員額制改革如何向新向優(yōu)

——專訪全國政協(xié)委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授聶鑫

來源：《人民政協(xié)報》（2026年05月28日 第 9 版）

如果有人問，“助理法官”跟“法官助理”、“助理檢察官”跟“檢察官助理”有什么區(qū)別，估計很多人答不上來。其實，助理法官、助理檢察官是全國政協(xié)委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授聶鑫對于員額制改革的一個設(shè)想。

聶鑫長期關(guān)注員額制問題。今年全國兩會，他提交了《關(guān)于進一步深化員額制改革、緩解人案矛盾的提案》，這是繼2024年全國兩會他提交《關(guān)于設(shè)置助理法官、助理檢察官崗位，打通員額制改革堵點的提案》后第二次提交員額制改革的提案了。

員額制難以解決案多人少的矛盾

何為司法體制改革中的員額制？

“員額”就是核定的正式辦案法官、檢察官名額總數(shù)（全國統(tǒng)一大致標(biāo)準(zhǔn)：法官、檢察官員額不超過中央政法專項編制的39%，省級可微調(diào)）。只有入額的法官、檢察官，才能獨立辦案、獨立署名司法文書、獨立承擔(dān)司法責(zé)任。此舉旨在對法官、檢察官進行“定編定崗、專業(yè)化、精英化選拔”，讓優(yōu)秀的人去辦案，讓辦案的人有地位、有待遇、擔(dān)責(zé)任，以提升辦案質(zhì)量與效率。

法院、檢察院人員分成三類，互不混崗：員額法官、檢察官可獨立辦案，屬核心業(yè)務(wù)崗，工資最高；司法輔助人員包括法官助理、檢察官助理、書記員，需協(xié)助辦案，不能獨立辦案；司法行政人員包括辦公室、人事、財務(wù)、黨建等，不辦案。

聶鑫為何如此關(guān)注這個問題？

作為全國政協(xié)委員，聶鑫在調(diào)研中經(jīng)常會聽到關(guān)于員額制的各方聲音，“不可否認(rèn)，員額制改革實施以來，人民法院、人民檢察院隊伍建設(shè)和審判、檢察運行機制發(fā)生了深刻變革。改革提高了法官、檢察官的準(zhǔn)入門檻，提升了法官、檢察官待遇和職業(yè)尊榮感，進而提升了辦案質(zhì)效。”

一位基層法官說，改革前，助理審判員由法院院長任命，他們院什么人甚至司機都可以審理案件，但改革后，這種現(xiàn)象已絕跡，職業(yè)化、專業(yè)化程度大大提高。

員額制改革2017年全面落實，成效顯著，但實踐中也出現(xiàn)了一些新問題。“其中較為突出的改革瓶頸是，在有限的員額比例下，法官助理、檢察官助理的培養(yǎng)和發(fā)展路徑，以及由此而加劇的人案矛盾問題。”聶鑫說。

“員額制改革之初確定的39%員額比例，是根據(jù)2014年以前的案件量測算的。10多年來，全國司法機關(guān)受理案件總量大幅增長，但一線司法辦案力量的員額比例并未相應(yīng)提高，許多基層單位長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。”全國人大代表單曉明今年全國兩會也建議，“要適應(yīng)案件量大幅增長的實際，科學(xué)調(diào)整員額比例，保障辦案質(zhì)效。”

“案多人少的問題多年來一直存在，近幾年，這個問題更加突出。從實踐運行看，員額法官、檢察官人數(shù)未明顯增加的情況下，同期案件數(shù)量激增、人案矛盾更加突出，一線辦案壓力在不少地區(qū)顯著上升。”聶鑫在提案中寫道。因為只有員額法官、檢察官才有辦案權(quán)，如此，確實提高了案件審理的專業(yè)性，但與此同時，又與案件數(shù)量的客觀增加不相匹配，人均辦案數(shù)居高不下，基層法官、檢察官苦不堪言。

據(jù)了解，河南省某基層法院有在編、不在編工作人員500多人，而員額法官不足50人，院領(lǐng)導(dǎo)占去8人，每位法官年均審結(jié)案件600多件，法官們調(diào)侃自己“不是在寫判決書，就是在寫判決書的路上”。

再以北京法院為例，朝陽、海淀、豐臺三個區(qū)法院的案件量最大，不少法官年均辦案量超千件。

其實全國各地情況都差不多。如此多的案件量，單靠員額法官、檢察官辦案并不現(xiàn)實。據(jù)了解，不少基層院的法官助理、檢察官助理也承擔(dān)了大量的辦案工作，除了無法以自己名義辦案外，這些“助理”與員額法官、檢察官的工作內(nèi)容幾乎沒有區(qū)別。“但員額法官、檢察官與法官助理、檢察官助理的薪資待遇，尤其是社會地位與職業(yè)尊榮感相差非常大，這與他們在審判工作中的實際貢獻不相匹配。由于法官、檢察官的新陳代謝速度很慢，員額始終處于基本飽和狀態(tài)。”聶鑫說。

未入額人員的晉升與人才培養(yǎng)斷檔問題需重視

由于員額法官的比例嚴(yán)格控制，“一個蘿卜一個坑”，只有當(dāng)員額法官調(diào)離、辭職、退休才能空出名額，因此，法院、檢察院的員額人數(shù)很是穩(wěn)定，很少空缺，助理們?nèi)腩~難度可想而知。

重慶基層法院的一位法官助理告訴聶鑫，“以我們院為例，這次員額遴選，26個碩士法官助理競爭4個員額。如果這次沒入額，基本上就看不到希望了，因員額已滿。更絕望的是，今年又新招了10多個碩士學(xué)歷的法官助理，他們的未來又在哪里？”

入額難是當(dāng)前司法機關(guān)工作的焦點、難點。從途徑來說，除了本院空出可以少量遴選的名額外，按照目前的制度設(shè)計，還有一個通道是，上級法院、檢察院的法官助理、檢察官助理可以到下級法院、檢察院競爭員額。對于這一渠道，聶鑫認(rèn)為操作性上值得商榷。一方面，下級院本來就有大量法官助理在競爭極其稀缺的員額，上級院助理的到來勢必讓競爭局面進一步加劇。另一方面，上級院的助理一旦在下級院入額，則必須調(diào)入下級院，能否遴選回本院是個未知數(shù)；再者，長期異地任職對于法官助理、檢察官助理的家庭來說也是個艱難的選擇。

聶鑫舉例，經(jīng)歷千挑萬選考取省高級或最高人民法院的法官助理，入額調(diào)入基層法院后，后續(xù)須通過逐級遴選才能回到省會或北京的概率有多大？“如果是你，會怎么選擇，是不是寧愿不入額？”聶鑫如是問。

與此同時，由于缺乏穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期，法院、檢察院助理崗位的吸引力在降低，人才流失的同時也難以吸引到最優(yōu)秀的法律人才加入。時間一長，對于法院、檢察院未來的人才儲備將帶來嚴(yán)重不利影響，會影響隊伍建設(shè)的可持續(xù)性。

前面提到的河南省某基層法院法官的觀點跟聶鑫似有所不同，他說，他們院的法官助理們對入額并無太大興趣，因為員額法官既累責(zé)任還重，收入雖高一些，但也沒高太多。聶鑫認(rèn)為，這一現(xiàn)象是一個硬幣的兩面。從另一角度來看，俗話說，“不想當(dāng)將軍的士兵不是好士兵”，這些法官助理未嘗不是在入額無望之下，只能放棄夢想而“躺平”的無奈之舉？

探索設(shè)置“助理法官”“助理檢察官”崗位，構(gòu)建承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

聶鑫在今年提案中寫道，“員額制在實踐中較為突出的一個問題是人才斷檔。一方面，法官助理、檢察官助理隊伍穩(wěn)定性不足，成長路徑不夠清晰，部分地區(qū)出現(xiàn)‘留不住、補不齊’的趨勢，影響審判、檢察輔助力量供給；另一方面，法官助理、檢察官助理與員額法官、檢察官之間缺少一個‘見習(xí)培養(yǎng)’的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致一些新入額法官、檢察官缺乏獨立辦案的經(jīng)驗與能力。”

針對上級院去下級院入額操作性差、基層案多人少矛盾突出、員額與助理關(guān)系微妙等問題，聶鑫2024年就在提案中建議設(shè)置“助理法官”“助理檢察官”崗位，可賦予他們一定的辦案資格，由員額法官、檢察官對他們進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；雖然不屬于員額法官、檢察官，但助理法官可作為審判員參與審判，助理檢察官可以出庭發(fā)表公訴意見、參與質(zhì)證與法庭辯論；達到一定資質(zhì)、年資的法官助理、檢察官助理可直接轉(zhuǎn)為助理法官、助理檢察官，不受員額比例限制，由到下級院入額改為到下級院掛職鍛煉。

聶鑫的這一方案，在了解員額制改革前法院、檢察院工作的人眼里，有點兒類似之前的助理審判員、助理檢察員制度。北京某基層法院工作的法官助理王某在看到《中國檢察官》公眾號轉(zhuǎn)載的聶鑫2024年提案一文后，寫了《為聶鑫老師的“助理法官”“助理檢察官”觀點吼兩聲》一文，“有人認(rèn)為聶鑫的方案是在開倒車，這話乍一聽有點道理，但是，站在司法改革的大格局之下，在員額限額39%的大前提暫時改不動的情況下，站在解決員額制改革堵點的現(xiàn)實需要面前，聶鑫老師的方案是針對當(dāng)前員額制改革堵點疏浚成本最低、效果最好的方案！”

2024年7月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于進一步加強人民檢察院檢察官助理管理工作的意見》，提出“拓展檢察官助理發(fā)展空間”、設(shè)置“高階段檢察官助理”并進行培養(yǎng)訓(xùn)練。這與聶鑫上述提案有異曲同工之處。

關(guān)于完善人才流動循環(huán)體系方面，聶鑫建議可優(yōu)化法官、檢察官選任機制。他的想法是，在堅持逐級遴選主渠道的同時，適度拓寬上級法院、檢察院在本院優(yōu)秀法官助理、檢察官助理中擇優(yōu)選拔入額的空間，與“本院培養(yǎng)—本院使用”形成合理閉環(huán)。針對上級院法官助理、檢察官助理赴基層入額意愿不強的現(xiàn)實，可建立更加明確、可預(yù)期的組織化下沉機制：由省級和最高法、最高檢會同本級法官、檢察官遴選相關(guān)部門優(yōu)秀助理下沉至基層法院參與入額并進入一線審判、檢察崗位，明確其在基層連續(xù)任職滿3年的要求，并實行實績與廉政考核；對期滿考核合格、確有崗位需要的，可通過規(guī)范程序擇優(yōu)回流本級法院、檢察院，使下沉歷練既“真下去、真辦案”，也“有預(yù)期、能回流”，從制度上增強下沉動力，同時兼顧基層審判、檢察力量的穩(wěn)定供給。

此外，聶鑫建議地方大膽試點探索，由各省級法院、檢察院結(jié)合轄區(qū)案件結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、入額供需與隊伍流動情況開展評估，在紀(jì)律要求和改革方向不變的前提下，積極穩(wěn)妥推進試點探索，及時總結(jié)可復(fù)制經(jīng)驗，推動員額制改革配套機制更加成熟定型。

員額制改革歷經(jīng)近10年實踐，成效有目共睹，改革重塑了司法隊伍結(jié)構(gòu)、激活了司法履職效能。“站在新的節(jié)點，我們要坦然正視員額制改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，與時俱進，在發(fā)展中深化改革、在實踐中完善制度，持續(xù)優(yōu)化員額管理與配套機制，助力加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，切實讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義！”聶鑫最后說。