張力

（中國政法大學法學院副院長、教授）

[摘 要]

2019年，修訂后的《政府信息公開條例》在申明依申請公開不收費的基礎上，將政府信息公開收費重新界定為信息處理費，以此取代了修訂前的“檢索、復制、郵寄等成本費用”。從政府信息公開制度建立伊始的收費，到后來的停征，再到現在的信息處理費，體現了收費機制在不同時期的邏輯演進及其不同定位?，F行收費機制不再堅持過去“最低限度的成本補償”定位，轉而采取帶有特定導向的經濟性誘導定位，意在調節、規范申請行為。新的定位需要完善的制度配套來承載，也需要不斷經歷實踐檢驗。從目前實踐狀況來看，現行收費機制正面臨整體使用率偏低、未能充分降低公開處理成本、吸納申請人異議的程序接口有限、收費情況內容要素較為簡單等問題，為充分發揮其制度預設效果，需要明確信息處理費的收取規則、設置預收費通知環節、健全申請人異議通道以及逐步豐富收費情況內容要素。

[關鍵詞]

政府信息公開收費；最低限度的成本補償；信息處理費；非正常申請行為

政府信息是一種公共物品，其公共性源于產生方式，即由行政機關在履行行政管理職能過程中產生。獲取政府信息屬于公民的權利，2007年制定《政府信息公開條例》時，便被凝練界定為知情權。無論是從公共物品的取得還是知情權實現角度考慮，收費問題本屬技術問題，應遵從行政收費的邏輯，通常不應隨所處具體制度不同而產生過大差異，更不應成為公民獲取信息時的阻礙。但是，近年來的政府信息公開實踐表明，收費與否愈漸被寄予期望，制度實踐者期望政府信息公開收費能夠如豁免公開范圍等其它機制那樣，服務于特定目的。這一期望在2019年《政府信息公開條例》修訂時得到回應，凝結為信息處理費制度，進而也因實踐中出現的“天價收費事件”引發關注。制度的建立只是一個開端和觀察的窗口，為更好地理解信息處理費制度的成因和發展動力，下文將依次討論三個問題：我國政府信息公開收費經歷了怎樣的邏輯演進？現有規范和制度面臨哪些問題？信息處理費制度未來應如何完善，以充分實現《政府信息公開條例》的設計目的？

一、政府信息公開收費的邏輯演進

圍繞著是否收費、如何收費等關鍵問題，政府信息公開收費在不同國家有著不同定位。在我國，自2008年《政府信息公開條例》實施以來，政府信息公開經歷了從收費到不收費，再到收費的變化過程，設計邏輯并非完全一以貫之。即便收費，前后定位也有所不同，并直接影響到收費內容、標準等事項。

（一）政府信息公開收費的理論依據

1.行政收費的內涵

直觀而論，政府信息公開收費屬于行政收費。通行觀點認為，行政收費是“行政機關在稅收之外依法向相對人收取的各種款項，是行政機關為行政相對人提供一定的公益服務，或者授予行政相對人以國家資源和資產的使用權而收取的一定代價。”行政收費與稅收最大的區別在于其對應的支出是否屬于特別支出，前者遵循特別支出應由特別收入滿足的原則，后者對應的是行政管理的一般支出，屬于一般收入。行政管理過程中的特別支出就是有特定受益人的支出，而且此類支出往往超過了對應制度日常運行的成本，或有逾越成本之虞。

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國的政府信息公開收費便被視作行政收費，進而被納入“行政事業性收費”范疇。根據國家發改委和財政部制定的《行政事業性收費標準管理辦法》規定，行政事業性收費是“國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律法規等有關規定，依照國務院規定程序批準，在實施社會公共管理，以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中，向特定對象收取的費用?！笨梢姡m然行政收費概念尚未完全被現行立法吸收，但與行政事業性收費的內涵和外延大致重疊，均遵循特定性、對價性邏輯。因此，在我國，政府信息公開為何、據何收費的理論依據無法離開對行政收費邏輯機理的探討。

2. 行政收費的邏輯機理

行政收費的邏輯機理蘊含在其分類當中，不同分類對應的邏輯機理盡管共享前述特定性、對價性特征，但也存在一定差異。有學者采取二元論方式，將行政收費分為成本性收費和效率性收費。前者是基于特別受益者承擔特別支出的邏輯，補充特別支出的成本，體現公平價值，后者是為了提高對有限資源、公共設施的使用效率。有學者更進一步，對收費理據采取三元論方式，更為細致地將行政收費分為行政規費、特許規費、使用規費和受益費。其中，行政規費的收取是由于行政機關對特定相對人提供了個別給付，特許規費、需要許可的使用規費、受益費都是基于存在個別受益，無需許可的使用規費等則與經濟誘導因素有關。因此，從收費標準設定而論，行政規費主要采取額外成本標準，即行政機關為相對人額外支出的成本；特許規費、需要許可的使用規費、受益費遵循個別受益標準，收費不得超過相對人收益；無需許可的使用規費等則需要考慮誘導的實際效果來調整。還有學者通過梳理發現，行政收費的理論依據主要有“彌補財政收入不足理論”、“準公共產品由政府提供理論”、“負外部效應矯正理論”、“行政特別支出補償理論”和“國有資源有償使用理論”等，進而主張多元論，認為不同行政收費背后的國家目的不同，要服務的行政目標也不同，因此相應的理據自然不可能是單一的。

無論是二元論、三元論還是多元論，它們在為包括政府信息公開收費在內的行政收費提供理論依據乃至規范約束的同時，也帶來了一些麻煩。一是收費理據的漂移，既然收費的理由無法是單一的，那么，政府信息公開收費等特定行政收費就可能存在理由選擇的任意性。在不同場景或時間段，基于特定的行政目標、政策環境、社會壓力變化，特定行政收費的理由可能發生變化，引發新的立法或修法，并對收費對象、事項、標準產生巨大影響。二是收費理據的重疊，多元論下的不同理論并非涇渭分明的，比如對特別支出的補償便可能與彌補財政不足有關，進而引出補償是否足以彌補財政不足的問題。若側重考慮后者，基于補償的收費金額勢必需要提高，如政府信息公開中收取審查人工費便成為理所當然的事情。

（二）政府信息公開收費的初始定位

1.最低限度的成本補償

2008年制定的《政府信息公開條例》第二十七條規定，行政機關依申請提供政府信息可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用，除此之外不得收取其它費用。從該條款所使用的表述“成本費用”一詞可以得知，制度設計者將政府信息公開收費主要定位在成本補償。時任國家發改委價格司、財政部綜合司負責同志曾專門強調只有依申請公開才有可能收費，而且收費限定在補償成本，目的是為了平衡特殊需求人群和全體納稅人之間的利益，避免由后者承擔因前者行為產生的額外成本，體現公平原則。條例頒行后不久，國家又出臺《國家發展改革委、財政部關于行政機關依申請提供政府公開信息收費標準及有關問題的通知》，在授權各省、自治區、直轄市價格主管部門會同財政部門制定具體收費標準時，規定行政機關不僅只能針對依申請公開的信息收費，而且此類信息還必須屬于依職權主動公開范圍以外的信息，明確指出收費標準應當遵循補償成本原則。可見，在政府信息公開制度創立伊始，其收費定位是最低限度的成本補償。

“最低限度”意味著成本補償不能完全覆蓋對應的支出，制度設計者實際上也無意追求完整的成本覆蓋。原國務院法制辦主任曹康泰在敘述為何要收取檢索、復制、郵寄費用時表示，行政機關在受理申請后，“檢索申請公開的政府信息（包括審查這些政府信息是否可以公開），為申請人提供其所需要的政府信息復制件以及通過郵寄方式發送依申請公開的政府信息，需要花費大量時間、人力和財力成本。對于這部分行政成本，有必要向申請人收取一定的費用。而除了這些成本以外，行政機關不得以諸如申請費、審查費等其他名目向申請人收取費用?！痹诿绹畔⒐_收費包括查詢費、復制費和審查費，其中查詢費和審查費涉及政府工作人員的人力成本，以小時計費，并與查詢、審查人員的級別有正相關關系。兩相比較，我國政府信息公開收費顯然一開始就未考慮要覆蓋完整成本。即便是與人力成本有關的檢索費，其收取也是不完整的，既未與工作時間相掛鉤，也沒有體現審查成本的支出。2008年以后，各地陸續制定了收費標準，按件或次收取，每件或每次在5-10元之間，從中可見一斑。

2. 收費設計的邊緣化與“失能”

將政府信息公開收費定位在“最低限度的成本補償”直接影響到后續的制度實踐，一方面，它使收費問題成為政府信息公開制度中最被忽視的角落，有研究者在分析和評估國家中心城市2008-2017年政府信息公開年度報告后指出，信息收費指標得分位列最后一名，在政府信息公開績效中居于次要地位。另一方面，它會使收費機制逐漸“失能”，有相當多的行政機關由于嫌麻煩、收費成本高于收費金額等原因，實際上沒有收取任何費用。在2016年，53家國務院部門均未收取任何費用。地方層面也有類似現象，有研究者匯總了全國省級政府2008-2015年政府信息公開工作報告后發現，多數地方沒有收取費用，有些地方則是制定了收費標準但沒有執行。以收費總額最高的2015年為例，各地共收取36.2萬余元，未收費省份數達22個。

收費問題的邊緣化和收費機制的“失能”不免使得行政機關有些意興闌珊，但是，更為深遠的影響乃是，“最低限度的成本補償”定位搭配政府信息公開申請的低資質門檻，在一定程度上沒能很好地阻擋個別申請人濫用知情權。知情權濫用引發全國性關注肇始于2015年的“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”，該案裁判隨后被編入當年的《最高人民法院公報》，掀起了理論界和實務界的討論浪潮。然而，早在政府信息公開制度構建之初，便有觀點指出，政府信息公開收費的功能便包括杜絕不合理的申請行為。制度設計的主要參與者也表示，收費可以防止少數人濫用申請權利。多數行政機關不收費使得這一目的落了空，并可能推動知情權濫用問題的惡化與進一步凸顯。

既然防止知情權濫用和成本補償在實踐中都無法實現，政府信息公開收費的特殊性開始下降和變得模糊，其作為行政收費的一般性則顯現出來，受到包括“減稅降費”等政策導向的影響。2017年，《財政部、國家發展改革委關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》明確，為減輕企業和個人負擔以促進經濟發展，包括政府信息公開收費在內的41項行政事業性收費被取消或停征。政府信息公開收費是僅有的兩項涉及個人事項的收費停征項目之一。這意味著實施近十年的政府信息公開收費進入了看似走向終結的休眠期。然而，恰恰也是這種邊緣化直至被休眠，使得人們在遭遇知情權濫用問題的局部凸顯時，不得不將目光重新投向政府信息公開收費，并開始反思其初始定位。

（三）信息處理費的制度內涵

1.調節申請行為的重新定位

修訂后的《政府信息公開條例》將過去的檢索、復制、郵寄等成本費用改為信息處理費。雖然修訂前后的《政府信息公開條例》都容許行政機關收取費用，但如果加入2017年財政部、國家發改委的停征通知這個事件坐標，可以清晰地看到政府信息公開收費經歷了清晰的收費——不收費——收費的演變歷程。如果再將原國務院法制辦于2017年發布的《政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》作為坐標置入該演變歷程，可以更為清楚地看到不收費的立場。該征求意見稿通篇沒有提到行政機關可以收取任何費用，反而是刪去了2008年《政府信息公開條例》有關收費的規定，申明政府信息公開不得收取費用。

有趣的是，修訂后的《政府信息公開條例》仍然保留了此前征求意見稿有關不得收費的規定，只是在其后面加上了收取信息處理費的規則。這意味著信息處理費不是對檢索、復制、郵寄等成本費用的簡單替換，正如司法部負責人修法后的答記者問中所言，收取信息處理費的目的是要應對“對于同一申請人反復、大量提出政府信息公開申請的問題”，減少不當行使政府信息公開申請權的現象。由此，可以清楚地看到，圍繞著政府信息公開收費問題，制度設計者制作了一個雙層機制構造，先是以不收費回應2008年以來“最低限度的成本補償”定位，此前的收費定位不再重要，甚至不復存在，以此淡化了政府信息公開收費作為行政收費去負擔特別支出的常規化色彩。隨后構筑第二層收費機制，選擇帶有特定導向的經濟性誘導定位來填充信息處理費的價值內涵，即為政府信息公開申請設計了一個潛在的價值性門檻，申請行為一旦達到數量多、頻次繁等標準，就需要接受行政機關以《政府信息公開條例》為依據的價值判斷。就該層面而言，政府信息公開收費真正成為一種規制工具，直接指向申請人行為的調節，以符合既有法律規范的目的。在整個雙層機制構造中，底層的不收費邏輯與第二層的收費邏輯是相輔相成的，前者約束后者，防止出現亂收費，不合理加重申請人負擔；后者為前者提供支撐，恰是信息處理費的行為規制功能及其新定位，阻擋了成本補償定位的收費機制設計，避免重蹈覆轍，也防止將正當的申請行為擋之門外。

2. 機制設計

2020年出臺的《政府信息公開信息處理費管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二條規定，收取信息處理費是“為了有效調節政府信息公開申請行為、引導申請人合理行使權利”，這直接印證了政府信息公開收費的重新定位。在具體機制設計上，《管理辦法》還采取了兩種措施回應前述定位：一是采取超額累進方式來計算收費金額，通過對申請數量、頻次越多的申請人收取更高費用的方式，對申請行為產生直接的調節作用。二是《管理辦法》一改過去收費標準由各地分散式規定的做法，統一明確了按件和按量計收的各自標準。如果說過去各地分散式規定背后是基于成本補償邏輯，即不同地區需要補償的特別支出存在差異的話，那么，作為規制工具以調節申請行為的信息處理費就不應再交由各地自行規定，否則會出現各地調節力度和實際結果的不同，導致不同地區申請人的知情權保障程度不一，破壞政府信息公開制度的整體設計。

除此之外，時隔不到兩年，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室于2021年發布了新的《政府信息公開工作年度報告格式》并印發了新的格式模板，將“申請人逾期未按收費通知要求繳納費用、行政機關不再處理其政府信息公開申請”納入“本年度辦理結果”項下，與“不予公開”等其它辦理結果并列，這同樣印證了政府信息公開收費的申請行為調節功能，將收費行為與處理結果關聯起來。在這里，政府信息公開收費的特殊性得到了充分凸顯，它不再單純地是一個外界監督有關行政機關收取多少費用的財政透明問題，而是外界觀察乃至評價對申請行為的調整、規范以及知情權保障程度的窗口。

二、政府信息公開收費的當前狀況與問題

政府信息公開收費的重新定位及其制度設計具有較為強烈的外部性特征，既然意在矯正非正常的申請行為，勢必會對行政機關與申請人之間的關系產生新的影響。在新的收費機制面前，首先要作出反應的是行政機關。《政府信息公開條例》以及相應規范性文件雖然授權行政機關可以收取信息處理費，并明確了一些標準，但仍然留下了相當程度的制度充填空間，使得當前實踐呈現出一定差異。

（一）當前狀況

筆者選取了2020年和2021年各省、自治區、直轄市以及國務院組成部門的政府信息公開工作年度報告作為分析當前狀況的基本材料，考慮到這些行政機關2022年的年度報告尚未完全公布，筆者選擇了部分已公布報告作為分析對象。由于修訂后的《政府信息公開條例》是2019年5月15日起施行的，所以2020年是完整適用新條例的第一年。略為可惜的是，2019年《中華人民共和國政府信息公開工作年度報告格式（試行）》并未要求行政機關披露信息處理費的收費情況，加之《管理辦法》于2020年才出臺，許多地方在《管理辦法》出臺后才開始陸續發出貫徹落實收取信息處理費的通知，因此，各省、自治區、直轄市以及國務院組成部門的年度報告中均未說明收費情況。對此，一個合理的推斷是實際上恐怕未有收費。

2021年開始實施的《管理辦法》第十一條要求將信息處理費收取情況“按照全國政府信息公開工作主管部門規定的格式統計匯總，并納入政府信息公開工作年度報告，接受社會監督”，這使得2021年成為重新定位的政府信息公開收費機制實施的“元年”，大多數行政機關根據《國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室關于印發〈中華人民共和國政府信息公開工作年度報告格式〉的通知》（以下簡稱《格式通知》）在“其他需要報告的事項”板塊對收費情況進行了說明，并統計了申請人逾期未按收費通知要求繳納費用的數據。其中，26個國務院組成部門在2021年一共辦結了42309件政府信息公開申請，均未收取信息處理費，除中央銀行外，也沒有申請人逾期未按收費通知要求繳納費用。2022年，僅有國家發改委收取了信息處理費310元。相較之下，30個省、自治區、直轄市2021年的收費情況更為豐富，具體情況如下表所示：

首先，新的收費機制開始發揮效果，相當程度上減輕了行政機關繼續處理非正常申請的負擔。有20個地方出現了申請人逾期未繳納費用，最終使得行政機關不再處理申請的情形，北京和廣東發出收費通知的數量均在100份以上，分別是492份和217份，申請人逾期未繳納費用的比例分別是35.3%和81.6%。

其次，不同地區的收費積極性存在較大差異。2021年，只有15個省份實際實施了信息處理費收取活動，剛好占據全國一半。從數據來看，收費的積極性取決于兩點：一是面臨政府信息公開申請壓力較大的省份，其收費態度更為積極。2021年，北京、廣東和江蘇辦理完結申請件數分列前三位，分別是65661件、45827件和41268件，其實際收費金額也處于前三位。雖然不能說這三個地方收到的非正常申請必然比其他地區更多，但需要處理申請的數量越多，其中非正常申請的可能性就越大，這也會促使行政機關尋求通過收費工具來阻擋一部分申請。相比之下，沒有實際收費的地方都是全年辦理完結申請件數在1萬件以下的省份。二是面臨政府信息公開申請糾紛可能性越大的省份，其收費積極性也越高。2021年，北京市實際收取信息處理費658150元，這比2015年全國實際收取的費用362342元還要高出80%多。即便進行同年度的橫向比較，排名第二的廣東省辦理完結申請件數是北京市的近70%，但實際收費金額僅是北京市的13%。江蘇省辦理完結申請件數是北京市的63%，實際收費金額更是只有北京市的5%。這說明行政機關收費背后另有一個強烈的動力源。從年度報告來看，2021年，北京市政府信息公開行政復議案件數為6333件，約占當年辦理完結申請數的10%。廣東省政府信息公開行政復議案件數為1367件，約占近3%；江蘇省政府信息公開行政復議案件數為2029件，約占近5%。行政復議案件越多，意味著糾紛可能性的增加，無論是絕對數還是相對數，北京市均遠遠超過緊隨其后的廣東省和江蘇省，這也部分解釋了為何北京市收取的信息處理費金額要高得多。

最后，各地的收費透明度存在差異。雖然《管理辦法》明確要求公布信息處理費的收取情況，但是，仍有遼寧等部分省份完全沒有公布政府信息公開的收費情況，這一現象在國務院組成部門那里更為突出。2021年，商務部等10個國務院組成部門完全沒有公布收費情況。此外，值得注意的是，不同行政機關對需要公布的收費內容要素存在不同理解，少部分省份對信息處理費的收取情況持寬泛理解，不僅公布了因申請人逾期未按照通知要求繳納費用而不予處理的決定數量和實際收費金額，而且還公布了發出收費通知的份數及其收費金額總額。多數省份則持較窄理解，僅公布了申請人未按照通知要求繳納費用的情況和最終實際收費金額。

（二）面臨的問題

1.收費機制整體使用率偏低

如當前現狀所示，有相當比例的行政機關缺乏收費意愿，使得收費機制整體使用率偏低，這與《政府信息公開條例》修訂過程中人們對其寄予的厚望產生了些許反差。究其原因，信息處理費的定位和設置是為了應對非正常申請行為，其中有相當比例的非正常申請行為屬于滋擾型申請，極有可能構成政府信息公開申請權的濫用。濫用申請權背后的原因較為復雜，有學者認為是由于申請人與行政機關存在土地、房屋補償等其它糾紛，且其利益訴求無法通過既定救濟渠道得到回應，于是選擇不斷提出政府信息公開申請來給行政機關“找麻煩”，從而施加壓力。簡言之，屬于“項莊舞劍意在沛公”。還有觀點認為，申請人是為了宣泄個人情緒而向特定或不特定的行政機關提出政府信息公開申請。無論是哪種原因，與成本補償定位的收費不同，濫用申請權引發的收費活動，固然可能將特定申請拒之門外，但所涉申請人申請政府信息公開的意愿和決心卻未必就此消散。正是出于避免矛盾進一步激化的顧慮，加上要在形形色色的非正常申請行為中辨別濫用申請權存在困難，即便達到《管理辦法》規定的標準，有些行政機關也不愿選擇收費方式。

另一個原因則在于現行收費機制是修訂后的《政府信息公開條例》應對非正常申請的措施機制之一，它與安排申請人查閱、抄錄以及認定申請人構成權利濫用進而決定不予處理存在選擇關系。現行《政府信息公開條例》第四十條規定，如果公開成本過高的，可以安排申請人查閱、抄錄。在實踐中，有些行政機關會以《管理辦法》為依據，認為達到收費標準就屬于“公開成本過高”，進而安排查閱、抄錄，但不收取任何費用。這實際上壓縮了收費場景，也可能招致部分申請人的不滿。此外，還有一些行政機關會以申請的“數量、頻次明顯超過合理范圍”作為外觀依據，直接探求申請人的主觀目的，在簡單認定其理由不合理后，判斷申請行為屬于濫用申請權，最終決定不予處理。如果說安排申請人查閱、抄錄仍是認可其知情權，而判定構成濫用申請權屬于否定知情權的話，那么，選擇收費機制同時將不繳費的申請人拒之處理程序之外則正好位于二者之間。因此，收費機制可能同時面臨兩端機制的空間擠壓：如果行政機關有意提供信息的話，從此前的實踐來看，收取信息處理費無法為其提供財政方面的正向激勵。反之，如果行政機關從已有經歷認為申請人存在惡意，有悖《政府信息公開條例》立法目的，無意提供信息的話，則更容易傾向于判定申請人構成權利濫用，直接不予處理。

2. 未能充分降低公開處理成本

在數字化時代，政府信息公開的成本已不再是2008年制定《政府信息公開條例》時考慮的復制、郵寄等有形成本所能概括，而涉及檢索、查閱、審查、判斷乃至與申請人采取各種形式來回溝通的人力成本。如審計署在2021年的年度報告中便將加強與申請人溝通作為改善工作的組成部分，表示“特別是針對多次申請的人員，積極主動溝通，詳細了解有關訴求，耐心細致做好解釋說明工作，不斷提升申請人滿意度。”無獨有偶，商務部、教育部、交通部等部委在年度報告中也有類似表述。在地方層面，部分省份如北京市也將積極與申請人溝通作為提升政府信息公開工作質量的重要內容，其在2021年的年度報告中專門指出“全市強化服務理念，加強與申請人有效溝通，及時滿足個性化信息需求”。

由于工作人員數量的有限性，這些人力成本是行政機關尤為希望能有效控制的。然而，當前信息處理費收取采用的是“通知—繳費”機制，即行政機關發出收費通知單，里面載明計費方式和相應的繳費金額，若申請人不繳費，視為其放棄申請。誠然，將不繳費行為擬制為放棄申請，可以減少與之相關的復制、郵寄等成本，也可能就本件申請在后續復議或訴訟中取得有利地位。但在這個過程中，大部分工作和成本支出集中在發出收費通知單之前，行政機關已經完成了從檢索有無到判斷能否公開的基本過程，計算完成了需要公開的信息總量，并可能因申請內容不明確、材料不齊全等與申請人溝通過多個回合。申請人若放棄繳費，不但行政機關的成本支出無法得到填補，不能生成一份已公開的信息，而且可能誘導產生新的滋擾類型，即有意提出申請，待行政機關完成主要處理工作后，消極地以不繳費的方式結束程序，轉而尋求新的申請事項和對象。

3. 吸納申請人異議的程序接口有限

在信息處理費的收取過程中，申請人同樣也是收費行為的相對人。如前所述，收費機制的設計意在調節、規范申請行為，直接涉及申請人知情權的實現，因此，從行政法治和程序權利保障角度考慮，理應將申請人作為一方主體置入其中，而非單向地將其作為收費對象。在當前的收費機制設計中，吸納申請人異議的程序接口較為單一，僅有附屬性事后接口，收費決定被視作最終不予處理申請決定的過程性行為，申請人不能單獨對此申請行政復議或者提起行政訴訟?；谙壤U費后處理的收費機制設計，將收費決定視作附屬性活動進而不單獨設計救濟渠道確有其道理。在這里，收費決定的作出要件與相應的不予處理決定構成要件具有前后重疊性，因此可以待最終決定作出后，再允許申請人尋求救濟，亦有助于確保行政效率。

真正值得關注的是，在收費通知單發出之前缺少一個讓申請人表達異議的事前程序，即讓其知曉行政機關可能采取的計費方式和繳費金額，并允許其說明理由。修訂后的《政府信息公開條例》將信息處理費的收取定位在調節申請行為并引導申請人合理行使權利，而非基于成本補償或個別受益邏輯，但在具體規定中卻只設計了客觀行為要件，規定“申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍”，行政機關便可以收取費用，沒有規定對申請人主觀目的的探求及其審查標準?；蛟S正是由于現行法律法規沒有設置主觀目的等可據以爭辯的理由，設置事前異議的程序接口價值也大打折扣，這不完全符合正當程序原則，也可能會使行政機關面臨“天價收費事件”中的兩難：申請的信息數量、頻次已經達到收費標準，但所收金額巨大，如果收取可能造成不合理結果，而若不收取，似乎又與現行規定不符。

4. 收費情況內容要素較為簡單

從當前整體實踐狀況來看，行政機關在制作年度報告時，對匯總和報告收費情況的重視程度還有待進一步提高。大多數省份沒有將收費情況理解為一個內容要素組合，而是延續了修法前對收費機制的理解，除了按照2021年新發格式模板要求，填寫了因申請人未繳費導致的行政機關不再處理申請數量，將需要報告的收費情況內容要素簡化為收取費用金額這個單一要素，且沒有區分通知收費金額和實際收費金額。其背后或許有兩方面的原因：一是新的收費機制剛開始實施，不少行政機關不但沒有實際收取信息處理費，而且也沒有發出過收費通知，于是認為不必區分匯總、報告；二是沒有充分意識到新的收費機制不僅僅意味著可能收取費用總額的大大增加，以及對申請人的約束，更是意味著行政機關責任的增加，以及隨之而來的監督要求，以此實現權責統一。《格式通知》要求在年度報告中對收費情況進行“專門報告”，報告與公示不同，意味著更明確的監督主體和更強的監督力度，通過簡單的一句話說明收取費用金額，恐怕與“專門報告”的含義存在差距，也不利于政府信息公開工作主管部門的監督。

三、政府信息公開收費的制度完善

無論是在法律規定內容還是現實制度實踐中，以信息處理費為具體內容的政府信息公開收費都還處于制度創建與形成期，《政府信息公開條例》修訂前后的定位不同也不可避免地使收費機制面臨一些歷史負擔，行政機關的猶豫、申請人的不解都需要通過繼續完善制度來破解。

（一）明確信息處理費的收取規則

“以公開為常態，不公開為例外”依然是我國政府信息公開制度的基本原則，明確信息處理費的收取規則，絕非為了拓寬行政機關的收費渠道，以增加經濟負擔的方式來“懲戒”部分申請人，更不能成為個別行政機關工作人員惡意針對部分申請人的制裁工具，否則，將構成濫用職權，同樣有?！墩畔⒐_條例》的立法目的。相反，通過明確信息處理費的收取規則，其根本目的是為了最大程度地實現最大多數人的知情權，確保政府信息公開制度的正常運作。秉持這一方向，可從以下幾點入手，明確收取規則：

首先，通過指導性文件等指南規范和統一信息處理費的收取活動。有研究者曾從行動者策略視角分析政府信息依申請公開，指出“在一些兩可的或沖突性的情境中，政府官員就會選擇運用對自己最有利的規則，或者以對自己有利的方式來解釋規則。如此廣泛的選擇就形成了他們巨大的策略空間?！币虼?，為壓縮下級行政機關不合理的策略空間，在新的收費機制實施伊始，在省級以上政府層面，以指導性文件等方式發揮指南作用尤為重要，有助于及時幫助下級行政機關把握尺度和標準，依法、合理收取信息處理費。在形式上，此類指南未必要拘泥于規范性文件形式，可以采取問答、工作案例等形式。經驗成熟后可上升到國家層面推廣，如《江蘇省政府信息公開申請辦理答復規范》經國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室行文轉發，擴大實踐統一范圍。

其次，準確理解收取信息處理費的適用條件。《政府信息公開條例》規定申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取費用。實踐中，有一種觀點認為行政機關應當完整考慮申請人申請公開的政府信息數量和頻次，惟有在二者均明顯超過合理范圍時，才符合上述規定。筆者認為這種理解有一定道理，但不夠準確。行政機關確實應當綜合考慮數量和頻次，但并非是在判斷是否滿足構成要件環節，而是在裁量權行使環節。換言之，就是否生成收取信息處理費的可能性而言，只要數量或頻次明顯超過合理范圍即可。否則，將大大限縮收費的實踐空間，并可能誘發申請人的規避活動?！豆芾磙k法》恰好澄清了這一點，其第二條規定信息處理費是“向申請公開政府信息超出一定數量或者頻次范圍的申請人收取的費用”，“或者”二字明確了數量與頻次之間的選擇關系。

第三，允許申請人選擇繳納信息處理費以獲得其要求的信息形式。針對實踐中部分行政機關以公開成本過高為由，要求申請人必須到現場查閱、抄錄的做法，應當給予申請人一定的選擇權，在不危及載體安全的前提下，允許其自愿繳納信息處理費從而獲取包括紙質復印件在內的信息形式。行政機關不應曲解《政府信息公開條例》有關安排申請人查閱、抄錄相關政府信息的規定本意，為申請人制造不必要的障礙，甚至引發其對抗情緒。

最后，采用比例原則劃分收費機制與認定濫用申請權之間的界限。有觀點主張，相比于認定濫用申請權，應優先考慮適用收費規定。就客觀要件而言，《政府信息公開條例》授權行政機關收取信息處理費與認定濫用申請權是完全相同的，都是“申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的”。不同的是，行政機關若要認定濫用申請權，額外還需要考慮申請理由是否合理，這體現了制度設計者對后者更為審慎的態度，適用條件也更嚴格。以常識判斷，出現后者的情形理應比前者要少些，如在2021年，發出收費通知份數排名第一的北京市共發出492份，而以“無正當理由大量反復申請”為由，作出的不予處理決定有26件。排名第二的廣東省共發出收費通知217份，以“無正當理由大量反復申請”為由，作出的不予處理決定有72件。但是，也有一些地區出現了“倒掛”現象，對申請人知情權影響較小的收費決定沒有起到過濾作用。浙江省在2021年共發出收費通知73份，認定濫用申請權160件。類似的還有遼寧、江西等省份。對此，行政機關應當遵循比例原則的要求，首選采用收費機制來處理申請，不隨意推定申請人可能構成濫用申請權，并要求其說明理由；在申請理由是否合理存在模糊之處時，應首選認定其理由合理。

（二）設置預收費通知環節

預收費通知是行政機關在處理申請行為過程中，發現可能達到《管理辦法》規定的信息處理費收取標準，有必要收取費用時，向申請人發出的告示性書面通知。預收費通知的主要內容是告知申請人，在行政機關看來，基于申請行為所指向的政府信息數量、此前所掌握的申請人情況等情況，其申請行為可能屬于非正常申請行為，由申請人自行決定是否繼續申請。如果申請人不放棄申請，行政機關應當繼續處理該申請。在收費通知單發出后，若無不可抗力等正當事由，申請人逾期未繳納費用的，除不再處理該申請外，行政機關還可以將申請人不繳費行為認定為濫用申請權，作為處理相關申請人此后其他申請行為的考慮因素。

預收費通知本身屬于一種中間決定，不是行政機關處理申請行為或是收費事項的最終決定，申請人無權在此環節提出異議，其對申請人的知情權等合法權益也不產生實際影響，因此，申請人也無權申請行政復議或提起行政訴訟。預收費通知意在提醒和引導申請人合理行使權利，同時也有助于行政機關節省處理成本，預防和化解未來可能的爭議。

（三）健全申請人異議通道

根據正當程序原則的要求，在對當事人作出不利決定之前，應當告知其可能作出的內容和理由，并聽取其陳述。雖然《管理辦法》規定了計費方式和清晰的收費標準，但申請人在申請時，既無法預見行政機關是否會采取收費機制來處理其申請，也難以提前知曉政府信息的數量，從而判斷收費金額。申請人只能在收到行政機關的收費通知單后，才知道已經確定的計費方式和收費金額，而且此時尚不能提出異議。

1.明確申請人可以異議的實體理由

其一，申請的政府信息屬于主動公開的范圍?！墩畔⒐_條例》規定的收費機制只適用于依申請公開的場景，但在實踐中，部分行政機關對何為主動公開的政府信息存在不同理解。有的行政機關認為相關政府信息雖然屬于主動公開范圍，但因超過公開期限等原因撤回的，如張貼公告期滿后撤下的，申請人申請再次公開便屬于依申請公開，可以收取信息處理費。還有的行政機關認為即便屬于主動公開范圍，若事實上尚未主動公開的，則屬于依申請首次公開，也可以收取信息處理費。這些理解顯然較為狹隘，沒有完全理解主動公開制度設計的本意。根據《政府信息公開條例》規定，相關政府信息屬于主動公開范圍，那么行政機關有主動公開的義務，不能對申請人督促行政機關履行義務的行為施加經濟負擔。

其二，基于公益目的而申請公開。與此前規定不同，修訂后的《政府信息公開條例》沒有收費減免規定，這并不意味著但凡達到《管理辦法》規定的收費標準，行政機關必然要收取信息處理費。實際上，制度設計者采取的是授予裁量權的方法，申請行為達到既定標準的，行政機關還應當合理行使裁量權，若申請人是為了公益目的，則不宜收取費用。從其他國家的制度經驗來看，基于公益目的而減免費用與政府信息公開制度設計的公益屬性相吻合，特定申請人的申請行為有助于提升政府透明度這個制度目的的實現。如美國《信息自由法》1986年修訂案便進一步明確，當政府信息公開有助于“顯著促進公眾對于政府運轉和行為的了解”時，相關文件應當免費或免除部分收費提供給申請人。我國《政府信息公開條例》同樣將“提高政府工作的透明度，建設法治政府”作為立法目的之一，在未來完善收費機制時，也有必要將公益目的，尤其是公開有助于促進公共健康、公共安全的，作為減免費用的事由。需要說明的是，對公益目的的理解應當從嚴把握，雖有促進公益的一面，但摻雜了申請人個人利益乃至商業利益，尤其主要是為了個人利益、商業利益的，不應減免費用。

其三，基于科學研究需要申請公開。在數字化時代，政府掌握了經濟、社會、文化等領域的巨量信息，科學研究的推進和進步離不開既有的信息或數據支持。通過政府信息公開獲得相關信息，既是科學研究的需要，也有助于國家各領域的發展。在美國，非營利性機構如教育機構，其申請目的是為了學術或研究需要的，收取費用僅限于合理的復制費用，不能收取查詢、審查費用。我國同樣可以將科學研究需要作為減免費用的事由，將申請主體限定教育、研究機構及其研究人員，但應注意排除具有商業利用關聯性的公開申請，如營利性機構支持的教育、研究機構研究活動。

其四，所涉政府信息本身數量巨大。在實踐中，許多申請人并非專業人士，因個人生產、生活等需要申請政府信息公開，相關政府信息恰好數量巨大，達到《管理辦法》規定的收費標準，此非申請人過錯所致，行政機關不應當對此類申請行為收取信息處理費。否則，這將不合理地阻礙申請人獲得其所需信息，客觀上也會造成一個悖論，即內容越多的政府信息可能越是申請人所需，申請人越需要的政府信息卻因收費多而越難獲取。我國政府信息公開制度所長期秉持的“以公開為常態，不公開為例外”原則恐怕不會容許該悖論的存在。在操作上，行政機關應當結合申請人的理由用途、申請次數等相關因素來判斷該項異議能否成立，避免不當擴大或縮減適用范圍。

其五，所涉政府信息屬于申請人自己的個人信息。有觀點認為，針對個人隱私信息的申請應當減免費用。遵循同一法理，可以將減免事由的范圍擴大至個人信息。政府信息的來源包括行政機關從公民、法人或者其他組織那里獲取的信息，雖然這些信息已經經過了行政機關的加工、制作、匯總，與其原初形態不再相同，但將取自申請人的信息以收費方式再提供給申請人，既不符合常理，也不利于確保相關政府信息的準確性。

除了上述五個申請人可以主張的異議理由，經濟困難通常也屬于減免費用的理由，這在其他國家和地區的政府信息公開立法中也時常能找到經驗對照。但是，重新定位的收費機制意在調節、規范非正常申請行為，以經濟困難作為減免理由是與成本補償等其他定位的收費機制相對應，意在平衡個別受益和財政支出。若以經濟困難作為減免費用的理由并將其列入可主張的異議理由，恐怕會架空現行收費機制。因此，可將其作為行政機關自主酌定的理由，申請人不得據此主張異議。

2. 增加申請人表達異議的程序裝置

在收費通知單發出前，若申請人收到預收費通知后繼續堅持申請的，行政機關在確定計費方式和收費金額后，應當告知申請人擬收費的內容和理由依據，并允許申請人在此時表達異議，后者可以就是否應當收費、計費方式、收費金額等提出異議。行政機關在聽取申請人的異議后，認為不予收費理由成立的，后續不再發出收費通知單；認為理由不成立的，應當依法發出收費通知單。

在收費通知單送達后，申請人仍有異議的，鑒于收費決定本身是服務于最終的不予處理決定，故只能待最終決定作出后，方能申請行政復議或提起行政訴訟。申請人為了獲取相關政府信息而繳費的，不視其為認同收費決定，其有權在相關政府信息公開決定作出后尋求救濟。此外，為加強對行政機關收費活動的監督，有研究者提出可以建立一個前置性的投訴機制，允許申請人在提起行政訴訟之前，向政府信息公開工作主管部門提出投訴，主管部門處理投訴的時間不計入起訴期限。在現行收費機制設計中，申請人投訴應在最終決定作出后進行，這有助于過濾掉一部分收費爭議，避免因收費加劇申請人的對抗情緒。

（四）逐步豐富收費情況內容要素

年度報告的制作、提交和向社會公布，根本目的是為了監督行政機關的政府信息公開活動。修訂后的《政府信息公開條例》刪去了原條例對年度報告應當包括“政府信息公開的收費及減免”的內容要求，這實際上體現了收費機制的定位轉變對年度報告這一監督方式的影響。不能將前述內容的刪去誤解為收費問題在年度報告等監督機制中地位的下降，如前所述，根據《管理辦法》以及《格式通知》要求，年度報告中仍然需要說明收費情況，只是在設計上置于與行政機關處理申請相勾連的邏輯思路當中，側重關注因此不能獲得信息公開的數量，并附加關注實際產生的經濟負擔，以此觀察收費機制對申請人的影響。

遵循這一監督角度的理解，各行政機關的年度報告應逐步豐富收費情況的內容要素。除現有要求外，一是應當增加匯總、報告發出通知份數和通知繳費金額，這有助于監督行政機關對信息處理費收取規則的理解和適用，發出通知份數與認定無正當理由大量反復申請件數相對照，可以判斷行政機關對這兩項處理非正常申請行為機制彼此界限的把握，防止其濫用職權；二是應當區分通知繳費金額和實際收費金額，二者的比例關系有助于分析和判斷收費機制的效果，實際收費金額在通知交費金額中占比越小，說明放棄繳費量越大，收費機制的阻遏作用越明顯；三是用按件計收和按量計收各自處理的申請件數，以便分析各自效果，逐步明確各自適用規則；四是設置一定金額標準，單獨列出超過該標準的申請數量，必要時，可在年度報告中作專門說明，避免違法收取巨額信息處理費。上述內容要素的逐步豐富和完善，有助于推動形成充實、完整的“專門報告”。

四、結語

政府信息公開收費機制的重新定位和內容調整是2019年修訂《政府信息公開條例》的重要內容，它是我國政府信息公開制度在發展過程中，系統應對非正常申請行為的其中一環。目前，關于新收費機制的研究數量尚不多見，這或許是各地、各部門收費實踐不均衡的緣故，也可能是收費問題在政府信息公開制度中原本處于相對邊緣化地位使然，本文嘗試發掘和闡述收費機制的新定位及其制度內涵，以此映射現有制度規定和實踐中的問題，從而探索制度完善方向。由于年度報告等材料有限，前文分析仍有不足之處。但是，隨著未來實踐數量的增加和樣態的豐富，新的收費機制必將吸引更多的關注，政府信息公開制度也將進一步完善。

文章轉載自《中國行政管理》2023年第2期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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