一、概述

縣（區(qū)）級(jí)新建綜合行政執(zhí)法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)并新增副科級(jí)事業(yè)編的綜合行政執(zhí)法隊(duì)，這是目前新一輪政府機(jī)構(gòu)改革所確立的縣域格局。

基于頂層設(shè)計(jì)的制度思考，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)是為了提升基層社會(huì)治理能力，而縣（區(qū)）級(jí)綜合行政執(zhí)法體制改革，則是為了進(jìn)一步提升行政執(zhí)法效率，有效解決社會(huì)治理綜合性與部門(mén)職責(zé)單一性的問(wèn)題。

概而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理的歷史變遷，以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能職責(zé)的定位及要求。從上世紀(jì)八十年代初，國(guó)家以“法制”作為重構(gòu)社會(huì)秩序的措施。從憲法制定開(kāi)始，刑民經(jīng)訴及行政法等，紛紛制定并頒布實(shí)施。同時(shí)，對(duì)于基層社會(huì)治理而言，在秩序與規(guī)則的二元關(guān)系中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所享有處罰措施，客觀上保障了國(guó)家政策得以順利實(shí)施，但也對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成了侵害。隨著國(guó)家法治化程度的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法外行政處罰權(quán)受到了約束及限制，一方面，這是依法治國(guó)、依法行政的成就的體現(xiàn)；另一方面，失去行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就猶如失去了獠牙的老虎，而行政處罰正是一種必要的“惡”。

因此，國(guó)家重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)，其目的正是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)適時(shí)作為，從而有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治理能力。

綜合行政執(zhí)法是部門(mén)執(zhí)法單一性與社會(huì)治理綜合性的妥協(xié)產(chǎn)物。諸如，一個(gè)占道經(jīng)營(yíng)的燒烤夜市攤，油煙污染屬于生態(tài)環(huán)境、食材衛(wèi)生屬于市場(chǎng)監(jiān)管、占道經(jīng)營(yíng)屬于城市管理、食客深夜喝酒擾民屬于治安。一個(gè)小小的夜市燒烤涉及四家行政執(zhí)法部門(mén)，若是要想治理好燒烤夜市攤問(wèn)題，就需要四家行政部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。因此，就出現(xiàn)了構(gòu)建綜合行政執(zhí)法的呼聲，一次行政檢查、一次行政處罰、一次行政整改，就能解決一類(lèi)綜合治理問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)與縣域綜合行政執(zhí)法改革本屬于兩件事情。然而，在具體實(shí)務(wù)過(guò)程中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門(mén)、縣綜合行政執(zhí)法局三者關(guān)系中，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏行政處罰權(quán)，那鄉(xiāng)鎮(zhèn)就需要將違法線索移交縣級(jí)部門(mén)，若縣級(jí)部門(mén)的行政調(diào)查權(quán)被剝離至縣綜合行政執(zhí)法局，那么該違法線索的立案調(diào)查及行政處罰，就會(huì)經(jīng)歷復(fù)雜的內(nèi)部行政程序的流轉(zhuǎn)過(guò)程。

于是，這呈現(xiàn)出了綜合行政執(zhí)法體系運(yùn)作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升的二元關(guān)系。

二、行政治理的歷史演變

（一）行政權(quán)在鄉(xiāng)土治理過(guò)程中的變化

以1978年十一屆三中全會(huì)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在此后四十余年的時(shí)間里，我國(guó)基層治理的行政權(quán)變遷幾經(jīng)起伏，而這種歷史變遷則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的內(nèi)在動(dòng)因或起點(diǎn)。

1.基層權(quán)力的的歷史變遷

1958年，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上，黨中央將農(nóng)業(yè)集體化繼續(xù)向前推進(jìn)，8月，中共中央政治局在北戴河召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》。到10月底，全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成2.6萬(wàn)多個(gè)人民公社，參加公社的農(nóng)戶有1．2億戶，占全國(guó)總農(nóng)戶的99%以上，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。

人民公社實(shí)行政社合一體制，既是農(nóng)村政權(quán)組織，亦是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織，并實(shí)行供給制和工資裝相配合的分配制度。同時(shí)，人民公社還推行“組織軍事化，行動(dòng)戰(zhàn)斗化，生活集體化”的勞動(dòng)組織方式和生活方式。人民公社為三級(jí)組織結(jié)構(gòu)，即“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”，決策權(quán)歸于公社內(nèi)部的各級(jí)黨組織，其權(quán)力特征體現(xiàn)為一元制混合型。在“人民公社”時(shí)期，勞動(dòng)之余的各種群眾批斗會(huì)，幾乎就成了強(qiáng)制社員遵守秩序的措施，而批斗會(huì)的各種體罰則是不受約束的。

1978年，黨中央對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)改為村小組。1987年11月24日，六屆全國(guó)人大第二十三次會(huì)議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，這意味著全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村政社改革的全面結(jié)束。

雖然，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)政社改革之后，“人民公社”形式上完成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”行政機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，但由于社會(huì)變遷受制于歷史慣性的影響，基層政權(quán)運(yùn)行還是呈現(xiàn)出一元制混沌型的特征。

社會(huì)治理以結(jié)果為導(dǎo)向，而忽視了對(duì)相對(duì)人的保護(hù)。在上世紀(jì)八、九十年代，計(jì)劃生育、林業(yè)土地、公余糧征收等，幾乎就是農(nóng)村工作的重點(diǎn)及難點(diǎn)。然而，可以毫不夸張的說(shuō)，那時(shí)候的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，為了做好計(jì)劃生育工作，可以把村婦直接拉到計(jì)生辦就給結(jié)扎了；為了剎住盜伐林木的違法行為，可以對(duì)盜伐者直接進(jìn)行體罰、或者是給于罰款；為了催收村民的公余糧，可以組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工上門(mén)去拉村民的糧食。

這種行政權(quán)力并非法定賦權(quán)，而是基于基層政權(quán)的歷史演變，而最終形成各方都默認(rèn)的權(quán)力，并呈現(xiàn)出一種野蠻的混沌狀態(tài)。

2.“法制”的轉(zhuǎn)型與構(gòu)建

社會(huì)秩序的本質(zhì)體現(xiàn)為法律制度。法律體系所包含的規(guī)則與秩序，最終產(chǎn)生并形成了社會(huì)制度。對(duì)于“人治”社會(huì)而言，同意需要法律構(gòu)建社會(huì)秩序，“人治”與“法治”的區(qū)別在于，“人治”的權(quán)力意志以人為準(zhǔn)則，法律僅是工具；“法治”的權(quán)力意志以規(guī)則為準(zhǔn)則，法律不僅是工具，同時(shí)還具有獨(dú)立價(jià)值。

1978年11月，在十一屆三中全會(huì)之后，中共中央開(kāi)始以“法制”重構(gòu)社會(huì)秩序。全國(guó)人大先后制定了，《刑法》（1979年）、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》（1979年）、《刑事訴訟法》（1980年）、《婚姻家庭法》（1980年）、《憲法》（1982年）、《商標(biāo)法》（1982年）、《專利法》（1984年）、《民法通則》（1986年）、《著作權(quán)法》（1990年）、《民事訴訟法》（1991年）等。

與此同時(shí)，對(duì)于社會(huì)治理而言，國(guó)家也開(kāi)始了行政立法工作。先后制定了《水污染防治法》（1984年）、《森林法》（1984年）、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》（1986年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《環(huán)境保護(hù)法》（1989年），《行政訴訟法》（1989年）、《行政復(fù)議條例》（1990年）、《行政處罰法》（1996年）等等。

從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，社會(huì)秩序的構(gòu)建以憲法為核心，立法涵蓋了國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及行政管理等多領(lǐng)域。正是在此基礎(chǔ)之上，1996年10月，中共十四屆六中全會(huì)首次提出了依法行政的原則；

1999年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，其中明確提出“各級(jí)政府機(jī)關(guān)都要依法行政、依法辦事。”

國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的約束是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。首先是在各單行行政法律中，將行政執(zhí)法權(quán)集中于縣級(jí)行政主管部門(mén)；其次是在《行政處罰法》中，明確了行政處罰的主體、種類(lèi)及程序等。

在依法行政的演化過(guò)程中，縣級(jí)行政主管部門(mén)依據(jù)部門(mén)法，不僅對(duì)違法行為具有行政處罰權(quán)，而且還紛紛成立了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力受到了約束。

3、失去獠牙的猛虎

行政處罰作為一種必要的惡，其價(jià)值在于矯正失序的秩序。法律構(gòu)建了規(guī)則與秩序，秩序保障社會(huì)免于混亂。社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)失序行為的糾正，而對(duì)失序違法行為的的懲戒，就成了社會(huì)治理必要的惡。

在上世紀(jì)八、九十年代，面對(duì)國(guó)家政策的具體落實(shí)，以及底層社會(huì)的莽荒狀態(tài)，個(gè)人意志驅(qū)動(dòng)行政權(quán)的運(yùn)行，公權(quán)的野蠻運(yùn)行或是基層治理的唯一途徑。正所謂“窮山惡水出刁民”，狡猾、無(wú)賴或蠻橫，破壞秩序與規(guī)則等，正是這個(gè)群體的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破壞了法治原則。

與此同時(shí)，國(guó)家將依法治國(guó)作為治國(guó)方略，對(duì)依法行政的要求在不斷提高，以及公民的法治意識(shí)也在不斷提升，這種社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)本來(lái)是一件好事，但對(duì)于社會(huì)基層治理而言，卻又滑向了事態(tài)的另外一個(gè)方向。基層政府失去了行政處罰權(quán)，這意味著社會(huì)治理的強(qiáng)制力被削弱，這對(duì)于公民權(quán)益保障而言是件好事，但對(duì)于秩序破壞者而言，這卻是一個(gè)有利可謀的機(jī)會(huì)。社會(huì)治理的對(duì)象是人，說(shuō)到人就不能脫離人性。對(duì)社會(huì)規(guī)則與秩序的破壞，就意味著獲得暴利。

對(duì)于基層社會(huì)治理而言，就出現(xiàn)了這樣一種尷尬的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見(jiàn)管不著；縣級(jí)部門(mén)管得著看不見(jiàn)。或者說(shuō)，這里具體的“管”是指強(qiáng)力的行政處罰權(quán)。

（二）綜合行政執(zhí)法從理念到實(shí)踐

回顧歷史，從十八屆四中全會(huì)開(kāi)始，國(guó)家就開(kāi)始探索綜合行政執(zhí)法體制改革工作。自各領(lǐng)域的行政法相繼頒布實(shí)施之后，各行政部門(mén)的依法行政與行政執(zhí)法就相伴而生，而各部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱也是幾經(jīng)變遷。

2015年，中央編辦下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確在全國(guó)22個(gè)省市138個(gè)試點(diǎn)城市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。之后，國(guó)家以頂層制度設(shè)計(jì)的方式，逐年有序推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，合理配置執(zhí)法力量。一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置”。

同年，3月17日。十三屆全國(guó)人大會(huì)第一次會(huì)議，審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院由26個(gè)組成部門(mén)構(gòu)成，這成為了現(xiàn)行政府部門(mén)的基本格局。同時(shí)，在此次機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，涉及新建的部委辦局，也重新組建自己的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并自上而下的逐級(jí)推進(jìn)重建執(zhí)法隊(duì)伍。

2021年1月22日，十三屆全國(guó)人大第二十五次會(huì)議，修訂通過(guò)了《行政處罰法》。其中，該法第十八條明確了要建立綜合行政執(zhí)法制度，第二十四條明確了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。

同年，國(guó)家頒布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，在法律與政策的雙重驅(qū)動(dòng)啟動(dòng)下，縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)展開(kāi)了圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)清單與一支隊(duì)伍管執(zhí)法的綜合改革。

因此，在2018年之后，各行政職能部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，大多冠以了“綜合”行政執(zhí)法之名。

綜合行政執(zhí)法的本質(zhì)體現(xiàn)了政府職能部門(mén)職責(zé)單一性與社會(huì)治理對(duì)象復(fù)雜性之間的矛盾。一方面，政府各職能部門(mén)依據(jù)管理對(duì)象，依法明確了自身的職能職責(zé)；另一方面，社會(huì)治理對(duì)象又呈現(xiàn)復(fù)雜多元的特征。于是，對(duì)于這類(lèi)事務(wù)的社會(huì)治理，基于行政資源、行政效率及行政管理的考慮，綜合行政執(zhí)法就成了最優(yōu)的選擇方式。

基于法治政府及依法行政的前提，行政管理包括了行政執(zhí)法，而行政執(zhí)法的本質(zhì)即是行政管理。具體而言，行政執(zhí)法又包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政調(diào)查、行政處罰、行政征收（征用）、行政指導(dǎo)等。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜合行政執(zhí)法隊(duì)、縣（區(qū)）級(jí)成立了綜合行政執(zhí)法局，兩者的“綜合”程度各有不同。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為行政執(zhí)法主體，其“綜合”的是行政檢查、強(qiáng)制、調(diào)查及處罰；就縣（區(qū)）級(jí)綜合行政執(zhí)法局而言，其作為委托執(zhí)法的主體，其“綜合”的是行政調(diào)查及行政檢查。

（三）權(quán)力清單與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)

權(quán)力清單從概念提出到制度推廣，期間大約經(jīng)歷了十年的漫長(zhǎng)歷程，它是我國(guó)微觀領(lǐng)域行政控權(quán)的具體體現(xiàn)。

假設(shè)，政府是“機(jī)制—載體—過(guò)程”的模型，機(jī)制是指法定組織化的職能職責(zé)，載體是指公務(wù)員個(gè)體及群體，而過(guò)程則是指各類(lèi)具體行政行為。那么，三者結(jié)合才能做出一個(gè)行政行為，而權(quán)力清單則是明確機(jī)制的權(quán)限及過(guò)程的種類(lèi)。行政權(quán)的擴(kuò)展性與侵蝕性，大多時(shí)候是因人性而誘發(fā)的，而機(jī)制與過(guò)程的模糊性，又會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)人性的貪欲性。

2005年5月，河北邯鄲開(kāi)始了權(quán)力清單的探索。市長(zhǎng)及副市長(zhǎng)的行政權(quán)力被劃定明確；市級(jí)機(jī)關(guān)編制職權(quán)目錄、繪制職權(quán)流程圖，并向市民公開(kāi)。通過(guò)構(gòu)建行政權(quán)力公開(kāi)透明機(jī)制，從而使全市的行政權(quán)力行使逐步做到行為規(guī)范、運(yùn)行公開(kāi)、結(jié)果公正、監(jiān)督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名為“國(guó)內(nèi)首份市長(zhǎng)”市長(zhǎng)清單””的文章，首次將“權(quán)力清單”的概念引入公眾視野。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年），關(guān)于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，在具體的“依法全面履行政府職能”中，明確提出了要“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。2015年3月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式標(biāo)志著各級(jí)政府工作部門(mén)開(kāi)始構(gòu)建權(quán)力清單制度。同年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，對(duì)于“依法全面履行政府職能”的措施，明確提出了要“大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理”。

就云南省而言，于2015年底，基本完成省、州、縣、鄉(xiāng)四級(jí)權(quán)責(zé)清單的編制和發(fā)布工作，較中央規(guī)定時(shí)限提前一年完成。同時(shí)，還將編制完的權(quán)責(zé)清單進(jìn)行網(wǎng)站公開(kāi)。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。2017年10月，省政府印發(fā)了《云南省政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單管理辦法》（云政發(fā)〔2017〕64號(hào)）。

權(quán)力清單是政府工作部門(mén)的職能職責(zé)，根據(jù)宏觀層面的部門(mén)行政法域，細(xì)化為微觀層面一系列的具體職權(quán)（行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等）。例如：云南林業(yè)和草原局的權(quán)責(zé)清單共39項(xiàng)。其中，行政許可19、行政處罰5、行政強(qiáng)制0、行政征收2、行政給付0、行政檢查9、行政確認(rèn)3、行政獎(jiǎng)勵(lì)0、行政裁決0、其他行政權(quán)力1。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的目的是為了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，其本質(zhì)是行政科層結(jié)構(gòu)的縱向職權(quán)配置，使原屬于縣（區(qū)）級(jí)的行政處罰權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有行使并強(qiáng)化行政處罰權(quán)的意志，而綜合執(zhí)法隊(duì)則是實(shí)現(xiàn)行政處罰的專業(yè)性保障。

三、縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法改革

（一）概述

2024年3月，云南省某縣綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，這標(biāo)志著該縣綜合行政執(zhí)法體制改革的階段性結(jié)束。

在此之前，基于2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的背景，各級(jí)政府職能部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)繼續(xù)得以強(qiáng)化，相繼成立了具有獨(dú)立機(jī)構(gòu)編制的綜合行政執(zhí)法隊(duì)。縣（區(qū)）級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、市級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)、省級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)。

在此次綜合行政執(zhí)法體制改革前，該縣共有8支綜合行政執(zhí)法大隊(duì),分別是自然資源局的自然資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)（2019）、林草局的林草綜合行政執(zhí)法大隊(duì)（2023）、文旅局的文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)（2024）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)(2023)、市監(jiān)局的市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)（2018），交通局的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、生態(tài)環(huán)保局的生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、城市管理局的綜合行政執(zhí)法大隊(duì)。其中，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)屬于市局直管并派駐各縣（區(qū)），生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法大隊(duì)屬于市局直管。

根據(jù)中央綜合行政執(zhí)法改革的文件要求，此輪綜合行政執(zhí)法改革縣（區(qū)）級(jí)共保留七支綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，其余的綜合行政執(zhí)法大隊(duì)回歸局隊(duì)合一的執(zhí)法模式。各省（自治區(qū)、直轄市）對(duì)保留的綜合行政執(zhí)法大隊(duì)各有取舍。

就云南省而言，撤銷(xiāo)了林草局的林草綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、自然資源局的自然資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，并在原城市管理局的基礎(chǔ)上新建綜合行政執(zhí)法局，綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三支行政執(zhí)法大隊(duì)（一大隊(duì)、二大隊(duì)、三大隊(duì)），一大隊(duì)負(fù)責(zé)原城市綜合管理局的職能職責(zé)，二大隊(duì)派駐自然資源局、三大隊(duì)派駐林草局，執(zhí)法大隊(duì)與派駐單位屬委托執(zhí)法關(guān)系。

同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷(xiāo)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，回歸局隊(duì)合一的行政執(zhí)法模式，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）市監(jiān)所設(shè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)。人力資源和社會(huì)保障局撤銷(xiāo)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)，并由局機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)科室承擔(dān)勞動(dòng)監(jiān)察行政執(zhí)法。

對(duì)于縣（區(qū)）級(jí)綜合行政執(zhí)法局的新建，以及派駐林草、自然資源執(zhí)法大隊(duì)的組建，各縣（市、區(qū)）的路徑及方法又各不相同。在編辦核定派駐執(zhí)法大隊(duì)的編制后，林草、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局又因雙方利益博弈，決定劃給綜合行政執(zhí)法局的人員及編制數(shù)。

就某縣而言，綜合行政執(zhí)法局二大隊(duì)編制7人，自然資源局連人帶編劃給其3人；綜合行政執(zhí)法局三大隊(duì)編制5人，林草局連人帶編劃給其2人。大隊(duì)長(zhǎng)屬于副科級(jí)干部，由組織部配備并兼任派駐單位的副職領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)派駐執(zhí)法大隊(duì)的人事及工資，而派駐單位則負(fù)責(zé)派駐執(zhí)法大隊(duì)的考核及辦案保障。

（二）綜合行政執(zhí)法改革的法理分析

1.縣域行政職權(quán)的橫向配置

基于權(quán)力清單及職權(quán)配置的視角，本輪縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革的本質(zhì)，是部門(mén)職責(zé)的再次橫向配置。

基于依法行政的前提，對(duì)于社會(huì)治理而言，行政管理的措施包括了行政執(zhí)法，而行政執(zhí)法的本質(zhì)即是行政管理。同時(shí)，行政執(zhí)法又包括系列具體的行政職權(quán)，諸如行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制（措施、執(zhí)行）、行政處罰等。

以林業(yè)行政管理為例：

在上世紀(jì)八、九十年代，縣級(jí)林業(yè)行政的執(zhí)法權(quán)，幾乎享有全部的行政執(zhí)法權(quán)。臨時(shí)占用林地、林木采伐、木材運(yùn)輸?shù)葘徟马?xiàng)屬于林業(yè)行政許可；森林更新驗(yàn)收合格證核發(fā)、頒發(fā)林權(quán)證屬于林業(yè)行政確認(rèn)；林業(yè)局所屬的森林公安享有涉林的行政及刑事調(diào)查權(quán)；林場(chǎng)工人的日常護(hù)林巡查則屬于行政檢查；縣級(jí)林業(yè)部門(mén)對(duì)違反《森林法》的行為享有行政處罰權(quán)。

在此之前的歷次機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，縣級(jí)林業(yè)行政部分職權(quán)已被逐漸剝離。首先是森林公安整體劃轉(zhuǎn)到公安部實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理，其次是林業(yè)行政許可權(quán)劃歸到了行政審批局，再次是林業(yè)行政確認(rèn)劃歸到了自然資源不動(dòng)產(chǎn)登記中心。

本輪綜合行政執(zhí)法體制改革，撤銷(xiāo)了林草局的林草綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，新成立的綜合行政執(zhí)法局下設(shè)林草行政執(zhí)法大隊(duì)，并派駐到林草局接受派駐單位的委托執(zhí)法，其本質(zhì)是賦予了綜合行政執(zhí)法局對(duì)涉林違法行為的行政檢查權(quán)及調(diào)查權(quán)，同時(shí)又弱化了林業(yè)行政的行政執(zhí)法調(diào)查權(quán)。

因此，經(jīng)過(guò)本輪綜合行政執(zhí)法體制改革，林業(yè)行政職權(quán)再次發(fā)生橫向配置，縣級(jí)林草局的行政調(diào)查權(quán)被弱化，行政職權(quán)僅包括行政管理、行政檢查、立案決定、行政處罰決定、刑事移送決定。同時(shí)，縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局的職權(quán)得到加強(qiáng)，因此而具備了涉林的行政檢查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)及行政處罰建議權(quán)等。同理，縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局還獲得了涉礦產(chǎn)資源的行政檢查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)及行政處罰建議權(quán)。

2.綜合行政執(zhí)法辦案程序及路徑

關(guān)于縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革，其本質(zhì)是行政職權(quán)的橫向配置，這種配置不僅增加了行政執(zhí)法主體，且各執(zhí)法主體的履職權(quán)限不一，這又會(huì)改變?cè)姓?zhí)法辦案程序。

（1）執(zhí)法主體

林草局、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局，三者都成為了行政執(zhí)法主體。根據(jù)《行政處罰法》、《云南省行政執(zhí)法程序規(guī)定》的規(guī)定，林草局、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局屬于委托執(zhí)法關(guān)系。

法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法與行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的區(qū)別在于，授權(quán)執(zhí)法可以被授權(quán)的組織，作為行政復(fù)議及訴訟的被告，而委托執(zhí)法則由原委托行政機(jī)關(guān)，作為行政復(fù)議及訴訟的被告。

（2）職責(zé)權(quán)限

林草局、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局屬委托執(zhí)法關(guān)系，且林草局、自然資源局要承擔(dān)這種委托執(zhí)法的后果，而這也就決定了兩者之間的職權(quán)邊界。

行政執(zhí)法程序可概括為：行政許可—（管理）— 行政檢查—（線索）—（立案）— 行政調(diào)查— 行政強(qiáng)制措施— 行政聽(tīng)證— （法制審核）— （決定）— 行政處罰— 行政強(qiáng)制執(zhí)行。在綜合行政執(zhí)法關(guān)系中，委托的核心職權(quán)是行政調(diào)查，延伸職權(quán)則是行政檢查。確切而言，綜合性行政檢查正是綜合行政執(zhí)法改革所要實(shí)現(xiàn)的核心價(jià)值。

雖然，綜合行政執(zhí)法局履職涉林草、礦產(chǎn)資源的行政檢查、調(diào)查權(quán)，但在委托執(zhí)法關(guān)系中，委托事項(xiàng)不是對(duì)原行政機(jī)關(guān)的職權(quán)剝離。因此，林草、自然資源局仍具有行政檢查權(quán)及行政調(diào)查權(quán)。

（3）執(zhí)法程序

林草、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局均屬于政府組成部門(mén)，雙方屬于行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法關(guān)系，而綜合行政執(zhí)法局與派駐執(zhí)法大隊(duì)則是內(nèi)部隸屬關(guān)系。鑒于行政執(zhí)法職權(quán)的橫向配置，在行政執(zhí)法程序過(guò)程中，受委托行政機(jī)關(guān)僅履職行政調(diào)查權(quán)，而原委托行政機(jī)關(guān)則履職立案決定、處罰決定等完整的行政執(zhí)法權(quán)。

同時(shí)，在綜合行政執(zhí)法程序中，還形成了“雙監(jiān)督、雙審核、雙聽(tīng)證”的局面。派駐執(zhí)法隊(duì)的行政調(diào)查不僅要受綜合行政執(zhí)法局的監(jiān)督，同時(shí)還要受原行政委托機(jī)關(guān)法制科室的監(jiān)督；調(diào)查結(jié)論及擬行政處罰意見(jiàn)不僅要受綜合行政執(zhí)法局的法制審核，同時(shí)還要受原行政委托機(jī)關(guān)的法制審核；當(dāng)事人不僅可以向綜合行政執(zhí)法局申請(qǐng)行政聽(tīng)證，同時(shí)還可以向原行政委托機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政聽(tīng)證。

（三）存在的問(wèn)題及反思

在城市管理局的基礎(chǔ)上新建綜合行政執(zhí)法局，林草、自然資源局撤銷(xiāo)行政執(zhí)法隊(duì)，并將人員及編制劃入綜合行政執(zhí)法局。綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三支行政執(zhí)法大隊(duì)，分別承擔(dān)原城市管理局、自然資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、林草綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的職能職責(zé)。同時(shí)，綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)派駐執(zhí)法大隊(duì)的人事及工資，而派駐單位負(fù)責(zé)派駐執(zhí)法大隊(duì)的考核及辦案保障。

概而言之，某縣綜合行政執(zhí)法局的組建及運(yùn)作模式，該模式不完全歸納存在以下問(wèn)題：

1.新建機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)部職權(quán)整合

綜合行政執(zhí)法改革，不能簡(jiǎn)單視為是職能疊加，其本質(zhì)是部門(mén)職權(quán)的橫向配置，以及這種職權(quán)綜合行使，所要實(shí)現(xiàn)提升行政效率的目的。目前，綜合行政執(zhí)法局對(duì)城市管理具有行政處罰權(quán)，對(duì)涉林草、涉礦產(chǎn)資源類(lèi)僅具有委托的行政調(diào)查權(quán)，而兩者又分別屬于不同的行政執(zhí)法程序。

具體而言，綜合行政執(zhí)法局缺乏以下整合：（1）缺乏綜合性行政執(zhí)法檢查的整合。行政檢查是行政調(diào)查的延伸職權(quán)，雖然原行政委托機(jī)關(guān)具有立案決定權(quán)，但林草、自然資源及城市管理等，通過(guò)綜合高效的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)違法線索，這是綜合行政執(zhí)法改革的價(jià)值所在。同時(shí)，亦是綜合行政執(zhí)法改革的成敗之所在。（2）缺乏法制機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法決定統(tǒng)一審核的整合。綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì)，一大隊(duì)對(duì)城市管理具有行政處罰權(quán)，二、三大隊(duì)對(duì)涉林草及礦產(chǎn)資源具有行政調(diào)查權(quán)，但它們均屬于綜合行政執(zhí)法局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，它們所作出的各項(xiàng)行政執(zhí)法決定，應(yīng)統(tǒng)一接受內(nèi)部法制科室的審核監(jiān)督。

2.缺乏綜合行政執(zhí)法程序程序規(guī)定

縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革的本質(zhì)是部門(mén)職權(quán)的橫向配置。具體而言，在林草局、自然資源局、綜合行政執(zhí)法局之間，各行政執(zhí)法主體的職責(zé)權(quán)限，執(zhí)法案件在跨部門(mén)之間程序規(guī)范，當(dāng)事人在不同階段的權(quán)利救濟(jì)等，這些都需要進(jìn)一步的明確規(guī)定。

3.換馬甲式的改革不利于新機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展

在行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法關(guān)系中，原委托機(jī)關(guān)與受委托機(jī)關(guān)均屬于獨(dú)立的法定主體，受委托行政機(jī)關(guān)獨(dú)立完成委托事項(xiàng)，原行政委托機(jī)關(guān)承擔(dān)委托事項(xiàng)的后果。這里的“獨(dú)立”具體是指，內(nèi)部執(zhí)法人員管理的獨(dú)立、辦案工作經(jīng)費(fèi)保障的獨(dú)立。

目前，某縣綜合行政執(zhí)法改革方案的設(shè)計(jì)，綜合行政執(zhí)法局僅負(fù)責(zé)人事與工資，執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)僅工作考核由派駐單位負(fù)責(zé)。這種制度改革設(shè)計(jì)合理卻不合法，并導(dǎo)致以下兩方面的不利后果：其一、派駐行政執(zhí)法大隊(duì)缺乏辦案經(jīng)費(fèi)保障；其二、派駐行政執(zhí)法大隊(duì)人心浮動(dòng)不利于隊(duì)伍穩(wěn)定。

綜合行政執(zhí)法局的委托事項(xiàng)是行政檢查及行政調(diào)查。調(diào)查取證具體包括了詢問(wèn)、勘驗(yàn)檢查、抽樣調(diào)查、鑒定等，這些工作都需要辦案經(jīng)費(fèi)予以保障，而委托第三方法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，又大額支出的辦案經(jīng)費(fèi)之一。

同時(shí)，綜合行政執(zhí)法局放棄對(duì)派駐執(zhí)法大隊(duì)的管理，執(zhí)法隊(duì)員的業(yè)績(jī)考核不僅擠占了派駐單位的優(yōu)秀名額，而且還阻礙執(zhí)法隊(duì)員推薦提拔的晉升渠道。在具體辦案過(guò)程中，派駐執(zhí)法隊(duì)員與派駐單位法制人員共同辦案，會(huì)因公務(wù)之家不同單位的報(bào)賬系統(tǒng)而出現(xiàn)不同待遇。上述諸多細(xì)節(jié)所匯集成的不利因素，最終都可能影響派駐執(zhí)法隊(duì)的士氣及工作積極性。

改革并非是簡(jiǎn)單的“換馬甲”，問(wèn)題阻礙發(fā)展是改革的動(dòng)因之一。如果說(shuō)，改革不僅沒(méi)能解決問(wèn)題，反而制造了更多的問(wèn)題，那這種改革無(wú)疑是失敗的。

此輪綜合行政執(zhí)法改革正處于成功與失敗的疊加狀態(tài)。綜合執(zhí)法改革的重點(diǎn)并非是委托行政調(diào)查，而是多部門(mén)綜合性的委托行政執(zhí)法檢查，這種綜合行政檢查能提高政府的行政效率、優(yōu)化行政資源等。同時(shí)，若是缺乏綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程的銜接，委托行政調(diào)查所產(chǎn)生的諸多不利問(wèn)題，其工作成效反而不及原行政機(jī)構(gòu)的直接調(diào)查。

因此，對(duì)于本次縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革而言，改革的價(jià)值及效用未被充分發(fā)揮，而改革所產(chǎn)生不利因素又未及時(shí)消除，那這場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革可謂是期間堪憂！

四、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）治理能力的重構(gòu)

在我國(guó)現(xiàn)行行政科層結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）則是行政權(quán)結(jié)構(gòu)的末梢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）既是末梢、亦是基石，正所謂“郡縣治，天下安”，而這也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要性。

在社會(huì)法制構(gòu)建過(guò)程中，行政權(quán)的鄉(xiāng)土治理歷經(jīng)演變。一方面，行政處罰權(quán)集中于縣級(jí)行政職能部門(mén)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的處罰措施又處于法外行使?fàn)顟B(tài)。行政處罰作為一種必要的惡，其不僅是對(duì)已然的懲戒及糾正，而且還是對(duì)未然的威懾，使公民的行為處于法律秩序范疇之內(nèi)。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)與組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，其目的正是在于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會(huì)治理能力。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)與職權(quán)縱向配置

基于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的需要，2021年1月22日，《行政處罰法》經(jīng)十三屆全國(guó)人大第二十五次會(huì)議修訂，新增了“縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。在此之前，自省級(jí)以降的各級(jí)政府部門(mén)，基本已經(jīng)完成了權(quán)力清單的編制工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的本質(zhì)正是職權(quán)的縱向配置。

就云南省而言，在2015年底，省委編辦就完成省、州、縣、鄉(xiāng)四級(jí)權(quán)責(zé)清單的編制及公開(kāi)工作。權(quán)力清單是政府工作部門(mén)的職能職責(zé)，根據(jù)宏觀層面的部門(mén)行政法域，細(xì)化為微觀層面的系列具體職權(quán)，具體又包括：行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等。

正是基于行政權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單的基礎(chǔ)，使法治政府建設(shè)打開(kāi)了微觀層面的探索與實(shí)踐，而之后的《行政執(zhí)法事項(xiàng)清單》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)事項(xiàng)清單》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單》，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)并完成。

在縱向的政府科層結(jié)構(gòu)中，分為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”，每級(jí)的職權(quán)配置都是不一樣的。一般而言，在2021年之前，行政許可多集中在省、市兩級(jí)，行政檢查多集中在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，而行政處罰則集中在縣級(jí)。

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄（2023年版）》、《云南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分縣級(jí)行政職權(quán)指導(dǎo)目錄（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱《行政職權(quán)基本目錄》、《行政賦權(quán)指導(dǎo)目錄》）。其中，《行政職權(quán)基本目錄》共計(jì)86項(xiàng)，首次明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法定職責(zé)。《行政賦權(quán)指導(dǎo)目錄》（2023）共計(jì)142項(xiàng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)實(shí)際需要可自選的行政職權(quán)，行政許可3項(xiàng)、行政給付2項(xiàng)、其它行政權(quán)力1項(xiàng)、行政處罰138項(xiàng)。

同年7月，云南某縣編制了《某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄》（2023）、《某縣賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分區(qū)級(jí)行政職權(quán)》（2023）（以下簡(jiǎn)稱“基本目錄”“賦權(quán)目錄”）。其中，“基本目錄”86項(xiàng)（行政許可5項(xiàng)、行政處罰9項(xiàng)、行政檢查7項(xiàng)、行政強(qiáng)制6項(xiàng)、行政確認(rèn)3項(xiàng)、行政裁決3項(xiàng)、行政給付8項(xiàng)、其它行政權(quán)力45項(xiàng)），“賦權(quán)目錄”104項(xiàng)（均是縣級(jí)行政處罰）。2024年，該縣委編辦對(duì)賦權(quán)目錄進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，大部分下放的行政處罰權(quán)，再次收回至縣級(jí)各政府工作部門(mén)。

2025年7月，該縣又編制了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單》，具體包括“基本履職事項(xiàng)清單”、“配合履職事項(xiàng)清單”。從“權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)事項(xiàng)清單”，從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)基本目錄”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單”，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項(xiàng)清單”具體又包括行政許可、行政檢查、行政確認(rèn)及行政處罰等，而這些又屬于“行政執(zhí)法事項(xiàng)清單”的內(nèi)容。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)賦的是行政處罰權(quán)，從縣級(jí)政府工作部門(mén)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其本質(zhì)是職權(quán)的縱向配置。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職權(quán)配置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革互為表里，以行政處罰權(quán)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理綜合能力，并以履職事項(xiàng)清單杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為與亂作為。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)的變遷

1.從“七站八所”到“五辦兩中心一隊(duì)”

自1978年，黨中央對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全面改革，并從憲法層面“廢公社、置鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)改為村小組。1987年11月24日，六屆全國(guó)人大第二十三次會(huì)議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》，這意味著全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村政社改革的全面結(jié)束。

“條塊結(jié)構(gòu)”是我國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)的特征。“條”是指單行政府職能部門(mén)系列，“塊”是指各級(jí)政府的統(tǒng)一行政管理。在上世紀(jì)八、九十年代，基層社會(huì)治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，同樣體現(xiàn)了“條塊結(jié)合”的體制特征。

具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)主要有以下三類(lèi)：其一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站（所），如農(nóng)機(jī)站、水務(wù)所、城建所、計(jì)生辦、文化站、民政所、勞保所、經(jīng)管站、客運(yùn)站等；其二、縣直部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重管理的站（所），如司法所、土管所、財(cái)政所、糧管所、派出所、林業(yè)站、衛(wèi)生院等，這些機(jī)構(gòu)大多屬于縣級(jí)部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)；其三、“條條管理”的機(jī)構(gòu)，如稅務(wù)分局（所）、郵政所、供電所、工商所、信用社等，這些機(jī)構(gòu)又稱為垂直管理部門(mén)。

“七站八所”是虛指、或是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門(mén)的概稱，它是“條塊結(jié)合”管理體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體現(xiàn)。大約從2018年開(kāi)始，中央開(kāi)始醞釀一場(chǎng)關(guān)于提升基層綜合治理能力的改革，標(biāo)志性事件為“兩意見(jiàn)一法律”對(duì)制度的構(gòu)建，即《發(fā)關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（2019年）、《行政處罰法》（2021年）、《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（2021年）。“積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革”。“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力。根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。

最終，在本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，形成了“五辦兩中心一隊(duì)”的格局。“五辦”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“兩中心一隊(duì)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的事業(yè)單位。“五辦”是指黨政綜合辦、基層黨建辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦、平安法治辦等，“兩中心”是指農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心，“一隊(duì)”是指綜合行政執(zhí)法隊(duì)。其中，農(nóng)、林、水、畜并入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，民政、勞動(dòng)保障并入社會(huì)事務(wù)辦，綜治、信訪、維穩(wěn)歸入平安法治辦，文化歸入黨群服務(wù)中心，自然資源所等作為派出機(jī)構(gòu)由縣局直管。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”時(shí)代，行政處罰權(quán)集中在縣級(jí)政府工作部門(mén)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍具有行政管理職能，具體包括了許可、檢查、監(jiān)督、給付等。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入行政處罰賦權(quán)時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅獲得了部分行政處罰權(quán)，而且還新增了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，其目的正是以機(jī)制保障行政調(diào)查的專業(yè)性，并最終實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的行政處罰。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的演變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的成立，經(jīng)歷了一個(gè)緩慢演化的過(guò)程，機(jī)制或體制的階段性變革，都不可能是一蹴而就的事情。

從十八大（2012年）開(kāi)始，國(guó)家就開(kāi)始著力加強(qiáng)城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施、消防安全管理組織網(wǎng)絡(luò)和滅火救援力量體系建設(shè)，計(jì)劃到2020年城鎮(zhèn)公共消防設(shè)施基本達(dá)標(biāo)。從黨的決策到政府的意見(jiàn)，從國(guó)務(wù)院到公安部，再?gòu)墓膊康礁魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），各級(jí)政府依次推動(dòng)公共消防體系建設(shè)。

2018年3月，云南省政府辦公室印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府專職消防隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了我省政府專職消防隊(duì)建設(shè)的路徑、方法及保障等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照“一隊(duì)一站”的要求進(jìn)行構(gòu)建。“隊(duì)”即是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)專職消防隊(duì)，其主要承擔(dān)轄區(qū)火災(zāi)撲救、綜合應(yīng)急救援等工作，并按要求參與其他防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)任務(wù)。“站”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防工作站，主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防安全委員會(huì)辦公室職責(zé)，負(fù)責(zé)轄區(qū)防火檢查巡查、消防宣傳和教育培訓(xùn)等工作，通過(guò)依法授權(quán)或委托方式明確承擔(dān)的消防行政執(zhí)法事項(xiàng)，指導(dǎo)督促轄區(qū)行政村、社區(qū)開(kāi)展消防工作。同時(shí)，專職消防隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編人員擔(dān)任，隊(duì)員以合同形式向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊(duì)屬于“一套人馬兩塊牌子”。對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府專職消防隊(duì)而言，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)人員招聘及日常管理，而縣（區(qū)）消防大隊(duì)則負(fù)責(zé)工作經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)及戰(zhàn)備管理。

2019年初，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，并明確提出了“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。”

在此背景之下，中央文件要求被逐級(jí)貫徹落實(shí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）亦開(kāi)始了綜合執(zhí)法工作的探索，具體包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、成員組成及工作內(nèi)容等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)制定的“三定”方案，將綜合執(zhí)法隊(duì)設(shè)置為股所級(jí)的事業(yè)編制機(jī)構(gòu)，綜合執(zhí)法隊(duì)設(shè)隊(duì)長(zhǎng)一名、隊(duì)員由林草、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等站所的工作人員組成，日常工作模式為綜合執(zhí)法隊(duì)配合林草、水務(wù)、農(nóng)業(yè)等聯(lián)合開(kāi)展工作。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一站一隊(duì)”建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”也正式啟動(dòng)。在具體實(shí)踐過(guò)程中，被安置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的退役軍人，似乎更適合專職消防隊(duì)及綜合執(zhí)法隊(duì)的工作，于是兩隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)人選也會(huì)有一定的重合，而綜合執(zhí)法隊(duì)也會(huì)加掛“一隊(duì)一站”的牌子。

在本輪 “五辦兩中心一隊(duì)”的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革之前，曲靖市還舉行過(guò)一次“兩辦五中心”的市級(jí)機(jī)構(gòu)改革。在那次市級(jí)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，還成立了應(yīng)急服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)安監(jiān)站的工作內(nèi)容。因此，曲靖市各縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)，不僅繼承了之前的綜合執(zhí)法隊(duì)，而且還吸收了應(yīng)急服務(wù)中心的職能職責(zé)。

在“五辦兩中心一隊(duì)”的機(jī)構(gòu)改革中，綜合行政執(zhí)法隊(duì)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下屬的副科級(jí)事業(yè)單位，縣委編辦核定了具體的人員編制數(shù)額。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將成員名單報(bào)區(qū)委編辦備案。

3.“五辦兩中心”與“一隊(duì)”

對(duì)于本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革而言，“五辦兩中心一隊(duì)”基本是云南省的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置。“五辦”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“兩中心一隊(duì)”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的副科級(jí)事業(yè)單位。

以職權(quán)細(xì)化為標(biāo)準(zhǔn)，“五辦兩中心”與“一隊(duì)”的關(guān)系，是行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系。確切而言，基于依法行政及法治政府建設(shè)的前提，行政執(zhí)法的本質(zhì)即是行政管理，而行政管理的措施及方式則包涵了行政執(zhí)法。行政執(zhí)法具體又包括了系列職權(quán)，行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政征收、行政檢查、行政調(diào)查、行政處罰、行政裁決等。

“五辦兩中心”與“一隊(duì)”屬于行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系，在這組關(guān)系中行政執(zhí)法屬狹義定義，具體職權(quán)是指行政檢查、行政調(diào)查；而行政管理則是指行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。注意了，行政檢查是兩者定義的重合部分，而行政檢查的本質(zhì)既是管理的監(jiān)督、審核，亦是啟動(dòng)行政調(diào)查程序的線索發(fā)現(xiàn)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“七站八所”時(shí)代開(kāi)始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的具體職權(quán)，基本就行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)等；同時(shí)，還有一些法外的行政處罰措施及手段。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)時(shí)代，又新增了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，其目的是以機(jī)構(gòu)保障行政調(diào)查的法定性、專業(yè)性及穩(wěn)定性，并最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)違法行為的行政處罰。

（三）存在的問(wèn)題及反思

1.對(duì)綜合行政執(zhí)法與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)缺乏明確認(rèn)知。

（1）正向價(jià)值。新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)行政處罰俱為一體，而落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)違法行為的行政處罰措施，其目的在于強(qiáng)化并提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會(huì)治理能力水平。

（2）反向誤區(qū)。目前，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及賦權(quán)，均存在認(rèn)識(shí)不清或模糊誤區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)仿佛成了籮筐，什么事務(wù)或職能職責(zé)都可以往里裝，這反而沖淡了最核心的職權(quán)——行政調(diào)查；同時(shí)，法定的行政處罰成了燙手山藥，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紛紛避之不及。對(duì)于違法行為及現(xiàn)象，要么視而不見(jiàn)懶政不作為，要么迷戀法外處罰的飲鴆止渴。

2.綜合行政執(zhí)法隊(duì)內(nèi)部存在諸多問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)的構(gòu)建就存在諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題又直接影響綜合行政執(zhí)法隊(duì)的運(yùn)作及效率，具體表現(xiàn)為編制、待遇與工作積極性的困境。

綜合行政執(zhí)法隊(duì)為事業(yè)編制，縣委編辦核定了隊(duì)伍的編制人數(shù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也將隊(duì)員名單報(bào)其備案，但綜合行政執(zhí)法隊(duì)人崗分離的現(xiàn)象卻很普遍，人員流動(dòng)性較大影響到了綜合行政執(zhí)法隊(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員分為行政編制與事業(yè)編制兩類(lèi)，行政編“走”的事級(jí)別、事業(yè)編“走”的事職稱，級(jí)別與職稱所代表的是現(xiàn)實(shí)的工資收入。事業(yè)編制職級(jí)晉升分為三等（初職、中職、高職）十三級(jí)（13級(jí)—1級(jí)），并根據(jù)專業(yè)不同具體分為農(nóng)業(yè)類(lèi)、建筑類(lèi)、經(jīng)濟(jì)類(lèi)、安全工程類(lèi)等，而每個(gè)類(lèi)別的職級(jí)晉升條件及難易程度又不一樣。

區(qū)委編辦核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編與事業(yè)編的總?cè)藬?shù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由決定并統(tǒng)籌這些人員的配置及使用。其中，農(nóng)業(yè)類(lèi)的晉升名額較多，并以評(píng)考結(jié)合為主要方式。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)的職稱晉升，只能晉消費(fèi)安全工程、注冊(cè)安全工程、環(huán)保工程等，這些職稱晉升都需要通過(guò)考試，相對(duì)來(lái)說(shuō)就比較的困難。并且，中職進(jìn)高職需要科研成果工作業(yè)績(jī)等，而綜合行政執(zhí)法卻很難做出成績(jī)的，但相對(duì)于農(nóng)業(yè)及水務(wù)而言就比較容易多了。

雖然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法有機(jī)構(gòu)、有編制、有人員，而且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)執(zhí)法資格考試的人數(shù)也在逐年增加，但具體從事該工作的人員卻比較少，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工都愿意從事該工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都會(huì)接納部分退役軍人，他們的職業(yè)素養(yǎng)比較適合該工作，此前綜合執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)職務(wù)多由這類(lèi)人員擔(dān)任，但綜合執(zhí)法升級(jí)為副科級(jí)事業(yè)編之后，隊(duì)長(zhǎng)的任職條件就需要專技科中職以上，而退役軍人則屬于事業(yè)編的工期崗。一方面，專技崗中職的職工還想進(jìn)高職，不愿意擔(dān)任綜合執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)一職，而止步于事業(yè)編管理九級(jí)的工資待遇；另一方面，適合從事綜合行政執(zhí)法工作的退役軍人，又因?yàn)樯矸菔芟薅鵁o(wú)望升任隊(duì)長(zhǎng)一職，這又會(huì)影響其工作的積極性與專業(yè)性。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編的公務(wù)員更不愿意到綜合行政執(zhí)法隊(duì)工作，這與黨政辦、黨建辦等核心部門(mén)相比較，綜合行政執(zhí)法隊(duì)自己是沒(méi)有什么晉升機(jī)會(huì)的部門(mén)。

綜述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的人員編制、工資待遇與工作積極性等因素，它將是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法效率提升的微觀核心要素。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革缺乏明確認(rèn)知。

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政治理的歷史變遷，中央此番對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目的非常明確，既要持續(xù)深化法治建設(shè)，又提升基層社會(huì)治理能力，而且還要保障公民的合法權(quán)益。

機(jī)構(gòu)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)俱為一體，但兩者又分屬于不同的體系或領(lǐng)域，若兩者未能有效結(jié)合并實(shí)際運(yùn)作，就無(wú)法發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革的目的。要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理能力有效提升的目的，就需要充分發(fā)揮火車(chē)頭的帶動(dòng)效應(yīng)，若僅憑小馬拉大車(chē)式改革推進(jìn)，不僅小馬拉不動(dòng)大車(chē)，還可能是活活累死，最終落得一個(gè)馬死車(chē)毀的下場(chǎng)。

或者說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官（書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）正是這列火車(chē)的頭，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)則是這匹小馬，要切實(shí)提升基層社會(huì)治理能力的提升，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的火車(chē)頭帶動(dòng)，亦需要綜合行政執(zhí)法隊(duì)的快馬加鞭。

五、縣鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)行

基于縣級(jí)部門(mén)職權(quán)的橫行配置，以及科層職權(quán)的縱向配置，部分行政執(zhí)法案件在縣鄉(xiāng)兩級(jí)的程序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建了縣鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門(mén)與綜合行政執(zhí)法局

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的配合與銜接。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，“五辦兩中心”履行行政管理職權(quán)， “一隊(duì)”履行狹義的行政執(zhí)法職權(quán)，而行政檢查則是兩者的配合與銜接。對(duì)于行政管理而言，行政檢查是對(duì)許可、確認(rèn)及給付的監(jiān)督核實(shí)；對(duì)于狹義的行政執(zhí)法而言，行政檢查則是違法線索的發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而對(duì)其啟動(dòng)行政調(diào)查程序，并最終實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的行政處罰。

因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，行政檢查既是兩者的工作交集，亦是兩者的工作銜接與配合。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門(mén)的線索移送。

在社會(huì)基層治理過(guò)程中，若“兩中心”在監(jiān)管過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了違法線索之后，將其移交綜合行政執(zhí)法隊(duì)，進(jìn)而啟動(dòng)行政調(diào)查程序。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備行政處罰權(quán)，那鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要將該線索及前期調(diào)查，及時(shí)移送縣級(jí)政府工作部門(mén)，并形成縣鄉(xiāng)兩級(jí)的線索移送關(guān)系。

（3）縣直部門(mén)與綜合行政執(zhí)法局。

所涉縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革的林草與自然資源，其與綜合行政執(zhí)法局屬于委托執(zhí)法關(guān)系。前者收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)移送的違法線索及前期調(diào)查之后，經(jīng)內(nèi)部審核并決定是否予以立案調(diào)查。若決定需要立案調(diào)查，前者書(shū)面函告綜合行政執(zhí)法局，后者即責(zé)令派駐執(zhí)法大隊(duì)開(kāi)展調(diào)查工作。派駐執(zhí)法大隊(duì)將調(diào)查結(jié)論及擬處罰意見(jiàn)，報(bào)綜合行政執(zhí)法局進(jìn)行法制審核，并由其將調(diào)查結(jié)論及擬處罰意見(jiàn)函告林草或自然資源局，由林草或自然資源局決定是否予以行政處罰。同時(shí)，將行政處罰決定函告涉事鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（4）司法行政的行政執(zhí)法監(jiān)督。

根據(jù)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（2025年）的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)司法行政部門(mén)代表本級(jí)政府承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督具體事務(wù)，負(fù)責(zé)實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督工作，而行政執(zhí)法監(jiān)督的目的正是為了保障縣鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法機(jī)制的順暢運(yùn)行。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)與縣綜合行政執(zhí)法局

確切而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)與縣綜合行政執(zhí)法局并無(wú)行政隸屬關(guān)系，但存在罰沒(méi)收入的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督的工作關(guān)系，而這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督又使縣域綜合行政執(zhí)法機(jī)制的內(nèi)部關(guān)系趨于緊密。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)而言，行政處罰包括了罰款種類(lèi)，而其繳納罰款的渠道是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要用縣綜合行政執(zhí)法局的預(yù)算單位代碼，才能把罰沒(méi)款項(xiàng)直接繳入國(guó)庫(kù)。因此，縣鄉(xiāng)兩級(jí)罰沒(méi)款收繳機(jī)制實(shí)行兩層監(jiān)管，縣財(cái)政局監(jiān)管縣綜合行政執(zhí)法局，縣綜合行政執(zhí)法局監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)需要固定業(yè)務(wù)人員，這樣才能保障罰款繳納工作的順利開(kāi)展。

六、目標(biāo)、反思與深化

（一）目標(biāo)與反思

綜合執(zhí)法體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)等，可概括為縣域治理模式的變革。宏觀分析，其本質(zhì)是縣級(jí)部門(mén)職權(quán)的橫向配置與縣鄉(xiāng)科層職權(quán)的縱向配置，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化行政資源、提升行政效率的價(jià)值；微觀分析，其本質(zhì)是強(qiáng)化鄉(xiāng)土公權(quán)意志，進(jìn)而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理能力。基于歷史維度觀察，此番縣域治理模式的變革，它是行政權(quán)基層治理的演化過(guò)程，隨著問(wèn)題、要素、措施及策略等的變化，而以一種螺旋上升的狀態(tài)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

同時(shí)，此番縣域治理模式的變革，同樣延續(xù)了自上而下的模式，這種變革模式優(yōu)缺不一。優(yōu)點(diǎn)是頂層設(shè)計(jì)全局統(tǒng)籌，自上而下以行政權(quán)推動(dòng)，變革以實(shí)施方案預(yù)定完成；缺點(diǎn)是底層普遍缺乏政治悟性，缺乏對(duì)變革的敏銳感知，于是就出現(xiàn)了“換馬甲”、“照葫蘆畫(huà)瓢”的現(xiàn)象。中國(guó)式的改革既需要頂層設(shè)計(jì)，但在逐級(jí)具體執(zhí)行過(guò)程中，同樣需要配套的行政資源，予以保障頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)能預(yù)期實(shí)現(xiàn)，而不至于是被動(dòng)應(yīng)付或交差了事。

出現(xiàn)“換馬甲”、“照葫蘆畫(huà)瓢”，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)回流等現(xiàn)象，問(wèn)題的關(guān)鍵在于缺乏行政資源的保障，這種行政資源并不僅限于財(cái)政，而是基于此番改革的理論探索、不斷完善的機(jī)制調(diào)整、以及人才儲(chǔ)備的適時(shí)更替。

或者說(shuō)，此番縣域治理模式變革，正處于成功與失敗的疊加狀態(tài)，而關(guān)鍵就在于行政資源對(duì)變革的保障。

（二）深化的措施及構(gòu)想

關(guān)于深化的措施及構(gòu)想，可以分為條塊與制度兩個(gè)維度，條塊是微觀層面對(duì)涉事各機(jī)構(gòu)的職能完善，制度是宏觀層面對(duì)縣域制度的細(xì)化構(gòu)建。

1.制度層面的措施及構(gòu)想

（1）制定《縣級(jí)綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程》。解決規(guī)范綜合執(zhí)法辦案過(guò)程中的規(guī)范性、明確性、銜接性、配合性等問(wèn)題，這兩件辦案規(guī)程可制定為行政規(guī)范性文件，在縣（區(qū)）級(jí)層面即可制度并實(shí)施，但關(guān)鍵難點(diǎn)在于有沒(méi)有能力寫(xiě)出來(lái)。

（2）制定事業(yè)編制綜合行政執(zhí)法的職稱晉升路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)屬于事業(yè)編，這就涉及到定崗晉職的問(wèn)題，待遇有了保障人心才能安定，最終才能發(fā)揮工作積極性。目前，綜合行政執(zhí)法只能以消費(fèi)安全工程、注冊(cè)安全工程、環(huán)保工程等晉職場(chǎng)，這種晉職設(shè)計(jì)不具有科學(xué)性及實(shí)踐性。

就云南省而言，全省職稱評(píng)審專業(yè)目錄（2024版）共28個(gè)系列、442個(gè)專業(yè)。目前，雖然有公共法律服務(wù)的系列，但這僅限于公證處的公證員。因此，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)不斷完善公共法律服務(wù)系列的專業(yè)，并將綜合行政執(zhí)法隊(duì)員囊括進(jìn)來(lái)。然而，市級(jí)對(duì)此無(wú)權(quán)限設(shè)定，需要省級(jí)的頂層設(shè)計(jì)。

（3）制定科學(xué)合理的政績(jī)考核與法治督察。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)與新建綜合行政執(zhí)法隊(duì)，其改革目的是有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官（書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）是核心的責(zé)任關(guān)鍵，政績(jī)考核決定主官的職務(wù)晉升、法治督察評(píng)估機(jī)制運(yùn)行效能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官進(jìn)取意識(shí)、責(zé)任意識(shí)及政治悟性等，這也正是關(guān)乎此番改革成敗的行政資源保障。這兩項(xiàng)考核指標(biāo)，縣委組織部、縣（區(qū)）司法局就能完成了。

2.條塊層面的措施及構(gòu)想

（1）縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局

綜合行政執(zhí)法局需要重新整合內(nèi)部職能，并明確符合部門(mén)職能職責(zé)的工作模式，若還停留在城市綜合管理局的思考及工作模式，那此番綜合行政執(zhí)法改革期間堪憂。

其一、整合綜合行政執(zhí)法局的內(nèi)部職能，強(qiáng)化對(duì)派駐執(zhí)法大隊(duì)行政調(diào)查結(jié)論的內(nèi)部法制審核，并以局機(jī)關(guān)的名義向委托機(jī)關(guān)函送擬行政處罰建議。

其二、綜合行政執(zhí)法局強(qiáng)化對(duì)派駐執(zhí)法大隊(duì)辦案經(jīng)費(fèi)的保障，以及對(duì)派駐執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)員的考核監(jiān)督，保障工作條件、穩(wěn)定隊(duì)員思想、創(chuàng)造有利工作環(huán)境，才能調(diào)動(dòng)派駐執(zhí)法隊(duì)的工作積極性。

其三、綜合行政執(zhí)法局的委托執(zhí)法事項(xiàng)是行政調(diào)查，但綜合行政執(zhí)法改革的價(jià)值卻是行政檢查，或者說(shuō)是綜合性的行政檢查。通過(guò)綜合性的行政檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索從而提升行政效率。

在此之前，林草、資源資源局都有傳統(tǒng)的行政檢查模式，這是其實(shí)現(xiàn)有效行政管理的措施及手段。于是，綜合行政執(zhí)法局如何創(chuàng)新行政檢查模式，證明該機(jī)構(gòu)存在之必要性就成了生存關(guān)鍵。

目前，綜合行政執(zhí)法局在原城市綜合管理局的基礎(chǔ)上，幾乎都建成了指揮調(diào)度中心，而林草、自然資源都已普遍使用衛(wèi)片執(zhí)法檢查，那么綜合行政執(zhí)法局如何利用科技手段，通過(guò)綜合性的行政檢查及監(jiān)管措施并主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法線索，或許這才是綜合行政執(zhí)法局存在的必要性與合理性。

（2）林草、自然資源局

在縣級(jí)綜合行政執(zhí)法改革關(guān)系中，林草、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局是委托執(zhí)法關(guān)系，委托事項(xiàng)是行政調(diào)查及行政檢查，但委托并不等于放棄此項(xiàng)職權(quán)，或者是弱化行政管理權(quán)。林草、自然資源局不僅要做好線索移送的立案決定及行政處罰決定，而且還要對(duì)委托行政調(diào)查負(fù)責(zé)，對(duì)派駐行政執(zhí)法大隊(duì)的行政調(diào)查，予以工作指導(dǎo)、監(jiān)督及法制審核，而這些內(nèi)容則屬于《縣級(jí)綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程》的范疇了。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的隊(duì)伍建設(shè)，具體包括業(yè)務(wù)能力、辦案水平及工作態(tài)度等。最終，這些要素的疊加影響著機(jī)制的職能發(fā)揮。

其一、綜合行政執(zhí)法隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)人選。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法為副科級(jí)事業(yè)編制，而隊(duì)長(zhǎng)則屬于事業(yè)編管理崗（副科）九級(jí)。之前，綜合執(zhí)法隊(duì)僅為股所級(jí)，隊(duì)長(zhǎng)職務(wù)多由退役安置的退伍軍人擔(dān)任。退伍軍人的綜合素質(zhì)適合該崗位，但他們的身份僅是事業(yè)編工勤崗，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)升級(jí)為事業(yè)編副科之后，專技崗中職以上才有資格擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)職務(wù)。于是，就人為制造了這樣尷尬的局面。一方面，專技崗中職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，大多還想進(jìn)一步晉高職，轉(zhuǎn)為管理崗后就斷了晉高職的路，且這部分同志的年齡大多接近五十歲。因此，專技崗的同志大多是不愿意擔(dān)任執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)的職務(wù)。另一方面，部分有能力、有意愿、想干事的退伍軍人，卻因?yàn)樯矸菹拗茻o(wú)法擔(dān)任綜合行政執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)一職，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人力資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)。其結(jié)果就是，想要干事的無(wú)職位，想要待遇的無(wú)進(jìn)路，這種制度設(shè)計(jì)明顯違反人性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)屬于改革創(chuàng)新機(jī)制，其隊(duì)長(zhǎng)人選的關(guān)鍵在于法律素養(yǎng)、綜合業(yè)務(wù)能力及干事創(chuàng)業(yè)的積極性與開(kāi)拓性，若是因循守舊按部就班的配備隊(duì)長(zhǎng)人選，其結(jié)局也躲不過(guò)新瓶裝舊酒的命運(yùn)，而這也是影響改革成敗的行政資源要素了。

其二、綜合行政執(zhí)法隊(duì)穩(wěn)定的隊(duì)員結(jié)構(gòu)。

行政執(zhí)法辦案能力的提升，其本質(zhì)是經(jīng)驗(yàn)的累積過(guò)程，而隊(duì)員的穩(wěn)定性就顯得尤為重要，這其中包括了辦案人員的固定性、日常工作具體業(yè)務(wù)人員的固定性，人員經(jīng)常流動(dòng)又缺乏具體工作的交接，或許連罰款開(kāi)票工作都無(wú)法完成。

其三、綜合行政執(zhí)法隊(duì)辦案能力的提升。

綜合行政執(zhí)法隊(duì)辦案能力是指行政調(diào)查能力，具體是指詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查、鑒定等調(diào)查取證能力，其直接關(guān)系后續(xù)的行政處罰決定等。辦案能力提升是學(xué)習(xí)、培訓(xùn)及實(shí)踐的過(guò)程及統(tǒng)一。

其四、綜合行政執(zhí)法辦案的裝備保障。

根據(jù)《行政處罰法》、《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《云南省行政執(zhí)法程序規(guī)定》等，對(duì)行政執(zhí)法程序提出了明確的要求，而要實(shí)現(xiàn)這些要求即是執(zhí)法辦案的裝備保障了。

具體而言，這些裝備保障包括以下內(nèi)容：規(guī)范化的辦案場(chǎng)所，保障詢問(wèn)過(guò)程的全記錄；隨身攜帶的執(zhí)法記錄儀，保障執(zhí)法過(guò)程的全記錄；明確的辦案經(jīng)費(fèi)，保障外出調(diào)查取證、物證鑒定等能順利開(kāi)展。

（4）縣區(qū)司法局

根據(jù)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《云南省行政執(zhí)法程序規(guī)定》等，司法行政部門(mén)代表政府對(duì)各部門(mén)的行政執(zhí)法予以監(jiān)督，其中也包括了對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的綜合行政執(zhí)法予以監(jiān)督。

司法局行政執(zhí)法監(jiān)督的價(jià)值，在于保障行政執(zhí)法體系的通暢運(yùn)行，要實(shí)現(xiàn)這種通暢運(yùn)行的價(jià)值目標(biāo)，就需要持續(xù)不斷的深入觀察分析，著力難點(diǎn)、疏通堵點(diǎn)、消除痛點(diǎn)、降溫?zé)狳c(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政執(zhí)法機(jī)制平穩(wěn)順暢運(yùn)行的價(jià)值目的

六、后記

縣鄉(xiāng)社會(huì)治理正經(jīng)歷一場(chǎng)自上而下的改革，行政職權(quán)在橫向與縱向兩個(gè)維度重新配置，它反映了行政權(quán)在鄉(xiāng)土治理過(guò)程中的歷史演變。

目前，這場(chǎng)縣鄉(xiāng)治理改革處于發(fā)軔之初，并處于一種二元成敗的疊加狀態(tài)，并非周密的頂層設(shè)計(jì)就決定了變革的成功，而是逐級(jí)改革過(guò)程中的行政資源配置，以微觀力量決定了宏觀的發(fā)展方向。行政資源不僅僅局限于財(cái)政資金，它還包括了理論分析、人才培養(yǎng)、機(jī)制構(gòu)建、職權(quán)發(fā)揮等。

陳浩 記于知止堂上

2026年2月21日