"曲江模式"邏輯可概括為"文化+旅游+城市"，這一模式通過挖掘土地的文化資源，以市場化運作、國際化手段和大項目帶動戰略，將歷史文化資源通過文化演繹、創意轉化的方式，轉化為可消費的文化產品和城市資產 。從2002年曲江新區設立至今，它已走過二十余年，成為中國文旅融合領域最具代表性的城市開發樣本之一。

01.曲江之變：全國首個"管委會轉企"的國家級示范區

2026年4月15日，西安市政府發布《西安市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出"曲江新區深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。"

這意味著運行了三十余年的曲江新區管委會即將撤銷。作為中國首個國家級文化產業示范區，曲江新區選擇了一條比"區政合一"更為徹底的改革路徑——完全去行政化，從"管委會+公司"的雙重身份，徹底轉變為純市場化運營的市屬國企。

曲江的轉型并非孤例，而是全國開發區改革浪潮中最具標志性的案例。它背后折射的是中國城市發展邏輯的根本性轉變：從依賴土地財政的"增量擴張"，轉向深耕產業運營的"存量提質"；從"政企合一"的造城模式，走向"政企分開"的專業分工。

02.轉型路徑：全國開發區改革的"曲江樣本"

曲江新區的前身是1993年經陜西省政府批準的西安曲江旅游度假區，2003年更名為曲江新區。在段先念等操盤手的推動下，"曲江模式"成為中國城市文化開發的標桿——"策劃—規劃—環境建設—招商"的反常規開發流程，用景區帶動地價、用地價反哺基建、用基建吸引人口，將一片農田變為世界級文旅名片。

控股曲江文旅、西安飲食、西安旅游、華仁藥業、世紀金花等5家上市公司，擁有435家子公司，形成"8家一級、62家二級、146家三級"的多層級架構。大唐不夜城、大唐芙蓉園、大雁塔北廣場等IP，至今仍是西安流量的核心引擎。

然而，"成也政企合一，敗也政企合一"。當土地財政紅利耗盡，債務壓力觸目驚心。截至2026年4月，曲江文投資產負債率已超87%，累計票據逾期2.35億元，近一年有11條限高記錄、6條被執行人信息，被執行總金額13.19億元。旗下6家發債主體累計存續債券規模245.33億元，2026-2028年將迎來償債高峰期，三年集中到期規模約180億元。2022年至2024年，曲江系統內上市公司累計虧損超20億元，人人樂已因連續虧損退市，西安旅游2025年預虧2.37-2.9億元。評級持續下調。2025年10月，中證鵬元將曲江文化控股主體及多支債券列入評級觀察名單。

曲江的改革設計，為全國同類開發區提供了可參照的轉型框架：

一是職能剝離：行政歸行政，市場歸市場。改革核心是厘清邊界。過去，曲江管委會既承擔文旅產業招商開發，又直管24個社區、15大類64項社會事務，服務人口約35萬，政企不分的雙重身份導致權責不清、考核失真。此次改革后，社會管理職能全面移交雁塔區，2023年已啟動的24個社區移交工作將徹底完成。曲江告別社會事務的冗雜成本，輕裝上陣專注文旅主業。

二是債務分家：誰的孩子誰抱。曲江的化債方案體現托底不兜底的政策取向：公益性債務（學校、醫院、道路等）由西安市政府承接，通過區域穩定發展基金、銀行統一授信進行置換展期；經營性債務全部留在新成立的市級文旅集團，由企業經營現金流償還。

三是人員分流：三向安置。原管委會人員將三向分流：社會管理人員劃轉雁塔區保留編制；產業運營核心人員轉入新國企集團，薪酬市場化；剩余人員按政策辦理退休或轉崗。

曲江的徹底轉企，只是全國開發區改革浪潮中的一種路徑。從各地實踐看，至少形成了三種轉型模式：

一是完全轉企模式。用于產業定位清晰、市場化程度較高的文旅類、產業類開發區。核心特征是撤銷管委會，完全轉為市屬國企集團，剝離全部社會事務和行政職能。

二是區政合一模式。適用于與行政區地理重疊、功能互補的開發區。核心特征是機構整合、一套班子、兩塊牌子，保留管委會經濟職能，社會事務并入行政區。如2021年西安閻良區與航空基地實施區政合一；2025年，長安區與航天基地實行一體化運行。

三是管委會+公司。核心特征是保留管委會作為管理機構，但將運營職能下沉至專業公司，實現政企分開、政資分離。如2019年泰山景區管委會推行改革，將15個局室重組為8個部，重新組建泰山旅游集團。2024年，泰山旅游集團被劃分到泰山文旅集團旗下，形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大業務板塊，有效破解了景區不下山、文旅不上山的局面。政策落地當年孵化10家企業，營收增長1.5倍。2026年3月，山西省商務廳發文，左權示范區全面推行政企分開，管委會僅以出資人身份為平臺公司注入資本金，不參與經營。山東、安徽等省份也在全省范圍內推廣管委會+公司改革，安徽省133家省級以上開發區中，已有84家開展社會事務與開發運營職能雙剝離。

03.轉型邏輯：從地產邏輯到市場邏輯

這場席卷全國的開發區轉型，背后是中國城市發展底層邏輯的三重轉變：

一是土地財政退場，存量運營登場。過去，開發區依靠土地出讓—基建投入—地價升值的閉環實現滾動開發。如今，土地財政紅利消退，融資平臺債務高企，賣地還債已無路可走，必須轉向自身運營造血。

二是從全能政府到專業分工。開發區管委會長期扮演企業家和大管家雙重角色，既當裁判員又當運動員。改革的方向是讓政府歸位做好民生保障，企業回歸聚焦產業經營，實現風險隔離、權責對等。

三是從規模擴張到內涵提質。十五五時期，城市競爭不再是誰能建更多園區，而是誰能把存量空間運營得更好。上海提出推動開發主體向集成運營商轉變；四川提出加強開發區全生命周期管理；陜西按照一縣一區、一區多園原則推進整合優化。浙江早在2021年就將全省開發區（園區）由1059家減少到134家，縮減幅度超80%；重慶2024年將園區開發區由106家優化整合為50家；河南2022年將全省開發區由288個整合為184個。

但是，擺在轉型中的開發區面如何在債務高企的背景下實現資產盤活，管委會從行政官員到企業家的角色轉換，需要徹底的機制重構。長期受行政體制影響，缺乏市場化競爭思維、成本效益意識和風險管控理念，是轉型面臨的核心矛盾。

04.結語

曲江新區從管委會到市屬國企的轉型，是中國城市發展模式深刻變革的縮影。當土地財政的盛宴散去，當債務杠桿的紅利耗盡，曾以管委會身份的開發者們，必須學會在市場中生存。未來的城市競爭，不再是以項目開發、土地整理帶動片區成長，而是要以內容生產、消費組織、品牌運營和產業生態塑造來提升核心競爭力。

曲江的轉身，既是對過去三十年文化造城模式的告別，也是對中國文旅產業市場化運營能力的一次大考。但可以肯定的是，繼人口小縣機構改革后，開發區的裁撤與合并正在加速推進，各地開發區之間的競爭將更加激烈。留給那些運營效率低下、創新生態和產業基礎不強的開發區的時間，不多了。

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