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出品 | 海潮天下

《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，簡稱Magnuson-Stevens Act、MSA）是一部美國聯(lián)邦法律，中文里面簡稱《漁業(yè)保護和管理法案》。號稱旨在規(guī)范和管理美國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源。這部法律于1976年頒布，其內(nèi)容涵蓋漁業(yè)管理、捕撈行為規(guī)范及相關(guān)生態(tài)保護措施。為助力全球環(huán)境治理、并供我國學者了解國際法動態(tài)信息，編譯分享信息如下，供感興趣的海潮天下（Marine Biodiversity）讀者們參閱。

【編者按】該法案是以兩名美國參議員的名字命名的。這兩人在法案的制定過程中發(fā)揮了重要作用。

沃倫·G·馬格努森（Warren G. Magnuson）是來自華盛頓州的民主黨參議員。他長期關(guān)注漁業(yè)管理，并在法案的制定中承擔了要職，包括推動建立基于科學的漁業(yè)管理體系，來應對過度捕撈的問題。

特德·史蒂文斯（Ted Stevens）是阿拉斯加州的共和黨參議員。他在阿拉斯加漁業(yè)資源的管理和發(fā)展方面參與了多個議題，并對法案的制定提供了關(guān)鍵支持，特別是結(jié)合地方需求推進相關(guān)政策。

這個法案頒布的大背景是，20世紀中葉，隨著捕撈技術(shù)的進步，全球范圍內(nèi)魚類資源出現(xiàn)過度捕撈的現(xiàn)象。美國海域內(nèi)的漁業(yè)資源也受到同樣影響，多個重要魚種的種群數(shù)量快速下降。此外，外國漁船在美國近海捕撈活動頻繁，對資源可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，美國國會通過了《漁業(yè)保護和管理法案》，為保護和管理漁業(yè)資源提供法律基礎。據(jù)悉，《漁業(yè)保護和管理法案》明確了美國“專屬經(jīng)濟區(qū)”（EEZ）的概念，規(guī)定從美國海岸線向外延伸200海里的海域為專屬管轄范圍，并賦予美國對該區(qū)域漁業(yè)資源的管理權(quán)。外國漁船在該區(qū)域內(nèi)的捕撈活動受到嚴格限制。該法案確立了區(qū)域漁業(yè)管理委員會制度，旨在通過區(qū)域性的管理規(guī)劃提高資源管理效率。這些委員會由美國聯(lián)邦和州政府代表、漁業(yè)專家及利益相關(guān)方組成，負責制定和調(diào)整區(qū)域漁業(yè)管理計劃。這些計劃基于科學評估數(shù)據(jù)，設定捕撈配額，并針對不同物種和環(huán)境條件動態(tài)調(diào)整管理策略。該法案還對瀕危的、脆弱的物種的保護提出要求。比如說，為減少誤捕行為，漁民需采取技術(shù)手段，避免對非目標物種造成影響。部分敏感生態(tài)區(qū)域被劃定為保護區(qū)，在這些區(qū)域內(nèi)限制甚至禁止捕撈活動。同時，法案還要求針對受損的棲息地制定恢復計劃，推動生態(tài)系統(tǒng)的整體維護。

維基百科顯示：《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》設立了多個監(jiān)管機制，旨在保護漁業(yè)資源并確保捕撈活動的可持續(xù)性。區(qū)域漁業(yè)管理委員會（Regional Fishery Management Councils）負責制定和推薦漁業(yè)管理計劃，目標是恢復資源枯竭的漁業(yè)種群，并合理管理健康的漁業(yè)種群。這些計劃會提交給美國商務部部長進行審查和批準，隨后在其指導下實施。區(qū)域委員會的成員由各州州長提名，并由商務部長任命。漁業(yè)管理計劃（FMP）需要明確規(guī)定何種情況屬于漁業(yè)資源過度捕撈，并為恢復這些資源制定相應的措施。為此，區(qū)域漁業(yè)管理委員會采取了多種監(jiān)管手段，比如設置年度捕撈限額、個人捕撈限額、社區(qū)發(fā)展配額等。這些措施的出臺，旨在實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。根據(jù)2010年《海洋魚類保護網(wǎng)絡》的一份報告，為了有效遏制過度捕撈，美國國會加強了科學在漁業(yè)管理中的作用，要求管理者依據(jù)科學數(shù)據(jù)設定年度捕撈限額（ACL）和問責措施（AM），并要求科學顧問委員會提供“可接受生物捕撈量”（ABC）的建議，確保捕撈量不超過這一限額。年度捕撈限額（ACL）是這部法案的重要組成部分，此外，還包括對漁具種類、漁船許可、漁船上觀察員的配置等監(jiān)管措施。在法案第303條第b款中，列出了區(qū)域委員會可采用的措施，包括：允許某些漁船或操作者進行捕魚；指定特定區(qū)域和時段限制捕魚；限制某些魚類的銷售、捕撈或運輸；規(guī)范捕魚工具的使用；要求漁船上配備觀察員等。這些措施幫助確保漁業(yè)資源能夠得到有效的保護。不過，這個法案的實施效果在不同地區(qū)和漁業(yè)種群中有所不同。在最初的20年里，該法案未能有效阻止許多物種的過度捕撈，這也促成了1996年和2006年的兩次重大修訂。根據(jù)2010年美國國家海洋漁業(yè)服務局（NMFS）發(fā)布的漁業(yè)狀況報告，192個監(jiān)控的漁業(yè)資源中，仍有38個種群（約20%）的魚類死亡率超過了過度捕撈的閾值，另外42個種群（約22%）處于過度捕撈狀態(tài)。相比2000年的38%和48%，這些比例有所下降。2003年，NMFS發(fā)布的報告回顧了自1996年以來法案實施的成效。報告顯示，法案在不同漁業(yè)資源上的效果并不一致，雖然15個主要魚種的過度捕撈得到了遏制，但12個主要魚種的過度捕撈情況則有所加劇。為了更好地預防過度捕撈，NMFS實施了漁業(yè)資源可持續(xù)性指數(shù)（FSSI），該指數(shù)根據(jù)漁業(yè)資源的捕撈狀況和生物量水平對關(guān)鍵漁業(yè)種群進行評估。自FSSI實施以來，指數(shù)持續(xù)增長，表明漁業(yè)資源的可持續(xù)性逐步改善。此外，法案還對財政狀況產(chǎn)生了影響。自法案實施以來，納稅人已為NMFS的項目支付了超過30億美元。但漁業(yè)行業(yè)仍然是法案設計缺陷和執(zhí)行不力的主要受害者。太平洋海岸漁民協(xié)會的執(zhí)行董事Zeke Grader Jr.表示，美國許多漁業(yè)資源面臨災難，原因在于漁業(yè)行業(yè)的過度資本化和美國商務部國家海洋漁業(yè)服務局（NMFS）及其任命的區(qū)域漁業(yè)管理委員會管理不善。新英格蘭漁業(yè)管理委員會首席技術(shù)官Chris Kellogg也指出，許多漁民的經(jīng)濟狀況非常緊張，“我的估計是，新英格蘭地區(qū)的捕魚行業(yè)基本上只能勉強覆蓋成本，處于盈虧邊緣。”

自1976年頒布以來，《漁業(yè)保護和管理法案》經(jīng)歷了多次修訂，目的是更好地適應漁業(yè)資源狀況的變化和社會需求。1996年的修訂首次引入“可持續(xù)捕撈”的概念，并要求各區(qū)域漁業(yè)管理計劃設定資源恢復目標及時間表。2006年的修訂強化了執(zhí)行力，明確對過度捕撈行為的限制和處罰措施。

2018年，美國眾議院通過了一項修訂漁業(yè)管理的法案，提出取消對漁業(yè)資源恢復時間的硬性規(guī)定，并賦予地方漁業(yè)管理機構(gòu)更多自主權(quán)。據(jù)介紹，這一修訂旨在增強漁業(yè)管理的靈活性，同時支持沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。該修正法案得到了來自海洋食品、休閑漁業(yè)等涉海產(chǎn)業(yè)的支持，但是也受到了來自環(huán)保組織等機構(gòu)的嚴厲批評。

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太平洋褶柔魚是許多國家的重要的漁業(yè)資源，其肉質(zhì)鮮美，營養(yǎng)豐富，是許多國家和地區(qū)餐桌上的美味佳肴。但是由于過度捕撈和環(huán)境變化等因素，太平洋褶柔魚的種群數(shù)量近年來有所波動，需要加強對其資源的保護和可持續(xù)利用。上面是陳設于上海海洋大學內(nèi)的標本。攝影：Linda Wong | 海潮天下（Marine Biodiversity）

2007年修訂與公海漂流網(wǎng)捕魚禁令保護法案的調(diào)整

2007年的《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》修訂案對《公海漂流網(wǎng)捕魚禁令保護法案》（High Seas Driftnet Fishing Moratorium Protection Act）進行了重要修訂。修訂要求美國加強與國際漁業(yè)管理組織的合作，推動更加有效的全球漁業(yè)管理。此外，美國承諾應對非法、未報告和無管制（IUU）捕撈行為，以及減少受保護海洋生物資源的兼捕問題，來提高國際漁業(yè)資源利用的可持續(xù)性，同時推動各國在漁業(yè)管理中的規(guī)范化行為。

因鯊魚保護法案的進一步修訂

2011年，《公海漂流網(wǎng)捕魚禁令保護法案》再次因《鯊魚保護法案》（Shark Conservation Act）的加入而更新。這一修訂加強了美國在國內(nèi)和國際范圍內(nèi)的鯊魚保護措施，旨在減少過度捕撈對鯊魚種群的影響。

報告機制與認證程序

NOAA官網(wǎng)資料顯示：根據(jù)修訂后的《公海漂流網(wǎng)捕魚禁令保護法案》，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）漁業(yè)部門每兩年需向國會提交報告，列出被認定存在問題的國家。報告中包括從事非法、未報告和無管制（IUU）捕撈、在公海上兼捕受保護物種，以及缺乏與美國類似監(jiān)管措施的鯊魚捕撈行為的國家。

一旦某個國家被列入名單，NOAA漁業(yè)部門將啟動為期兩年的磋商過程，旨在敦促該國采取措施解決所識別的問題。經(jīng)過磋商后，美國將根據(jù)該國的響應情況，在下一份報告中對其進行正面或負面認證。如果該國能夠提供有效證據(jù)，證明已采取措施應對相關(guān)問題，便會獲得正面認證；如果未能采取有效措施，則可能被給予負面認證。負面認證可能導致該國的漁船無法進入美國港口，或者對其漁產(chǎn)品實施進口限制。這一程序旨在通過對話與合作推動各國改善漁業(yè)管理，保護全球漁業(yè)資源。

阿拉斯加烏納拉斯卡常見的商業(yè)捕蟹籠。這些捕蟹籠是當?shù)貪O民用來捕撈雪蟹、帝王蟹等多種蟹類的重要工具。攝影：Mark Carls 來源：NOAA

2018年12月31日，《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》進行了再次修訂，納入了《現(xiàn)代化休閑漁業(yè)管理法案》（Modernizing Recreational Fisheries Management Act，簡稱Modern Fish Act）。此次修訂的主要內(nèi)容是改進休閑漁業(yè)的數(shù)據(jù)收集與管理，尤其注重對混合用途漁業(yè)的科學評估與政策制定。同時，修訂還要求進行一系列研究與報告，旨在優(yōu)化漁業(yè)管理方法，并推動基于科學的數(shù)據(jù)驅(qū)動管理模式的實施。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，過度捕撈已使美國眾多魚類種群陷入危機，生態(tài)平衡岌岌可危。圖源：美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）

NOAA的官網(wǎng)資料顯示，在法案實施過程中，美國政府對漁業(yè)資源狀況進行了系統(tǒng)性的監(jiān)測，用科學研究來指導管理實踐。區(qū)域漁業(yè)管理委員會依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)制定政策，包括捕撈限額和季節(jié)性捕撈規(guī)定等措施，以控制資源的開發(fā)利用。

【觀察】批評與詬病

維基百科的資料顯示，《馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》面臨的主要批評集中在以下幾個方面：

1. 未能有效遏制過度捕撈。盡管法案旨在防止過度捕撈，但批評者認為它未能有效減少副漁獲（非目標物種的捕撈）以及海上丟棄未達尺寸或不需要的目標物種。

2. 區(qū)域委員會執(zhí)行不力。有批評指出，部分區(qū)域漁業(yè)管理委員會未能執(zhí)行或落實漁業(yè)管理計劃，未能有效管理漁業(yè)資源。

3. 恢復時間表問題。一些批評認為，某些區(qū)域委員會的政策，如重啟過度捕撈物種的恢復時間表，保護了商業(yè)漁民，未能充分考慮生態(tài)系統(tǒng)保護。

4. 管理計劃缺乏透明度。批評者認為，漁業(yè)管理計劃在漁業(yè)數(shù)據(jù)的透明度和公開性方面存在不足。

5. 監(jiān)管框架過于自上而下。有觀點認為，法案的“自上而下”監(jiān)管方式導致地方漁民與監(jiān)管層之間缺乏有效合作，增加了執(zhí)行難度。

6. 聯(lián)邦執(zhí)行力不足。批評者認為，美國聯(lián)邦政府在執(zhí)行漁業(yè)管理規(guī)定方面的力度不夠，導致漁業(yè)資源枯竭和違規(guī)行為的發(fā)生。

從種種跡象看，雖然美國的這部《漁業(yè)保護和管理法案》在保護漁業(yè)資源和規(guī)范捕撈活動方面取得了一定效果，但在實施過程中也面臨挑戰(zhàn)。此外，氣候變化對魚類的分布和棲息地環(huán)境產(chǎn)生影響，使資源管理變得更加復雜。還有就是，與國際漁業(yè)資源共享和協(xié)調(diào)管理相關(guān)的問題仍然需要進一步解決。

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漁業(yè)法觀察

（注：本文是國際漁業(yè)環(huán)境法系列文章。僅代表資訊，不代表平臺觀點。歡迎留言、討論。）

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

【參考資料】

https://www.fisheries.noaa.gov/resource/document/magnuson-stevens-fishery-conservation-and-management-acthttps://www.fisheries.noaa.gov/topic/laws-policieshttps://www.adfg.alaska.gov/index.cfm?adfg=commercialbyareaaleutianislands.mainhttps://www.fisheries.noaa.gov/alaska/sustainable-fisheries/bering-sea-and-aleutian-islands-bsai-crab-fisherieshttps://en.wikipedia.org/wiki/Magnuson%E2%80%93Stevens_Fishery_Conservation_and_Management_Acthttps://www.fisheries.noaa.gov/sustainable-fisheries/status-stocks-2022