江蘇省用地用林合并審批改革進行時——審批權配置的深層審視

江蘇省用地用林合并審批改革進行時

——審批權配置的深層審視

2025年1月1日起，江蘇省在全國率先全面實行用地用林合并審批，推行“七個一”工作機制，申報材料精簡35%，審查時間縮短37%[1]，成績有目共睹。但成績不等于終點，在改革從“物理融合”向“化學融合”邁進的進程中，一個深層問題逐漸浮現——審批權配置。本文將從現行規定入手，梳理合并審批的現行做法，分析其中存在的問題，并提出優化建議。

一、用地用林審批權現行規定

（一）用地審批權

根據《中華人民共和國土地管理法》，土地利用總體規劃分為“國批”和“省批”兩個層級。2020年3月，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）[2]，將國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批事項，授權各省人民政府批準，未設定終止時間，屬長期授權。

2020年5月，江蘇省政府印發《關于委托用地審批權的決定》（蘇政發〔2020〕40號）[3]，將省人民政府批準的土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，將永久基本農田及生態保護紅線以外的農用地轉為建設用地的審批事項，委托給設區市人民政府批準，該委托自印發之日起施行，未設定終止期限，屬長期授權。

（二）用林許可權

根據《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國森林法實施條例》，占用林地的審核權限與面積和敏感程度掛鉤。2022年12月，國家林業和草原局發布2022年第17號公告[4]，將審核權限為國家林草局的占用林地審核事項，委托至各省、自治區、直轄市林業和草原主管部門實施，委托期限自2023年1月1日起，至《森林法實施條例》修訂后施行之日止，其中涉及占用重點林區、生態保護紅線、國家公園等各類自然保護地范圍內林地及國家級生態公益林林地的建設項目，須嚴格審查。

2024年，江蘇省林業局發布2024年第6號公告[5]，明確省林業局保留跨設區市建設項目使用林地及涉及省級以上生態公益林建設項目使用林地的審核，其余委托至各設區市林業主管部門實施，委托期限自2025年1月1日起，至《森林法實施條例》修訂后正式施行為止，不超過5年。

（三）省級以上生態公益林調整程序

根據《江蘇省林業局關于明確省級以上生態公益林調整程序的通知》（蘇林資〔2018〕26號）[6]，涉及省級以上生態公益林的建設項目，原則上需按季度集中上報省政府審批。但該文同時規定，凡由國家及省發改部門立項的重點基礎設施、公共事業和民生項目使用省級以上生態公益林的，應按照“占一補一”的要求，隨使用林地送審材料一并報送各市政府上報省政府的調整請示文件。

（四）兩套體系的特點總結（除涉及永久基本農田、生態保護紅線）

審批類型

審批主體

權利來源

審批范圍

用地審批

省政府

授權

國批規劃范圍內農用地轉用

設區市政府

委托

省批規劃范圍內農用地轉用

用林許可

省林業局

自有權利/委托

跨設區市建設項目；涉及省級以上生態公益林建設項目；占用防護林林地或特種用途林林地10公頃以上、用材林經濟林薪炭林林地及其采伐跡地35公頃以上、其他林地70公頃以上

設區市林業局

委托

一般建設項目（跨市項目、省級以上生態公益林除外）；占用防護林林地或特種用途林林地10公頃以下、用材林經濟林薪炭林林地及其采伐跡地35公頃以下、其他林地70公頃以下

生態公益林調整

省政府

自有權利

省級以上生態公益林調整（原則上季度集中上報；重大項目可隨用林送審材料一并報送）

用地審批權按規劃層級分置，用林許可權按敏感程度和面積分置——兩套邏輯并行。

二、合并審批后的現行做法

2024年底，江蘇省自然資源廳、江蘇省林業局聯合印發《江蘇省全面實行用地用林合并審批工作方案（試行）》（蘇自然資發〔2024〕358號）[7]，自2025年1月1日起全面推行合并審批。

（一）納入范圍和排除范圍

納入范圍：省及省以下批準農用地轉用、城鄉建設用地增減掛鉤和審核林地許可事項。排除范圍：涉密項目、已批準農用地轉用或城鄉建設用地增減掛鉤但未辦理用林許可項目、單獨用林項目及國家林草局委托我省審核的林地許可事項，按原程序辦理。

（二）具體情形

該方案按照用地審批與用林審核的不同層級組合，設置了四種并聯審批情形：

• 情形1：省政府批準農用地轉用、省林業局審核林地許可的事項。設區市自然資源、林業主管部門對報批材料提出審查意見，設區市政府同步上報請示；省廳統一收件，將林地審核材料推送省林業局審查；通過用地審查并取得林地許可后，上報省政府批準建設用地。

• 情形2：省政府批準農用地轉用、設區市林業主管部門受省林業局委托審核林地許可的事項。設區市自然資源主管部門出具審查報告，同步將林地審批材料推送設區市林業主管部門審核；林業部門審核通過后出具林地許可；用地審批材料、林地許可文件上報省廳；通過用地審查后上報省政府批準。

• 情形3：設區市政府受省政府委托批準農用地轉用、省林業局審核林地許可的事項。設區市自然資源主管部門對用地審批材料進行審查，同步將林地審批材料推送省林業局審核；通過用地審查并取得林地許可后，由設區市政府受省政府委托批準建設用地。

• 情形4：設區市政府受省政府委托批準農用地轉用、設區市林業主管部門受省林業局委托審核林地許可的事項。設區市自然資源主管部門審查用地材料，同步推送設區市林業主管部門審核；通過審查并取得林地許可后，由設區市政府批準建設用地。

三、合并審批存在的問題

（一）范圍不全面，體系不完整

1. 省級以上生態公益林調整未納入合并審批體系

如前文所述，生態公益林調整與用林許可同步報送在制度上并無障礙，僅因項目級別不同而區分處理：一般項目按季度集中上報，重大項目可隨用林送審材料一并報送。然而，蘇自然資發〔2024〕358號所設計的合并審批體系，并未將這一同步通道完全納入整合。實踐中，一般項目在合并審批通道之外還需另行辦理生態公益林調整手續。

2. 國家林業局委托審核事項未完全納入合并審批體系

蘇自然資發〔2024〕358號明確將“國家林草局委托我省審核的林地許可事項”排除在合并審批范圍之外，按原程序辦理。這意味著涉及國家林草局委托權限的項目，仍在合并審批通道之外單獨運行。

3. 單獨選址項目未完全融入合并審批體系

單獨選址項目一般規模較大、涉及敏感區域較多，省政府保留了用地審批權，且往往需要占用省級以上生態公益林或觸發國家林草局委托審核權限。如前所述，國家林草局委托審核事項被明確排除在合并審批范圍之外，省級以上生態公益林調整也未完全納入整合。這意味著，單獨選址項目在合并審批通道之外，仍需另行辦理相關手續，未能充分享受合并審批的改革紅利。

（二）審批權存在交錯

一是：省政府批準農用地轉用、設區市林業主管部門受省林業局委托審核林地許可（情形2）

在此情形下，用地審批權在省政府，用林許可權在設區市林業局。但省政府在批準用地前，仍然會組織省自然資源廳、生態環境廳、省林業局等廳局進行聯審，省林業局仍需對使用林地情況進行審查。這意味著，市林業局的許可權實際上被虛置——省級聯審環節已經完成了實質性的林地審查，市級的許可更多是程序性操作，而非獨立決策。這種“省審市批”的格局，不僅增加了審批環節，也難以真正發揮市級林業主管部門的審核把關作用。

二是：設區市政府受省政府委托批準農用地轉用、省林業局審核林地許可（情形3）

在此情形下，用地審批權在設區市（受省政府委托），用林許可權在省林業局。市級政府雖然可以批準用地，但用林許可權不在同一層級，市級許可權被割裂，一定程度上弱化了市級審批的完整性。

交錯類型

用地審批權

用林許可權

問題

情形2

省政府

市林業局（省委托）

市級許可權虛置

情形3

市（省委托）

省林業局

市級許可權割裂，一定程度上弱化

深層觀察：用地審批按規劃層級配置，用林許可按敏感程度配置，兩套邏輯并行必然導致層級錯位，成為“化學融合”的最大隱形門檻。

四、審批權配置建議

核心原則：用地審批權與用林許可權應保持一致。當前做法按用地審批層級、用林敏感程度分置兩套系統，建議按用地審批層級進行重構。

（一）合并情形1和情形2

現狀：情形1為省政府批準農用地轉用、省林業局審核林地許可；情形2為省政府批準農用地轉用、設區市林業局受委托審核林地許可。

調整為：省政府批準省級以上生態公益林調整、農用地轉用，省林業局審核林地許可（含受國家林業局委托）的事項。即將設區市林業局受委托的林地許可權收回至省林業局。

調整原因：第一，將國家林業局委托審核事項融入合并審批體系，實現審批層級的統一對接，流程銜接順暢，不存在制度性障礙。第二，省政府在批準用地前，需組織省自然資源廳、省林業局等相關部門開展聯合審查，并開展司法審查。由省林業局在此階段直接負責用林許可審核，與用地審批在同一層級、同一環節同步完成，可避免“省審市批”帶來的權責錯位和環節冗余，權責配置更加合理，審查效率更高。

（二）合并情形3和情形4

現狀：情形3為設區市政府受委托批準農用地轉用、省林業局審核林地許可；情形4為設區市政府受委托批準農用地轉用、設區市林業局受委托審核林地許可。

調整為：設區市政府受省政府委托批準省級以上生態公益林調整、農用地轉用，設區市林業主管部門審核林地許可（含受省林業局委托）的事項。即將省級以上生態公益林調整的審批權與林地許可權同步下放至設區市政府。

調整原因：省政府將批次用地委托設區市政府審批，同時保留了單獨選址用地的審批權。批次用地相比單獨選址項目一般用地面積較小，涉及省級以上生態公益林的數量較少。將批次用地的省級以上生態公益林調整及林地許可權下放給設區市，不會對全省森林資源產生較大影響。

（三）增設單獨選址審批情形

建議增設：單獨選址項目統一按“省政府批準省級以上生態公益林調整、農用地轉用，省林業局審核林地許可（含國家林草局委托）”的事項辦理，將單獨選址項目涉及的林地許可權統一集中至省級層面。

增設原因：單獨選址項目一般規模較大、涉及敏感區域較多，將審批權限統一集中至省級層面，可減少跨層級協調成本，保障審批標準的一致性，同時將國家林草局委托審核事項和省級以上生態公益林調整納入合并審批體系，實現單獨選址項目審批的完整閉環。

（四）調整后的審批權配置

項目類型

審批主體

審批范圍

單獨選址項目

省政府、省林業局

省級以上生態公益林調整、林地許可（含國家林草局委托）、農用地轉用

將單獨選址項目涉及的林地許可權統一集中至省級層面

批次用地項目（國批規劃）

省政府、省林業局

省級以上生態公益林調整、林地許可（含國家林草局委托）、農用地轉用

將設區市林業局受委托的林地許可權收回至省林業局

批次用地項目（省批規劃）

設區市政府、設區市林業局

省級以上生態公益林調整、林地許可（含省林業局委托）、農用地轉用

將批次用地的省級以上生態公益林調整審批權與林地許可權同步下放至設區市政府

結語

用地用林合并審批改革已取得階段性成效。但在改革推進過程中，審批權配置問題逐漸顯現：省級以上生態公益林調整、國家林草局委托審核事項尚未完全納入合并審批體系；單獨選址項目未完全融入合并審批通道；用地審批與用林許可因配置邏輯不同，產生了層級錯位。解決這些問題，需要在現有改革成果基礎上，進一步優化審批權配置，按照用地審批層級重構用林許可權限，實現兩套體系的真正融合。這是合并審批改革從“物理融合”走向“化學融合”的關鍵一步。

參考文獻及注釋

1. 江蘇省自然資源廳2025年度用地用林合并審批工作總結；全省申報材料精簡35%，綜合審查時間縮短37%。

2. 國務院《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）。

3. 江蘇省政府《關于委托用地審批權的決定》（蘇政發〔2020〕40號）。

4. 國家林業和草原局公告2022年第17號（委托礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設占用林地審核）。

5. 江蘇省林業局公告2024年第6號（委托實施礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設占用林地審核行政許可事項）。

6. 江蘇省林業局《關于明確省級以上生態公益林調整程序的通知》（蘇林資〔2018〕26號）。

7. 江蘇省自然資源廳、江蘇省林業局《江蘇省全面實行用地用林合并審批工作方案（試行）》（蘇自然資發〔2024〕358號）。