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今年5月20日，上海市規劃資源局、市經信委、市國資委、市市場監管局四部門聯合出手，正式發布《上海市工業用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法（試行）》（全文詳見文末），同步上線市級工業用地二級市場交易服務平臺。

這意味著，上海成為全國首個對工業用地二級市場出臺系統性細化管理規則的城市。

圖源：懂經

其實，早在2023年，上海產業轉型發展研究院（以下簡稱“上海產轉院”）的課題組就已經在其編制的《上海重點產業區域城市更新實施辦法》研究報告中，指出“存量產業用地信息不對稱、盤活難度大、投機炒作”等痛點（正是此次新規要集中破解的難題），并提出“在市層面建立統一規范的存量產業用地二級市場平臺”的舉措。

四大創新，直擊工業用地二級市場頑疾

此次新規最大的特點，就是沒有停留在原則性指導層面，而是針對過去多年積累的深層次矛盾，拿出了一套可操作、可落地的解決方案。

首創±20%價格管控，掐斷投機炒作命脈

工業用地不是商品房，不能成為資本炒賣的標的。

新規最具突破性的條款，就是在全國首次建立了工業用地轉讓價格浮動管控機制：轉讓價格需參照同期同區域同類工業用地出讓價格，設置上下20%的浮動區間。

如果交易價格低于下限20%以上，市、區政府可以行使優先購買權；如果高于上限20%以上，區政府可以依法采取必要的限制措施。

這一機制直接擊中了過去工業用地市場的亂象——低買高賣賺地皮差價，防止工業用地變相炒作為商業地產，確保土地成本始終與產業承載力相匹配。

全鏈條審批監管，封堵股權交易灰色路徑

過去，很多企業通過股權轉讓的方式變相轉讓工業用地，規避政府監管和產業準入要求，導致大量優質地塊流入低端產業甚至違規用途。

新規對此打出了組合拳：

一方面，明確整宗地轉讓（含土地及地上建筑物）必須經區政府批準，由規劃資源和產業部門代為行使出讓人職責；

另一方面，首次將“股權變更導致實際控制人變化”納入監管范圍，如果這種改變可能不符合規劃或產業準入要求，同樣需要事先經出讓人同意。

同時，受讓企業必須符合上海產業發展導向，且需承接原土地出讓合同約定的產業績效要求，從源頭確保土地流向實體經濟。

統一交易平臺上線，終結信息不對稱時代

按照要求，凡是涉及工業用地整宗地轉讓、分割轉讓、合并轉讓、預告登記轉讓的情形，都必須納入市級二級市場交易服務平臺實施交易。

這個平臺遠不止是一個信息發布窗口，它整合了信息發布、產業準入審核、合同簽訂、不動產登記聯辦、金融法律服務等全流程功能，還能對接工商、稅務信息系統，實現數據共享。

過去那種“企業拿著錢找不到地，地主拿著地找不到好項目”的供需錯配局面，將得到根本性改善。

創新三類流轉規則，精準破解企業痛點

為了最大限度激活存量資源，新規還創新設計了三類特殊轉讓規則，解決企業在實際操作中的具體難題：

一是分割轉讓，允許企業在滿足自身生產需求后，將符合規劃條件的節余土地分割轉讓，盤活閑置資源；

二是合并轉讓，支持相鄰權屬清晰、用途一致的地塊合并開發，重新核定剩余使用年限；

三是預告登記轉讓，對于未完成開發投資總額25%的土地，經批準可先辦理預告登記，待投資達標后再辦理過戶手續，有效緩解企業初期資金壓力。

下圖：2025年5月，嘉定區首例工業節余土地完成分割轉讓入市，該地塊為南翔鎮生命元谷?翔云科技園二期項目，占地面積約4.4萬平方米。此前，該地塊已完成調規，被正式切分為東、西兩塊工業用地，西側切分出23畝地塊并進行園區開發（圖源：投資嘉定Invest Jiading）

恰逢其時，新規背后的三大戰略考量

上海出臺這份新規，是在產業用地全面進入“存量時代”的背景下，為保障先進制造業發展空間、推動城市更新向縱深推進的必然選擇。

破解供需錯配，激活萬億級存量產業空間

上海的產業用地矛盾，已經到了不得不解的地步。

根據上海產轉院2023年的研究報告數據，早在2020年底，全市42個國家級和市級開發區中，已供應工業用地占規劃工業用地的比重就已經達到75%，其中20個開發區超過80%。

但與此同時，大量存量產業用地卻處于低效甚至閑置狀態。根據公開信息，截至2025年2月，在上海全市產業用地總面積為728平方公里，而綜合績效評估中的C類（觀察整改）和D類（整治退出）被認定為低效用地，合計占比約24%。

一邊是“一地難求”，一邊是“大量閑置”。此次新規通過建立統一交易平臺、創新流轉規則，就是要打通存量土地的流通堵點，讓沉睡的土地資源轉化為產業發展的新動能。

重塑工業用地屬性，筑牢實體經濟根基

過去很長一段時間，工業用地的公共資源屬性被弱化，部分地塊淪為資本套利的工具。

一些企業拿地后不搞生產，而是將廠房簡單改造后出租給物流倉儲、低端商業甚至違規改建為公寓，賺取租金差價；還有一些企業通過股權轉讓炒賣土地，推高了實體企業的用地成本。

此次新規通過價格管控、產業準入、全周期監管等一系列措施，就是要讓工業用地回歸其生產資料的本質屬性。

所有交易都必須圍繞產業發展展開，所有土地都必須服務于上?！?+3+6+6”新型產業體系，確保好地落到好項目上，讓產業空間真正成為先進制造業的硬支撐。

補齊城市更新制度短板，構建全周期管理體系

自2021年《上海市城市更新條例》施行以來，上海在重點產業區域城市更新方面取得了顯著成效，但存量產業用地二級市場的制度空白，一直是制約城市更新向縱深推進的短板。

2023年上海產轉院的研究報告曾深刻指出，上海存量產業用地盤活難，因其面臨著“國有企業動力不足、二級市場平臺缺失、技術標準和審批流程不完善、創新實踐不足”四大原因。

此次新規正是針對這些問題的系統性回應：統一交易平臺解決了信息不對稱問題，價格管控和審批監管解決了投機炒作問題，創新流轉規則解決了盤活路徑不暢問題。

更重要的是，新規將工業用地管理從過去的“一級市場出讓管理”延伸到“二級市場交易管理”，與之前建立的土地全生命周期管理制度相銜接，形成了“出讓-交易-履約-退出”的完整閉環，為上海產業用地高質量利用奠定了制度基礎。

下圖：工業用地二級市場交易服務平臺的轉讓流程：交易申請—信息發布—產業準入—合同簽訂—履約服務（圖源：上海規劃資源）

任重道遠，新規落地還需破解三大難題

當然，作為全國首個吃螃蟹的城市，上海的探索沒有現成經驗可以借鑒。新規的落地執行，仍然面臨著不少現實挑戰。

跨部門協同與監管落地的考驗

新規涉及規劃資源、經信、國資、市場監管等多個部門，整宗地轉讓需要多部門聯合審查，這對跨部門協同效率提出了極高要求。

過去，存量產業用地盤活項目的審批時間往往過長，牽涉調規的項目快則半年，慢則一年以上。如果不能建立高效的聯審聯批機制，新規可能會增加企業的交易成本。

同時，產業準入標準的量化問題也亟待解決。雖然新規要求受讓方符合產業發展導向，但對于人工智能、生物醫藥等新興領域，目前還缺乏明確的量化指標，基層執行中可能出現標準不一的問題。

此外，±20%價格浮動機制的有效運行，依賴于實時、準確的區域工業用地價格數據。目前市級平臺剛上線，價格動態評估體系尚未實現全覆蓋，可能會影響政府優先購買權和限制措施的及時行使。

企業歷史路徑依賴與合規成本上升

分割轉讓的實操可能會存在一定障礙。雖然新規允許節余土地分割轉讓，但需要符合規劃分割條件。而上海很多老舊工業區的規劃調整滯后，不少零星閑置土地可能因規劃不符無法盤活。

此外，中小企業過去習慣了自主撮合交易，對強制平臺交易的接受度還有待觀察。如果平臺不能提供足夠便捷的服務和合理的收費標準，可能會出現“上有政策、下有對策”的情況。

配套機制待完善的長效治理難題

新規的有效執行，還需要一系列配套機制的支撐，而目前不少配套措施仍然缺位。

比如，政策提出要探索構建工業用地和工業廠房的租金體系，定期向社會公布，但目前還沒有具體的租金指導價標準出臺，出租備案制度也缺乏有效的約束力，難以從根本上遏制工業用房變相用途的亂象。

又如，新規明確工業用地的抵押價值不得超過合同剩余年限底價與合法建（構）筑物殘值之和，且處置時競買人需符合產業導向。這可能會導致金融機構擔憂資產流動性下降，從而收緊工業用地信貸，影響企業的融資能力。

更值得關注的是，上?，F存的低效工業用地，其中不少存在歷史違規改建問題。新規沒有明確這些歷史遺留問題的過渡方案，如果處理不當，容易引發產權糾紛和社會矛盾。

結語

工業用地二級市場的規范發展，是一場涉及政府、企業、金融機構等多方利益的深刻變革。上海此次出臺的新規，為全國工業用地市場化改革邁出了關鍵一步，但這只是一個開始。未來，如何在嚴格監管與激發市場活力之間找到最佳平衡點，如何進一步完善存量用地盤活的激勵約束機制，將是上海需要持續探索的課題。

附《上海市工業用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場管理辦法（試行）》全文（圖源：上海市規劃和自然資源局官網）：

（題圖來源：今日閔行）

原創作者：上海產業轉型發展研究院常務副院長

責任編輯：胡珊毓

策劃審核：夏 雨

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