我國實施生態(tài)保護補償20多年來，已經(jīng)在森林、草原、濕地、荒漠等8個重要領(lǐng)域和重點生態(tài)功能區(qū)等重點區(qū)域開展了大量的生態(tài)補償，中央財政每年投入2000多億元、地方財政每年投入600多億元來實施各類生態(tài)補償項目，落實生態(tài)保護補償政策，使中國成為世界上生態(tài)保護補償政府資金投入最多、項目規(guī)模最大、覆蓋領(lǐng)域最廣的國家。與此同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類生態(tài)補償政策的必要性，以及提高生態(tài)保護補償綜合效益的重要性都日益增強。近日，國家發(fā)展改革委會同財政部共同印發(fā)的《推進生態(tài)綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》）在這些方面做了部署，這是繼2024年頒布《生態(tài)保護補償條例》之后國家層面關(guān)于生態(tài)保護補償工作的最新政策，將推動我國生態(tài)保護補償工作提質(zhì)增效，更上一層樓。

生態(tài)綜合補償強調(diào)在重點區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌運用各類生態(tài)補償政策，以提升生態(tài)保護補償綜合效益。《方案》中生態(tài)綜合補償之“綜合”主要體現(xiàn)在以下方面。

一是補償區(qū)域聚焦。《方案》提出加強重點區(qū)域的生態(tài)保護補償政策，引導各類生態(tài)保護政策在重點區(qū)域的協(xié)同和配合。《方案》中列舉的重點區(qū)域包括三類，一是重要水源區(qū)，二是自然保護地，三是重點生態(tài)功能區(qū)。重要水源區(qū)方面，長江、黃河等大江大河作為中華文化發(fā)源地和沿江沿河多省億萬城市人口的飲用水水源區(qū)，一直是國家生態(tài)保護和補償?shù)闹匾獏^(qū)域，財政部和國家發(fā)展改革委等五部委2025年還發(fā)布了《關(guān)于深入推進大江大河干流橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的實施方案》。新安江、潮白河等區(qū)域性重點流域是人口聚集區(qū)的重要水源區(qū)，丹江口水庫、密云水庫等重要水源區(qū)的匯水區(qū)跨若干省份，這些都是生態(tài)綜合補償?shù)闹匾磪^(qū)。自然保護地約占我國陸域國土面積18%，是我國生態(tài)產(chǎn)品的核心產(chǎn)區(qū)，涵蓋了我國重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值，是生態(tài)保護的主要對象。重點生態(tài)功能區(qū)面臨更突出的保護與發(fā)展的矛盾，是我國生態(tài)保護補償?shù)闹攸c區(qū)域，目前每年有1000多億元的國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移資金實施區(qū)域生態(tài)補償。

二是補償與發(fā)展協(xié)同。生態(tài)保護補償?shù)氖軆攨^(qū)通常是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的區(qū)域，補償作為輸血功能要與培育地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力的造血功能相協(xié)同，通過補償促進區(qū)域綠色發(fā)展。例如，《方案》在國家公園生態(tài)保護綜合補償中，要求“堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”；在自然保護地生態(tài)綜合補償中，提出“劃定適當區(qū)域推動生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、科考科普融合發(fā)展”；在重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)綜合補償中，要求“因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)”，并且提出培育壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，“實施生態(tài)品牌精品培育計劃，集中培育一批知名度高的生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌”；在森林生態(tài)綜合補償中，提出“建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)標準化生產(chǎn)基地”；在草原生態(tài)綜合補償中，提出“發(fā)展生態(tài)循環(huán)畜牧業(yè)”；在濕地生態(tài)綜合補償中，鼓勵“有條件的地區(qū)自主探索濕地保護與生態(tài)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)融合發(fā)展”；在荒漠生態(tài)綜合補償中，提出“推廣‘光伏+治沙’等產(chǎn)業(yè)模式”；在耕地生態(tài)綜合補償中，推廣“種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式”；在生態(tài)脆弱欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)綜合補償中，要求完善“群眾增收的支持政策和幫扶措施”，“優(yōu)先為有勞動能力的農(nóng)牧民特別是防止返貧致貧對象、需要接續(xù)幫扶的原建檔立卡脫貧人口提供就業(yè)崗位和增收途徑”。所有這些措施都體現(xiàn)了生態(tài)綜合補償在保護與發(fā)展方面協(xié)同融合的內(nèi)在要求。

三是縱橫結(jié)合和要素綜合。《生態(tài)保護補償條例》提出我國生態(tài)保護補償?shù)娜髾C制包括財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償和市場機制補償。在流域生態(tài)綜合補償中，《方案》要求縱橫結(jié)合推進補償機制建設(shè)，在大江大河流域補償中要求央地結(jié)合，既有中央層面建立統(tǒng)一的流域補償機制，又鼓勵流域地區(qū)自主協(xié)商開展橫向補償。這實際上肯定了流域補償中的“閩江模式”，即在涉及多個補償受償主體的流域補償中，上級如省級資金投入代表了縱向補償，平級如地市級資金籌集代表了橫向補償，補償資金在平級受償主體間的分配體現(xiàn)各自生態(tài)保護的努力和成效。同時，在流域生態(tài)綜合補償中，《方案》要求逐步納入更多補償要素，穩(wěn)步推動將常規(guī)水質(zhì)指標以外的特征污染物、水量、水生態(tài)指標，以及流域功能定位、供水安全等列為補償要素。這肯定了流域補償中“新安江模式”的創(chuàng)新迭代，新安江流域生態(tài)補償?shù)呐卸ㄒ罁?jù)，已經(jīng)從過去的水質(zhì)補償指數(shù)，演變?yōu)槟壳叭诤隙嘁氐难a償指數(shù)。

四是多元補償方式并舉。積極探索運用多元化的補償方式，是生態(tài)綜合補償?shù)牧硪槐憩F(xiàn)。例如，《方案》提出充分發(fā)揮對口協(xié)作機制作用，依托既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展共建共營，推動適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、綠色科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等。《方案》強調(diào)充分發(fā)揮市場化生態(tài)補償機制，推進碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳匯權(quán)益等市場化交易，并鼓勵引導與自然資源利用密切相關(guān)的企業(yè)和其他社會資本建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金。這肯定了新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護合作區(qū)在新安江流域保護補償方面的探索成果，圍繞新安江流域保護，上游安徽和下游浙江已經(jīng)從之前單一的資金補償，升級到對口協(xié)作、共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流等多元化補償新階段。

五是政策配合和部門協(xié)作。我國8個主要領(lǐng)域的分類生態(tài)保護補償政策在重點區(qū)域落地時若能形成合力，會極大提高補償資金的綜合效益，這就需要加強政策實施部門的協(xié)作。為此，《方案》提出國家發(fā)展改革委和財政部這兩個牽頭部門加強統(tǒng)籌指導，協(xié)調(diào)解決生態(tài)補償工作中跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的困難問題。同時，生態(tài)保護補償政策若能有相關(guān)政策密切配合，也將提高補償資金的綜合效益。為此，《方案》提出中央投資對重點生態(tài)功能區(qū)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜，引導金融機構(gòu)為符合條件的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目提供綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)。

總之，《方案》在重要生態(tài)系統(tǒng)縱向補償、重點地區(qū)間橫向補償、市場化多元化補償?shù)确矫妫家蠹訌娚鷳B(tài)補償?shù)木C合性，提出了推進生態(tài)綜合補償?shù)姆绞椒椒ǎ瑸橥晟粕鷳B(tài)綜合補償機制指明了方向。在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五五”規(guī)劃開局之年，在鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有效銜接五年過渡期收官后常態(tài)化幫扶開始之年，在完善多元化生態(tài)補償機制的關(guān)鍵一年，《方案》出臺恰逢其時，可為完善生態(tài)保護補償機制，推進生態(tài)綜合補償在各重要領(lǐng)域和重點區(qū)域的實施提供及時指導。

（作者靳樂山 系中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任，中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）