止爭搶管轄；應按照“最密切聯(lián)系原則”確定實際管轄地，即強關聯(lián)點管轄，也就是由主要犯罪活動實施地的偵查機關進行管轄，排除與企業(yè)犯罪聯(lián)系比較松散地點的管轄權，防止沾邊即管濫用管轄權。

加強對偵查指定管轄的監(jiān)督

《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定了人民法院的指定管轄。司法實踐中指定管轄在公安機關辦理刑事案件中運用的也比較多。

公安機關指定管轄有兩種情況，一種是依申請指定管轄，另一種是依職權指定管轄。依申請指定管轄是對于出現(xiàn)管轄權爭議，有管轄權的公安機關協(xié)商不成的，由共同上級公安機關指定管轄。《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》規(guī)定的管轄權爭議解決方案就屬于該種情況。依職權指定管轄是對情況特殊的刑事案件，由上級公安機關直接指定特定的公安機關行使管轄權，對案件進行偵查。

偵查指定管轄可以提高偵查效率，但也有損管轄的確定性，容易對民營企業(yè)、民營企業(yè)家造成侵害。因此，對于指定管轄要慎用，尤其是依職權指定的情形：一是指定管轄應在主要偵查活動開始之前，管轄作為立案條件，是公安機關行使偵查權的前提，沒有管轄權的，不能行使偵查權；二是避免形成打擊偏好，在指定管轄時，上級公安機關應避免下級公安機關產(chǎn)生趨利性執(zhí)法行為，辦理某些類型案件能為當?shù)貛斫?jīng)濟效益，辦案機關容易形成打擊偏好，在指定管轄時一定要杜絕此種傾向。

人民檢察院是法律監(jiān)督機關，對偵查活動進行監(jiān)督。人民檢察院規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動主要體現(xiàn)在對公安機關立案及不立案監(jiān)督、強制措施及產(chǎn)權強制性措施運用監(jiān)督、“掛案清理”等方面，但對管轄權濫用缺乏有效的監(jiān)督方式。實踐中普遍采用后置方式進行制約，也就是在接受案件移送審查起訴時要求由指定管轄的公安機關協(xié)商同級人民檢察院指定下級人民檢察院管轄。這種方式容易導致刑事訴訟效率降低，并且損害刑事司法權威。

人民檢察院應加強對涉企刑事案件入口的監(jiān)督。審查逮捕、審查起訴是人民檢察院對偵查進行監(jiān)督的重要方式，人民檢察院在審查逮捕、審查起訴期間應對公安機關指定管轄合理性、必要性進行審查，認為公安機關指定管轄缺乏合理性及必要性的，要求按照地域管轄原則將案件移送有管轄權的公安機關。人民檢察院從外部監(jiān)督，糾正偵查機關違規(guī)異地執(zhí)法。把對民營經(jīng)濟“平等對待”落到實處，為民營經(jīng)濟持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展提供有力刑事檢察保障。

賦予當事人刑事案件管轄異議權

刑事訴訟奉行抗辯對等、平等武裝。管轄權異議充分體現(xiàn)了抗辯雙方的對抗性，管轄異議權是民營企業(yè)、民營企業(yè)家非常重要的保障和救濟性權利。

《中華人民共和國刑事訴訟法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定公安機關、人民檢察院、人民法院應當保障訴訟參與人的訴訟權利，管轄異議權是否屬于訴訟權利，刑事訴訟法沒有明確規(guī)定。管轄是司法正義的開端，它以確定性為價值目標。我國民事訴訟法和行政訴訟法都規(guī)定了完善的管轄權異議制度，但在刑事訴訟法中這項權利被忽略了。在我國偵查權過于強大，也容易在管轄方面進行擴張，賦予當事人管轄異議權，增強其防御能力，以對偵查權有效制衡。管轄異議權是保障性權利，對保障民營企業(yè)、民營企業(yè)家訴權行使、保證管轄規(guī)則的正常運行有重要意義；管轄異議權是救濟性權利，對保障民營企業(yè)家人身權益、保護民營企業(yè)及民營企業(yè)家產(chǎn)權具有重要作用。在刑事訴訟中，當事人有權請求由對其公正的國家機關管轄，以消除選執(zhí)性執(zhí)法、片面取證及趨利性執(zhí)法等不公正待遇。因此，刑事案件管轄異議權應屬于當事人的訴訟權利。

我國民事訴訟法規(guī)定當事人管轄權異議在提交答辯狀期間提出。最高人民法院司法解釋規(guī)定，刑事案件庭前會議可以就是否對案件管轄有異議向控辯雙方了解情況，聽取意見。可見，司法實踐中刑事案件管轄權異議屬于庭前會議的討論內(nèi)容，對于管轄權的初始分配，并沒有為當事人提供參與機制。在偵查、起訴期間當事人只能被動接受案件管轄，而不能主動提出異議。管轄異議權是初始性權利，應從刑事程序開始階段就享有。只在審判階段提出，明顯弱化了其抗辯功能，無法保障當事人訴訟權利的行使。管轄異議權作為當事人的訴訟權利，在保障人權方面有獨特價值和作用，是關乎當事人權益的第一道防線，應將其前置到偵查階段，唯有如此才能有效對抗違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。因此，管轄權異議在刑事訴訟任何階段都可以提出，當事人在公安機關受理案件之后就應享有該項權利。管轄權異議可以針對地域管轄、級別管轄提出異議。偵查階段保障民營企業(yè)和民營企業(yè)家刑事案件管轄異議權，是保障其“享有平等的法律地位”在刑事訴訟中的具體體現(xiàn)，更能激發(fā)其生產(chǎn)積極性和守法熱情。

促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展，既要避免“以刑擾民”，糾正用刑事手段干預經(jīng)濟糾紛；還要避免“遠洋捕撈”，防范違規(guī)異地趨利執(zhí)法。規(guī)范涉企刑事案件管轄是破解的鑰匙。可以說，管轄是偵查機關的“緊箍咒”，是民營企業(yè)、民營企業(yè)家的“安身法”。

（中國刑事警察學院經(jīng)濟犯罪偵查學院教授 鄭洪廣）