江西地名研究

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摘要：市管縣體制確立以來，地級市成為了中國統縣政區的主體。雖然統縣政區與轄縣的行政隸屬關系明確，但現今存在的市縣同城而治現象與少數民族自治州城市的管理模式，使一些市縣的空間隸屬關系不甚明晰，這很大程度上源于中國歷史上長期存在的附郭縣制度。中國傳統的行政區劃體系中，統縣政區與轄縣的空間隸屬關系一直比較模糊，二者主要依靠附郭縣建立起長效的空間聯系。清末以后，附郭縣被大量裁撤，隨著城市型政區和市轄區興起，傳統的由附郭縣管理城市的“城鄉合治”模式走向“城鄉分治”。20世紀，統縣政區與轄縣的空間隸屬關系逐漸完成了歷史演替，走向界線化、明確化的方向。新時期的行政區劃改革，尤其是市縣空間隸屬關系的優化，應充分考量中國發展實際，重視中國政區發展的歷史積淀過程。

關鍵詞：附郭縣；空間隸屬關系；市縣同城；自治州；改革

1 引言

城鎮化是現代化的必由之路，尤其是黨的十九大以來，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”成為新時期城市建設發展的時代要求，然而中國在促進以城帶鄉、城鄉融合發展的探索道路上仍然任重道遠。為此，近年來，在黨中央、國務院大力推進新型城鎮化建設的進程中，學界與社會在處理市縣關系、創新設市設區模式、統籌城鄉發展、城鎮區劃格局的演變機制等方面不斷探究。當前，城市型統縣政區是全國統縣政區的主體，地級市占統縣政區的絕大多數，合理布局城市空間、優化地級市與轄縣的空間隸屬關系，成為城市進一步發揮輻射帶動作用的必然要求。在地級政區與轄縣相關聯的地域空間內，局部存在的市縣同城問題以及少數民族自治州州府城市與其他縣市的差距擴大化，為統籌市縣、城鄉協調發展帶來了較大阻力。因此，學界就這兩種現象，主要圍繞市縣同城的矛盾、解決對策以及自治州行政體制改革等角度展開了討論。

總體而言，以往對市縣空間隸屬關系的研究尚顯薄弱，面對市縣同城與自治州市縣管理問題，主要集中于個案探究，尤其是對相關現象的淵源和歷史成因缺少分析。綜上，基于歷史地理學的視角，以傳統的附郭縣制度為中心分析中國市縣空間隸屬關系的古今變遷過程。通過長時段梳理與古今政區對比，希望以小見大，揭示當前市縣空間矛盾的歷史淵源，以期為新時期的行政區劃改革尤其是市縣空間關系的優化提供有益借鑒。

2 中國古代統縣政區與轄縣空間關系的歷史考察

2.1

古代統縣政區與轄縣空間關系的橋梁——附郭縣

中國的政區制度始于郡縣制，歷代統縣政區大致經歷了從秦漢時期的郡，到隋唐五代宋遼金的州，到元代的路、府、州，再到明清的府、直隸州以及民國初期的道的過程。古代統縣政區少則只管一縣，多則統轄數十縣，縱向上與轄縣的行政隸屬關系明確。統縣政區一般只管理轄縣的錢糧賦稅、司法治安、教育考試等，本身無實際管理的實土，與轄縣的空間隸屬關系主要表現在統縣政區的治所上。統縣政區的治所往往設在經濟發達、人口聚集、交通便利的縣城中，于是即有若干縣以“附郭”形式存在。附郭縣，也稱倚郭縣，或稱“（治）郭下”的縣，是指統縣政區和高層政區治所所在的縣，結構如圖1所示。附郭縣在轄縣中地位最高，因其縣城中設有上級政區治所，使附郭縣與統縣政區乃至高層政區的聯系更密切。在首都、省城或經濟發達之地，有的統縣政區或高層政區的治所（城池）還可能跨越兩個及以上縣的縣境，形成雙附郭縣、三 附郭縣甚至四附郭縣，統稱為多附郭縣（圖2）。

隋唐及以前，《南齊書·州郡志》《魏書·地形志》等地理文獻在一些郡后標出“治···（縣）”，《隋書·地理志》在一些縣后標出了“置···（郡）”。自《元和郡縣圖志》始，地理總志明確指出附郭縣；自《金史·地理志》始，正史地理志明確指出了附郭縣；明清以后，各省通志及各府縣方志基本都有關于附郭縣及其沿革的明確記載，“附郭縣”的通名遂沿用至今。歷史上附郭縣的數量大致隨統縣政區的數量變化而波動，經歷了一個“增加-減少-增加”的波折過程，遼、北宋時期與明代是兩個發生轉折的時間節點（表1）。長期以來，附郭縣是中國傳統行政區劃體系中的重要一環，其數量變遷是統縣政區管轄幅度的直觀反映。

2.2

古代統縣政區與轄縣空間關系的經驗借鑒

中國古代的統縣政區與轄縣都是傳統的地域型政區，以傳統的“城鄉合治”為本質特征，統縣政區與轄縣的空間聯系主要集聚在統縣政區治所的周邊，即附郭縣縣城中。在這種統縣政區與轄縣二元一體化的空間模式下，古代城市更注重行政管理職能，經濟職能較弱，即使是統縣政區所在的較大城市，與周邊鄉村縣域的行政管轄界線常常也并不明確。整體上，中國古代的城市和鄉村結構呈“圈層狀”，城市雖有城墻、城門，但并未作為一級行政建制而從其他行政單位中獨立出來。統縣政區與轄縣的行政隸屬關系明確，但空間隸屬關系是模糊的（圖3）。

這種情形下，附郭縣在城市管理、城鄉交融方面長期發揮了實際作用。但明清以后，隨著商品經濟發展，尤其是江南地區興起了越來越多的商業市鎮，附郭縣漸漸難以發揮其作為統縣政區與轄縣空間橋梁的效用，于是一些規模較大、賦役較多的城市被分由雙附郭縣甚至三附郭縣管理。歷史上最典型的分縣治理之例發生在雍正初年的江南地區，當時蘇州府商品經濟發達、人口聚集、賦稅繁重，時任兩江總督查弼納上奏請求分縣治理而獲允，其時蘇州府下的諸縣不僅普遍二縣共治一城，蘇州府城還形成了三附郭縣。對這一系列以分縣治理為中心的行政區劃變革，清實錄、奏折、地方志乃至清人文集都有詳實記載。在中國傳統社會晚期，中央在地方設多附郭縣來分擔繁務已成為駕輕就熟的慣用模式，使城市空間分屬二、三縣，割裂了城市本身的完整性，妨礙了城市的轉型與進步。因為這種模式不能從根本上逾越統縣政區與轄縣空間隸屬關系不明晰的障礙，因此也難以扭轉中央統治權力與管理效力的沒落趨勢。

通過以上分析可以得知：即使非農產業與城市化發展尚不充分，統縣政區與轄縣也至少需要建立長效的空間聯系，以保障地方管理的秩序和基層社會的穩定；待城市發展到一定階段，統縣政區與轄縣則應適時將空間隸屬關系界線化、明確化，以確保政區縱向層級效力的發揮，滿足城市空間拓展的需求。

值得一提的是，明代曾繼承元代將原來州所在的附郭縣省入本州而由州“親領編戶”的做法，將一些人口較多、事務雜繁的州設為直隸州，與府城地屬附郭縣不同，直隸州 一般無附郭，直轄本州，“本州城下無屬縣”，設有親轄地，與轄縣界線明確，清代沿襲之。此外，清代曾規范過東北三省、新疆的八旗駐防機構城守公署的轄區范圍，使這種“城”具備了行政區劃層面的意義?？梢哉f，這是在中國傳統的行政區劃體系中，明晰統縣政區與轄縣空間隸屬關系的過渡與嘗試。

3 統縣政區與轄縣空間關系的古今演替

3.1

附郭縣的裁撤

清末以來，傳統的附郭縣制度面對日益興起的城鎮、日益增長的城市經濟和人口時，不適應性逐漸凸顯。隨著光緒后期至宣統年間的府制改革，附郭縣的裁撤被提上日程。宣統二年（1910年），兩江總督張人駿上奏提議裁并同城州縣，《政治官報》等近代史料對此次政區變革也有記載，1911年，日本外務省創辦的《順天時報》第二千七百三十二號第五版“奏折錄要”欄目轉載了張人駿之奏折。

宣統三年（1911年）二月初二，清政府正式下旨，令各省裁并附郭縣，由知府直接管理原屬附郭縣的地方。辛亥革命后，南方各地頒布的法案中，《（廣東）臨時政府內務行政紀要》《（湖北）地方官職令草案》《江蘇暫行地方官制》《浙江省縣自治章程決議案》《浙江各府縣裁定編制簡章》《江西暫行地方官制草案》等大部分都沿襲了清末地方行政改制的趨勢——或直接廢除府州，或規定府州與縣同級。南方各省普遍將政區層級簡化至兩級制，雖然各省府、廳、州、縣的裁并方式略有不同，但實質上都是減少了政區層級，簡化了行政機構，提高了行政效率。

清末民初，府和附郭縣的裁并方式大致有兩種：①裁撤知府，保留附郭縣，雙附郭縣則并為一縣，如江蘇、湖北、江西、廣東、浙江、安徽、山西、河南等?。虎诎辞迥┎贸吠侵菘h的方式，將附郭縣裁撤，一切事宜由府管理，如廣西、湖南、福建。第一種方式使附郭縣的地位與諸縣基本無異，不具備了管理府城的職能；第二種方式則使府城有了直轄地并直接管理原附郭縣。總之，二者都使附郭縣的作用逐漸喪失，附郭縣的大量裁撤使統縣政區開始有了自己本身的管轄空間，統縣政區與轄縣的空間隸屬關系開始走向明朗。

3.2

城市型政區與市轄區制度的逐步確立

中國統縣政區與轄縣的空間隸屬關系，是隨著城鄉管理模式從“城鄉合治”到“城鄉分治”的過程而轉變的，這個過程有兩大標志。

第一，隨著城鄉經濟結構的分異和城鄉差距的拉大，以城鎮聚落為中心的城市型政區逐漸興起。城市從傳統的行政區劃體系中獨立出來始于光緒三十四年十二月（1909年1月）清廷頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，該章程首次以法律形式將城鎮、鄉村區域分別開來，其第一章第二節第三條規定：

城鎮鄉之區域，各以本地方固有之境界為準。若境界不明，或必須另行析并者，由該管地方官詳確分劃，申請本省督撫核定。

章程第一章第三節、第四節還具體規定了城鎮的自治范圍和職權。依照此章程，各地城市自治運動逐漸興起，尤其是湖北、四川等地進展較快。而后，隨著清帝退位與民國肇建，“市自治制”進一步確立起來，并逐漸演變為近代意義上的“市”制，全國范圍內出現了越來越多的城市型政區。

20世紀是中國城市型政區確立和迅速發展的歷史階段：1911年《江蘇暫行市鄉制》首次提出了“市”制的概念；1926年，漢口特別市轄有漢陽縣，成為了首個轄縣的市；1928年，南京國民政府公布的《特別市組織法》《普通市組織法》從法律層面上確定了現代“市”制；40年代后，國民政府逐步簡化了設市標準；1958年以后，“市領導縣”的新體制開始形成；80年代以后，縣級層面大多改“切塊設市”為“整縣改市”，縣級市數量大幅增加。“市”制的確立和“市”行政層級的變化使中國城市型政區的數量迅速增長，并覆蓋了高層政區至縣級政區的各個層級，“城鄉分治”也基本將所有建制城市與農村地域分隔，尤其是統縣政區城市的“城鄉分治”使其與轄縣的空間隸屬關系明確化。

第二個標志是城市內部現代市轄區制度的逐步建立。清代晚期曾形成了捕屬和警區兩種城市分區而治的形式，民國初年隨著自治市的相繼設立，警區逐漸向現代意義上的市轄區過渡，并最終于中華人民共和國成立后在全國范圍內形成了市轄區制度。市轄區有獨立的建制和完整的組織管理機構，與周邊的縣（縣級市）有明確的行政界線，這使“城鄉分治”的管理模式在統縣政區層面實實在在地確立下來，實現了統縣政區與轄縣空間隸屬關系的界線化。

3.3

市管縣體制的全面確立

中華人民共和國成立后，中央政府與地方對行政區劃的探索重點主要在統縣政區層面，統縣政區的主體大致經歷了從專區到地區、再到地級市的變遷。改革開放以來，經過地市合并、撤地設市的浪潮，“市”取代“地區”成為了最常見的統縣政區，直至今日。1982年、1983年，中央相繼頒布了《關于改革地區體制，實行市管縣的通知》與《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，提出地市合并、市管縣，城鄉由市來統一領導；20世紀90年代末，中央又推行《關于地方政府機構改革的意見》，要求進一步推行市管縣體制。

可見，20世紀是中國城鄉管理模式發生重大歷史變化的時段，從“城鄉合治”到“城鄉分治”，又復歸“城鄉合治”的狀態。其區別在于，20世紀初的“城鄉合治”是基于地域型政區，以鄉村、縣域為主導，城市面積極其有限，只是作為廣域型政區中的點狀地物融入整個政區管理體系中；而今天的“城鄉合治”是基于城市型政區，以地級市為主導實現以城帶鄉的目標，地級市肩負了統籌城鄉協調發展的歷史使命。

進一步講，20世紀是中國統縣政區與縣級政區從行政隸屬關系到空間隸屬關系全面明確化、制度化的歷史時段。市管縣體制明晰了市縣空間關系，使市轄區的數量大幅增加。截至2017年底，全國市轄區共962個，在相同政區層級中僅次于縣的數量。市管縣（包括市轄區、縣級市）體制的全面確立，標志著中國統縣政區與轄縣的空間隸屬關系完成了古今演替，市縣的空間關聯也成為了當今行政區劃結構中的重要內容。

4 統縣政區與轄縣空間關系的歷史啟示與改革思路

市管縣體制全面推行以來，全國地級市數量快速增長，城市化發展走上快車道。從歷史經驗看，當前統縣政區層面尚存在的市縣同城而治現象，以及少數民族自治州城市的管理模式，使一些市縣的空間隸屬關系仍然不甚明晰，成為了新型城鎮化進程中的阻力。究其根本，很大程度上是源于傳統的附郭縣制度，附郭縣制度對新時期的行政區劃改革饒有啟發。

4.1

市縣同城問題及其改革方式

目前學界與社會對“附郭縣”“市縣同城”“市縣同名”的概念存在一定的亂用和混用現象，這種理解偏差源于不熟悉中國政區沿革地理的發展規律。要說明的是，目前存在的一些市縣同城現象不等于“附郭縣”的概念，而是該縣無獨立縣城，寄治在地級市的市轄區里，屬于“寄治縣”的范疇，寄治縣與地級市的空間隸屬關系比較混亂。寄治縣本身是沒有縣城的，而附郭縣有縣城，一城之內既有上級政區治所也有縣治，并有各自的配套機構，如學宮、文廟等，城市有一部分地域歸附郭縣管轄。“附郭縣”與“寄治縣”的概念差異，如表2例證所示。

市縣同城現象是伴隨“市”制的發展產生的。自20世紀初至改革開放初期，全國建市的主要方式是“切塊設市”，其中有一些就是將歷史上附郭縣中的一小塊核心地域（多為縣城及周邊）劃出來設市，而母縣仍然保留。如此“切塊設市”而來的地級市的市轄區有自己的管轄范圍，與母縣界線明確，于是原來附郭縣的縣城被剝奪，附郭縣就被迫成了寄治縣。

隨著社會經濟發展，市縣同城的弊病逐漸凸顯。市縣同城常常導致城區空間狹小擁擠，反過來也使郊縣腹地狹小，縣城的管理職能和帶動作用不顯著。同時還可能造成市縣交界地區矛盾突出，不利于城市空間結構的優化。另外，一城中有兩級、兩套行政管理單位，還可能導致城市基礎設施建設的重復、管理成本增加、人力資源浪費、行政效率低下等問題。自城市型政區產生以來，疏于總結歷史政區的發展經驗而急于求成，采用簡單方式在附郭縣縣城的基礎上建市而留下的后遺癥不在少數。因此，“切塊設市”的模式已逐漸被摒棄，縣級政區設市多為“整縣改市”，或通過“撤縣（市）設區”增加市轄區，擴展城市空間，融入城市體系。城市的郊縣，尤其是一些發展較快的單區地級市將可能成為城市改設或新設市轄區的增長點。目前，很多寄治縣開始謀求自身的發展出路，有的搬遷縣城或建新縣城，有的撤縣改區融入城市，這兩種方式孰優孰劣不能一概而論，應當先理清形成市縣同城狀態的過程和當前發展利弊，因地制宜、因時制宜進行改革。其中優劣與適應范圍參見表3。

改革開放之初是全國市（地級）縣同城現象最多的時期（100余例），此后逐漸減少，20世紀90年代其數量大幅下降，現今僅存的幾例也將伴隨政區改革優化的趨勢而消失。截至2017年底，全國尚存7例市（地級）縣同城現象，全部在北方地區：邢臺縣寄治于邢臺市、滄縣寄治于滄州市、安陽縣寄治于安陽市、澤州縣寄治于晉城市、撫順縣寄治于撫順市、前郭爾羅斯蒙古族自治縣寄治于松原市；另有鐵嶺市寄治于鐵嶺縣，地級市治所不在本市市轄區而在轄縣縣城（凡河新區）中，這種情況是伴隨著城市新區的興起產生的，地級市的治所搬遷先于轄縣撤縣改區的進程，比較少見。從這一側面可以看出，中國市縣空間隸屬關系明確化的進程，南方優于北方。

4.2

少數民族自治州城市的管理模式與改革方向

中國現今少數民族自治州的地方行政體制在實質上是對附郭縣（附郭政區）及其管理模式的延續。在目前《憲法》規定的政區體系中，民族自治型政區制度是“自治區—自治州—自治縣—民族鄉”的結構。自治州承上啟下，形成了省管州、州管縣的格局，其政府駐地一般設在經濟發展較好、人口較密集、交通較便利的鄉鎮上，治所所在縣（市）往往稱“州府”。自治州沒有自己的管理實土，只有下轄的各縣（自治縣、市）有自己的轄地，因而自治州州府即與州同城而治的市或縣?！疤擉w”的州府與“實體”的市、縣政府居于同城，這與傳統的地域型統縣政區治所與附郭縣同城而治如出一轍，因此，自治州作為統縣政區，與轄縣的空間隸屬關系也是模糊的。

目前全國30個自治州中除吉林延邊朝鮮族自治州外，29個自治州都位于中西部地區，城市化起步晚且進展相對緩慢，自治州的政區結構仍是單一的地域型政區。但隨著產業發展和人口流動，自治州城市化水平的提高是大勢所趨，目前的30個自治州州府有26個已經完成了撤縣設市，延吉、西昌、大理等多個市的非農業人口數量、國內生產總值、財政收入等指標早已達到或超過了自1993年推行至今的地級市設市標準。同時，一些州府城市的州市（縣）同城也開始面臨與地級市市縣同城相似的困擾（機構重復設置、行政效率低下、資源配置不合理、州府與其他各縣發展嚴重不均等）。從自治州城市化邁進的步伐也足可見，新時代下全國設市標準的調整已經亟待提上日程。

在中國現代行政區劃體系中，附郭縣（附郭政區）在自治州、地區、盟等邊疆民族地區的統縣政區中依然發揮著管理作用，致使統縣政區與轄縣的空間關系仍不明確。目前，全國很多城市化水平更低的地區級建制都逐漸升級成了地級市。自治州撤縣設市的繼續推進和自治州州府城市的層級升格將是未來自治州政區改革的著力點。一些學者提出了建立地級“民族自治市”的設想，這一設想的初衷是加速促進自治州城市化的發展，但這種一步到位式的設想超出了目前中國許多自治州城市（鎮）的發展實際，且與現行憲法規定的民族自治的適用范圍不符。無論如何，歷史經驗至少可以啟示我們：促進民族自治地方的城市化應通過“整縣改市”建市而盡量避免“切塊設市”，吸取地級市市縣同城的經驗教訓，少走彎路。此外，循著中國地級市城市空間擴展、促進城市化迅速發展的軌跡，自治州下設市轄區，也是未來可期的優化思路之一。

5 結論與討論

5.1

結論

（1）中國古代統縣政區與轄縣在空間隸屬關系上缺少明確界線，20世紀，附郭縣的大量裁撤、城市型政區、市轄區制度與市管縣體制的確立，使統縣政區與轄縣的空間關系實現了古今演替。

（2）新時期的行政區劃改革，推進新型城鎮化建設需要進一步優化市縣的空間關系，優化過程不能割裂市縣地域聯系。附郭縣制度是當今市縣空間隸屬關系存在局部問題的歷史根源之一，政區改革應從歷史政區發展中尋求借鑒。

（3）附郭縣在中國古代政區體系中發揮了承上啟下的作用，但其長期對城市的束縛也阻礙了城市結構的擴大化和分區化，僅僅依靠統縣政區城市的發展難以實現“以城帶鄉”。新時期加快撤縣設市、促進新型城鎮化勢在必行，應充分發揮地級市市轄區的帶動作用，通過整縣改市、撤縣（市）設區、市縣合并等多種方式促進城市化發展。

5.2

除統縣政區與轄縣的空間隸屬關系外，直轄市管縣和海南、河南、湖北、新疆等省（區）直管縣，也應注意這一問題。區別在于直轄市與省作為高層政區，行政級別、管轄幅度大于地級市和自治州。政區改革優化的進程中，縣與統縣政區、高層政區都需要建立清晰的空間隸屬關系。

史念海先生曾指出：“中國歷史地理學是一門可以有用于世的學科。這門學科能夠見重于當世，就是由于它具有有用于世的作用”。歷史政區地理研究脫胎于傳統的沿革地理，不應僅局限于復原政區演變的真相，更在于從長時段考察當前政區的發展形勢處于怎樣的歷史節點，以提供有預見性、針對性的政區改革和優化建議，而本文的附郭縣僅僅是其中一個面相。新時期的行政區劃改革，應當建立在充分認識政區本質及其發展規律的基礎上，許多政區現象與問題在歷史上都能尋找到原形和影子。促進行政區劃研究與改革的科學化，了解外國經驗和充實現代學科理論固然重要，同時也應充分聯系中國發展實際，重視中國政區發展的歷史積淀過程，尊重歷史規律。

作者：趙逸才

來源：《地理研究》2019年第8期

選稿：宋柄燃

編輯：楊 琪

校對：潘藝佳

審訂：鄭雨晴

責編：耿 曈

（由于版面內容有限，文章注釋內容請參照原文）

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