2025年7月1日，美國國際開發署（USAID）正式關閉。關閉一年來，美國的發展合作政策發生了諸多變化，包括大幅削減發展援助、退出多邊機制、重新授權國際開發金融公司、提出“以貿易替代援助”新倡議等。這些舉措不僅代表了美國發展援助政策在財政預算上的收縮，更標志著政策背后的理念發生了根本轉向，對國際發展合作帶來了一系列負面影響，使國際發展合作正經歷自冷戰結束以來最深刻的動蕩。

當地時間2025年12月31日，美國華盛頓，羅納德·里根大廈和國際貿易中心大樓外立面上，美國國際開發署（USAID）的標識殘骸。視覺中國 資料圖

美國關閉國際開發署后的四大政策變化

二戰以來，美國是世界上最大的、最重要的援助國，其官方發展援助在全球總援助中的占比穩定在20%以上。美國國際開發署（USAID）擁有64年歷史、在130多個國家運作，傳統上，美國國際開發署管理了美國大部分對外援助資金和活動，擁有10000多名員工，2010年至2023年間平均占美國發展資金的比例達69%。

2025年7月1日，美國國務卿魯比奧發表《讓對外援助再次偉大》一文，指出美國國際開發署未能推進美國的國家利益，將正式停止實施對外援助，其職能被壓縮并入國務院。

與此同時，美國發展合作政策發生了多方面的變化：第一，美國大規模削減對外援助資金。2025年，美國官方發展援助是289.5億美元，較2024年的620億美元下降了56.9%，導致發展援助委員會官方發展援助總額下降四分之三。

第二，美國大規模退出多邊發展合作機制。2025年，美國先后退出了聯合國人口基金、聯合國貿發會議、聯合國氣候變化框架公約等66個國際組織，撤回或擱置了多項聯合國發展進程，從退出第四屆發展籌資問題國際會議到堅決反對聯合國婦女地位委員會的關鍵條款，甚至公開拒絕并譴責聯合國2030年可持續發展議程，試圖從聯合國體系中剝離可持續發展的國際合作框架。

第三，美國重新授權國際開發金融公司，重塑其全球發展戰略。2025年12月，美國通過《DFC現代化與再授權法案》對國際開發金融公司進行了重新授權。授權后，美國國際開發金融公司的投資上限從原來的600億美元提高到2050億美元，增長超過了300%。同時，國際開發金融公司突破了原本由國際開發署承擔的發展投融資職能，將投資重心轉向符合美國地緣戰略需求的新領域，優先支持能直接服務美國供應鏈安全、科技競爭目標的項目。

第四，特朗普政府提出了“以貿易代替援助”的方案。2026年4月27日，美國常駐聯合國代表邁克爾·沃爾茨發起了“以貿易替代援助”（trade over aid）倡議，宣布將以私營部門投資和雙邊貿易協定取代發展援助，這也被稱為是美國政府關閉國際開發署后的替代方案。沃爾茨提出，最有效的發展援助是各國私營部門之間的貿易伙伴關系，表達了特朗普政府從以捐助者為中心的發展援助更多轉向私人之間的貿易和投資的轉變。

歸納來看，這一系列發展援助政策的改變是美國全球發展戰略從長期布局向短期功利化轉向的集中體現，其深層動因在于美國國內政治、經濟層面的變化。

在國內政治上，“美國優先”取代“全球領導力”成為特朗普政府外交政策的首要目標。2025年特朗普發布的《重新評估及調整美國對外援助的行政命令》明確提出，對外援助應推進美國的國家利益，必須以“美國優先”的外交政策為前提。援助被特朗普政府視為推進外交政策與國家戰略的工具，而不是支持長期發展和全球團結的手段。

而美國國內財政壓力與優先事項變化也削弱了公眾對援助的支持。近年來，美國公共債務高企、通脹壓力持續，其財政赤字迫使國內緊迫問題成為優先事項，發展合作、發展籌資與能源轉型等全球發展議題以及支持各國實現可持續發展目標的舉措都被推到了次要位置。

最直接、嚴重的影響發生在最貧窮、脆弱的社區

美國關閉國際開發署及政策調整對全球發展援助體系帶來一系列負面影響，形成了多重沖擊。

首先，美國關閉國際開發署帶來了嚴重的人道主義危機。援助削減最直接和最嚴重的影響發生在世界上最貧窮和最脆弱的社區，引發了人道主義、糧食安全以及公共衛生方面的一系列災難性后果。波士頓大學公共衛生學院的研究人員估算，美國援助削減導致的死亡人數為每小時103人。而《柳葉刀》的一項研究估計，到2030年，由于美國及其他西方捐助國削減對外援助，可能有940萬至2260萬人死亡，其中僅5歲以下兒童就有250萬。世界衛生組織總干事譚德塞指出，美國終止對總統防治艾滋病緊急救援計劃的資助導致過去20年的進展化為烏有，并導致2025年新增艾滋病死亡病例300萬人。

其次，美國發展援助政策的變化引發新一輪“援助疲勞”，傳統援助國紛紛削減援助預算，加劇了全球發展資金危機。

英國宣布將發展援助從國民總收入的0.5%降至0.3%，德國刪除了發展援助0.7%的承諾，荷蘭計劃從2027年開始就減少20億歐元的發展援助支出。2025年，發展援助委員會官方發展援助總額為1743億美元，較2024年減少23.1%，這是有記錄以來最大的年度收縮，使政府開發援助（ODA）回到了2015年的水平。此外，根據經濟合作與發展組織（OECD）數據，2026年ODA將繼續削減5.8%，這一數據還沒有將中東沖突在內的地緣政治動蕩考慮進去。

綜合來看，德國、美國、英國、日本和法國五大援助國占ODA總跌幅的95.7%。并且隨著對國防和國內優先事項資金需求的增加，傳統援助國的這一削減趨勢在短期內不會發生逆轉。

第三，美國調整發展援助政策更深遠的影響是對國際發展援助體系理念的沖擊。國際發展領域著名社會活動家拉吉·庫馬爾在《舊援助模式已死》一文中提出，“當特朗普政府對國際開發署施以大錘時，標志著國際發展一個時代的結束。”美國關閉國際開發署后，整個發展合作領域進入了混亂的時期，資金削減，長期圍繞援助的國際共識似乎也突然瓦解，發展援助體系存在的正當性與現實意義動搖。例如，“以貿易取代援助”倡議旨在將對外援助與美國的經濟利益相結合，這標志著美國將經濟伙伴關系置于傳統對外援助之上，也意味著交易主義、民族主義正在替代全球團結成為其對外援助的新理念。

面對危機，中國如何推動全球治理走深走實

6月17日，中國政府發布《構建更加公正合理的全球治理體系：中國的理念、倡議與行動》白皮書。白皮書指出，當今世界面臨嚴峻復雜的危機挑戰，日益嚴峻的挑戰呼喚更加有效的治理，全球治理倡議為破解難題提供時代答案。王毅外長在當天的發布會上回答記者提問時表示，下階段推動全球治理倡議走深走實，離不開大國承擔責任，也離不開多邊機制發揮作用，更離不開國際社會的共同努力。

在美國大規模退出發展援助領域時，中國正推動全球發展治理體系朝著更加公正合理的方向發展。但中國不會簡單或盲目地填補真空，而是將繼續發揮自己的優勢。

第一，繼續聚焦自身優勢，高質量推進“一帶一路”倡議。面對美國退出帶來的巨大資金與制度真空，國際社會普遍期待中國“補位”或“接盤”。但是，簡單或盲目地“補位”邏輯，并不符合中國的發展合作模式。當前，中國在海外投資建設的公路、鐵路、機場、港口、發電廠、水塔等基礎設施項目已經成為了中國發展援助的重要標志，強化了互聯互通，促進了當地經濟發展。面對全球發展鴻溝拉大、發展資金缺口擴大等挑戰，中國應繼續大力推進高質量共建“一帶一路”，繼續以高質量基礎設施和產業合作為重點，構筑立體互聯互通網絡，持續加大發展資源投入，拓展多元融資渠道，增強發展中國家內生動力。

第二，踐行全球發展倡議，以全球發展倡議來重構國際發展合作的敘事邏輯。今年是習近平主席提出全球發展倡議5周年。全球發展倡議推動了發展議題重回國際議程中心，著眼于共同發展，堅持“普惠包容”，關注發展中國家的特殊需求，強調通過緩債、發展援助等方式支持發展中國家的發展。這與美國當前退出發展援助并強調發展援助工具化的邏輯形成鮮明對比。中國將繼續依托全球發展倡議，聚焦減貧、糧食安全、衛生健康、氣候變化、數字經濟等重點合作領域，為發展中國家提供務實支持，幫助它們破解發展瓶頸，落實可持續發展目標。

第三，加強與全球南方國家的合作，改革完善全球發展治理體系。一方面，支持聯合國的核心地位與作用，推動聯合國發展系統的改革，強化發展領域的授權機制和資源投入，加快落實聯合國2030年可持續發展議程，并提前謀劃后2030年發展議程，增強全球南方國家的代表性與話語權；另一方面，進一步加強與全球南方國家的協作，在債務可持續性、氣候變化等發展議題上形成靈活的“議題聯盟”，創新發展融資渠道，助力解決發展不平衡不充分問題，構建新型全球發展伙伴關系，進一步完善全球發展治理體系。

（黃超，上海社會科學院世界經濟研究所副研究員）