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【土地管理法與城鄉規劃法的適用不同】土地管理法和城鄉規劃法在對違法建設行為處罰方面分工不同，城鄉規劃法不適用違法占地行為的查處

裁判要旨

“法定職責必須為，法無授權不可為”要求行政機關既要積極履行職責，又不能違反職權法定的原則。“合理利用土地，切實保護耕地”與“協調城鄉空間布局，改善人居環境”是土地管理法和城鄉規劃法分別想要實現的行政管理目的。按照土地管理法和城鄉規劃法的規定，符合頒發建設工程規劃許可證條件的建設行為一般不會出現破壞耕地的情況，但是在耕地上的違法建設行為一定不符合城鄉空間布局。這種情形的存在，是否等同于城鄉規劃法既可以對違規建設的行為進行處罰也可以對違法占地的行為進行處罰，結論是否定的。

城鄉規劃法主要針對的是“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設”的違法行為，該法只是將“確需占用農用地的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續”作為“核發鄉村建設規劃許可證”的前提條件，而對于“未辦理農用地轉用審批手續”、“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準”的違法行為如何處罰并未作出規定。而土地管理法主要針對的是違法占地行為，比如“擅自將農用地改為建設用地”、“占用耕地進行建設以及破壞種植條件的其他行為”、“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準”等。由此可見，土地管理法和城鄉規劃法在對違法建設行為處罰方面是有分工的，城鄉規劃法不處罰擅自將農用地改為建設用地、占用耕地進行建設等違法行為，土地管理法不處罰未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的違法行為。

裁判文書

吉林省長春市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）吉01行終297號

上訴人（原審被告）長春市綠園區林園街道辦事處，住所地長春市綠園區基隆南街527號。

法定代表人王志宏，主任。

上訴人（原審被告）長春市綠園區人民政府，住所地長春市綠園區和平大街2288號。

法定代表人薛文革，區長。

被上訴人（原審原告）李鳳芹，女，1942年2月1日生，漢族，住長春市綠園區青年路街道楊家粉房委6組。

上訴人長春市綠園區林園街道辦事處（以下簡稱林園街道辦）、上訴人長春市綠園區人民政府（以下簡稱綠園區政府）因土地行政強制一案，不服長春市綠園區人民法院（2019）吉0106行初13號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院認為，本案被訴行政行為是林園街道辦于2018年9月28日對李鳳芹作出的《責令拆除決定書》，《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規定“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。……”，第八十三條規定“……期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。”故林園街道辦不是適格的處罰主體，《中華人民共和國城鄉規劃法》第65條的適用前提是在鄉、村莊規劃區內，案涉建筑物系建設在承包地上，不適用《中華人民共和國城鄉規劃法》進行處理，被訴《強制拆除執行決定書》認定事實不清，適用法律不當，應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第70條之規定，判決撤銷林園街道辦李鳳芹作出的《責令拆除決定書》；撤銷綠園區政府作出的長綠府復決字（2018）第2號《行政復議決定書》。案件受理費50.00元由林園街道辦承擔。

上訴人林園街道辦上訴稱：一、上訴人作為街道辦事處處罰主體與執法主體均適格。林園街道辦作為經批準設立的區政府派出機關，依法行使鄉鎮一級人民政府的職權。對轄區內的三個行政村轄區內行使鄉鎮一級政府的管理權，有權依照城鄉規劃法對村莊規劃區的違法建筑行使處罰權和執法權。二、根據城鄉規劃法第二條第二款、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三條第一款的規定，一般而言，村莊。集鎮總體規劃又包括了農田規劃、交通規劃、盡管規劃、建設規劃等內容，案涉建筑物位于林園街道辦下轄楊家村規劃中，應屬于城鄉規劃法各類規劃區內。另外，規劃法的立法宗旨之一是保護耕地，案涉違法建筑物建設在耕地上，應適用城鄉規劃法進行行政處罰。綜上，原審認定不當，適用法律錯誤，請求撤銷一審判決，駁回上訴人的訴訟請求。

上訴人綠園區政府上訴請求及理由與上訴人林園街道辦相同。

本院經審理查明的事實與原審判決認定的事實一致，本院予以確認。另查明，2018年3月26日吉林省人民政府作出吉國土資耕函【2018】92號征地批復，對涉案土地決定征收。

本院認為，“法定職責必須為，法無授權不可為”要求行政機關既要積極履行職責，又不能違反職權法定的原則。本案需要明確的問題是土地管理法調整的“非法占用集體所有農用地（耕地）”的行為是否也可以依照城鄉規劃法進行處罰以及法律是否授權街道辦事處對該類違法行為進行處罰。

一、關于該類行為是否可以依照城鄉規劃法進行處罰問題。

“合理利用土地，切實保護耕地”與“協調城鄉空間布局，改善人居環境”是土地管理法和城鄉規劃法分別想要實現的行政管理目的。按照土地管理法和城鄉規劃法的規定，符合頒發建設工程規劃許可證條件的建設行為一般不會出現破壞耕地的情況，但是在耕地上的違法建設行為一定不符合城鄉空間布局。這種情形的存在，是否等同于城鄉規劃法既可以對違規建設的行為進行處罰也可以對違法占地的行為進行處罰，結論是否定的。

首先，從關于法律責任的具體規定而言，城鄉規劃法主要針對的是“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設”的違法行為，該法只是將“確需占用農用地的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續”作為“核發鄉村建設規劃許可證”的前提條件，而對于“未辦理農用地轉用審批手續”、“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準”的違法行為如何處罰并未作出規定。而土地管理法主要針對的是違法占地行為，比如“擅自將農用地改為建設用地”、“占用耕地進行建設以及破壞種植條件的其他行為”、“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準”等。由此可見，土地管理法和城鄉規劃法在對違法建設行為處罰方面是有分工的，城鄉規劃法不處罰擅自將農用地改為建設用地、占用耕地進行建設等違法行為，土地管理法不處罰未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的違法行為。

第二，在耕地上的違法建設行為一定不符合城鄉空間布局，是針對城鄉總體規劃而言的。換言之，控制性詳細規劃、修建性詳細規劃僅是針對允許建設區域制定的，針對耕地來講，毫無控制性詳細規劃、修建性詳細規劃可言。從行政處罰角度，城鄉規劃法主要是對建筑是否符合控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等進行判斷，不處罰與規劃無關的違法行為。一是對尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，補辦手續；二是對于無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。顯而易見，在耕地上進行建設既不存在按照城鄉規劃法補辦手續的問題，也不存衡量是否符合控制性詳細規劃、修建性詳細規劃問題，對其合法性的判斷依據是土地管理法規定的破壞種植條件等因素，其中對農用設施的考量因素是設施農用地建設標準亦不是城鄉規劃法所指的規劃條件，單純依照城鄉規劃法對耕地上建設行為作出評價可能存在錯誤。

第三，在耕地上的違法建設行為侵犯的法益主要是耕地保護，從法律適用的角度而言，對破壞耕地的違法行為，土地管理法屬于特別法，應優先適用。

綜上，因為應優先適用土地管理法，所以不能依照城鄉規劃法對非法占用集體所有農用地（耕地）的行為進行處罰。

二、關于法律是否授權街道辦事處對該類違法行為進行處罰問題。

上訴人林園街道辦認為其作為經批準設立的區政府派出機關，其法律主體地位屬于鄉、鎮級人民政府的觀點是正確的。在規劃行政管理方面，城鄉規劃法第六十五條“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”這一法律規定是鄉、鎮人民政府進行城鄉規劃管理的權力來源。但是，由于本案爭議事項屬于土地行政管理而非規劃行政管理，土地管理法將土地違法行為的處罰權授權給縣級以上人民政府土地行政主管部門而不是鄉、鎮人民政府，因此即使上訴人林園街道辦的法律主體地位屬于鄉、鎮級人民政府，根據“法無授權不可為”的原則，街道辦事處無權對該類違法行為進行處罰。

需要進一步說明的是，對于違反土地管理法占用集體所有的農用地（耕地）的行為（包括在設施農用地上的違法建設行為），縣級以上人民政府土地行政主管部門應當依法進行處理。違法行為人不依法履行土地行政管理部門確定的義務，土地行政管理部門可以依法申請人民法院準予強制執行，人民法院作出由人民政府組織實施的裁定后，人民政府可以組織有關部門強制執行措施。但是，集體土地征收程序啟動以后，對征收范圍內的未登記建筑，包括搶建建筑，應當依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”的規定進行處理。征收是指國家基于公共利益的需要，依靠國家強制力為保障，運用行政權力，通過法定程序，給付法定補償費用，強制性的取得公民所有的財產的法律制度。集體土地征收經協商無法達成補償協議的，行政機關應當依法作出責令交出土地決定，在決定中對應予補償以及不應補償的建筑一并決定拆除。這樣既能依法對征收補償問題進行終局，又符合程序正當要求，彰顯行政權威。對行政機關依照法定程序作出的責令交出土地決定，人民法院應依法準予強制執行。

綜上所述，原審認定事實清楚、適用法律、法規正確，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費合計100元，由上訴人長春市綠園區林園街道辦事處、上訴人長春市綠園區人民政府分擔。

本判決為終審判決。

二〇一九年十一月二十五日

來源：自然資源普法

排版：李雪峰

審核：施新弟