來源：市場資訊

（來源：企觀國資）

圖源：長江環保集團官微

2026年5月18日，國家發展改革委、財政部印發《推進生態綜合補償實施方案》（下稱《方案》）。

《方案》標志著中國生態保護補償工作從“點上突破”進入“系統集成”的新階段，為構建政府主導、社會參與、市場調節相結合的生態綜合補償格局提供了清晰的路線圖。

自2024年《生態保護補償條例》頒布實施以來，中國的生態保護補償工作已進入法治化階段?，F階段，中國生態保護補償機制的覆蓋范圍、受益人口、投入力度均穩居世界首位。

這些成績背后，存在著新的挑戰與新的機遇。

01

具體部署

在對重點區域推進生態綜合補償層面，《方案》由三個方面推進具體部署。

現階段，跨區域（特別是跨省流域）生態保護補償機制事關利益博弈，涉及補償標準制定、資金籌集分配、協議具體執行等維度，協調難度很大。

因此，首先要推動橫向生態保護補償機制走深走實。

《方案》提出加快建立分層分類的橫向補償機制，對長江、黃河等重點流域干流，在中央層面建立統一的流域橫向生態保護補償機制；對新安江、潮白河等既有跨省流域橫向生態保護補償機制，推動補償協議由短期向長期轉變，形成穩定可預期的利益共享和責任分擔機制，促進跨界監測斷面水生態環境質量持續向好；對丹江口庫區、密云水庫等重要飲用水水源地，充分發揮對口協作等機制作用，推動適宜產業轉移承接、綠色科技成果轉移轉化等合作，促進水源地與受水區互利共贏、協同發展，切實保障水質、水量和水安全。

目前，個別地方在自然保護地政策執行過程中出現了“一刀切”情況，將一般控制區內所有人為行動一禁了之。

其次，《方案》提出，完善分區分類保護利用模式，研究出臺自然保護地價值實現準入清單，明確自然保護地一般控制區可準入的業態、項目類型，建立準入項目管控要求。同時，合理布局建設生物多樣性保護空間體系，進一步建立完善生物多樣性調查評估體系，跟蹤研判野生動物繁衍發展趨勢，加強野生動物棲息地、遷徙通道和野生植物生長環境的保護。通過有效保護與適度利用有機結合，在筑牢國家生態安全屏障的基礎上，構建高品質、多樣化的生態產品體系。此舉旨在促進自然保護地保護利用相平衡。

此外，目前還存在重點生態功能區在地理空間上與欠發達地區高度重合，區域自我發展能力較弱的問題。

鑒于此，應加快重點生態功能區的綠色發展?！斗桨浮诽岢?，充分發揮差異化補償政策作用，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區的支持力度。同時，立足區域特色優勢資源稟賦，支持北方農牧交錯帶、青藏高原草原草甸區、西北內陸河流域、西南喀斯特石漠化區、重點國有林區因地制宜發展生態產業，協同推進生態環境保護與高質量發展。通過點上發展和面上保護相互帶動，轉變當地過度利用自然資源的生產方式，推動將外部補償轉化為自我積累和自我發展能力。

02

省際“對賭”

黃河干流全長5464公里，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東九個?。ㄗ灾螀^）。黃河為兩岸提供肥沃土壤、充足水源和開闊平坦地形之余，也引發了上下游之間的治理矛盾。

上游省份治理，不免有為人作嫁之感，進而打擊了積極性；下游省份治理，又落入舍本逐末的窠臼，事倍功半。

破題關鍵，在于建立跨省流域橫向生態保護補償機制。

國家發展改革委有關負責人表示，目前，全國24個省份累計共建立了33個跨省流域橫向生態保護補償機制，“成本共擔、效益共享、合作共治”的生態保護與治理模式得以有效推廣。

在2025年下半年，河南省與山西省、陜西省正式簽署《黃河流域（豫晉陜段）橫向生態保護補償協議》。該協議明確，豫晉陜三省以風陵渡大橋國控斷面為補償斷面，山西省和陜西省作為共同上游，權責分擔比例各為50%。具體補償標準分為水質類別補償和水質指數變化補償。

在水質類別補償方面，若風陵渡大橋國控斷面年度水質為Ⅱ類，上下游互不補償；年度水質為Ⅰ類，河南省共補償山西省和陜西省6000萬元；年度水質在Ⅱ類的基礎上每惡化一個類別，山西省和陜西省共補償河南省6000萬元。

在水質指數變化補償方面，若風陵渡大橋國控斷面月度關鍵污染物指數（高錳酸鹽、氨氮、總磷）較上一年同期每下降一個百分點，河南省當月共補償山西省和陜西省5萬元；每上升一個百分點，山西省和陜西省當月共補償河南省5萬元；該項補償單月最高限額200萬元。

據了解，相關補償資金次年清算撥付，主要用于環境綜合治理、水污染防治、產業結構調整、生態補償等相關工作。

2026年4月，甘肅省與陜西省簽訂協議，兩省在黃河（渭河）、長江（嘉陵江）流域分別建立補償機制。

為確保補償機制落地見效，甘肅省紀委監委派駐省財政廳紀檢監察組立足“監督的再監督”職責定位，聚焦流域橫向生態保護補償機制建設，全程跟進監督，壓實財政部門主體責任，推動構建成本共擔、效益共享、合作共治長效機制，助力打造生態保護補償甘肅經驗。

在長江流域，湖北省近年先后與湖南省、江西省、重慶市、陜西省建立起長江流域跨省（直轄市）橫向生態補償機制，并在省內建立起跨市流域橫向生態補償機制，全省103個縣市區已實現流域生態補償機制全覆蓋。

03

央企模板

在長江大保護領域，央企已從最初的“治污參與者”成長為“系統治理主力”。

在長江大保護領域，中國節能環保集團有限公司（下稱中國節能）形成了一批可量化、可復制、可持續的生態產品價值轉化范例。

在固廢資源化領域，中國節能創新構建“兩園一鏈”治理體系，實現廢棄物處置與生態農業協同發展。以貴州酒糟資源化示范工程為例，年處理酒糟10萬噸、廢液6萬噸，年產生物天然氣2100萬立方米，沼液肥還田滋養2萬畝標準化果蔬基地，形成“工業廢棄物—清潔能源—綠色農業”循環鏈；在生態修復領域，中國節能實施“治理+”戰略，打造安徽合肥十五里河流域景觀生態廊道和人居環境治理樣板工程，修復沿長江尾礦庫13座，“光伏+水體修復”技術使安徽馬鞍山等水域水質透明度提升50%以上。中國節能的這些實踐將生態保護與產業發展深度融合，不僅顯著改善長江流域生態環境，更為流域經濟高質量發展注入新動能。

作為三峽集團的全資子公司，長江生態環保集團有限公司（下稱長江環保集團）的定位十分明確，是集團參與共抓長江大保護的實施主體。

長江環保集團黨委書記、董事長陳炎山表示：“長江環保集團以‘保護長江、奉獻綠色’為使命，聚焦城鎮污水治理，打好水污染防治攻堅戰，蹄疾步穩開展水生態修復、水資源保護等各項工作，完成了從試點先行、拓展合作、全面鋪開到高質量發展的迭代升級，實現從環保新兵到治水主力的轉變，助力長江經濟帶生態環境保護發生轉折性變化?！?/p>

據了解，在長江環保集團的努力下，蕪湖、九江、岳陽、六安等重點合作城市生活污水集中收集率平均提升53%、污水處理能力平均提升38%、實際污水處理量平均增長50%，全面消除試點城市合作區域內黑臭水體，九江十里河、蕪湖江東水生態公園、岳陽東風湖、宜昌長江岸線等重點區域重現水清岸綠。

此外，長江環保集團積極助力美麗鄉村建設，在長三角、武漢、重慶等地投運數千座農村水質凈化站，日均處理規模超過6萬噸。

長江環保集團聚焦生態系統修復，探索形成“廠網一體”“廠網河一體”“廠網湖一體”“廠網河湖岸一體”等城鎮污水治理“三峽方案”，不斷提升水環境綜合治理系統性和整體性。同時，長江環保集團積極探索形成“城市智慧水管家”模式，在安徽六安全面落地，堅持“政府當家、企業管家”原則，實現城市供水、排水、濕地、河流、湖泊等涉水系統及附屬設施全生命周期統一運營、統一管理、統一調度，成功打造城市水環境綜合治理“六安模式”，六安淠河新安渡口國控斷面水質從劣V類提升并穩定在Ⅱ類及以上，六安“水管家”治水經驗入選生態環境部《新時代生態文明建設實踐案例》。

尤其值得一提的是，長江環保集團在國內率先啟動管網攻堅及其配套價格機制改革，首個管網攻堅戰項目落地宜昌，在新機制背景下中標蘇州吳中水管家及管網攻堅項目，有效解決管網投資資金缺口大、財政負擔重等問題。

與此同時，長江環保集團聚焦長江大保護實踐應用場景，以管網、新概念廠、城市水系統、水管家智慧系統為主攻方向，全力打造長江大保護現代產業鏈鏈長，承擔多項國家重點研發項目及課題，取得管網檢測機器人、多源污泥土地利用等一系列原創性成果。

04

瞄準難點

健全完善生態綜合補償，必算細賬。

而一算細賬，就會發現其核心難點有三：“權責怎么定”“錢怎么來”“賬怎么算”。

首先，跨區域協商成本高，權責難對等。跨省流域或區域補償常涉及復雜的“上下游”與“左右岸”關系。由于各地發展階段不同，訴求差異大，補償標準往往難以達成共識，因此難以避免出現補償資金與實際治理成本脫節的現象，也缺乏強有力的法律約束和仲裁機制。

其次，相關資金的來源單一且市場化不足。目前的補償資金高度依賴中央和地方的財政撥款，社會資本參與度較低，尚未形成穩定的“造血”機制。而且，中央與地方在公益性生態項目上的支出責任劃分依然存在模糊地帶。

再次，各地生態價值核算標準不統一。各地采用的核算指標和方法學各異，進而導致難以跨區域比較。對于森林、濕地等生態系統的固碳釋氧、水源涵養價值，亦缺乏公認的定價標準，進而影響補償金額的公信力。尤其棘手的是，技術上的瓶頸也不是一紙規定就能藥到病除的。

針對上述三個難點，各地雖已有探索，但從整體機制看，許多細節上的癥結尚無明確的“藥方”，唯有寄希望于持久戰。

例如，許多地方仍延續著“給錢給項目”的縱向輸血模式，長效的產業扶持或技術轉移較少，造血功能明顯不足。此外，一筆補償資金要由財政、林業、水利等部門多頭管理，造成資金使用分散、難以形成合力的問題，間接影響了整體績效。

另外，考核評價體系也有欠完善。部分地區在分配資金時，對生態改善的實際成效考量不足，以有限的資金“撒胡椒面”。而部分生態產品的社會效益也難以轉化為市場化收益，“受益者付費—保護者獲利”的閉環傳導機制尚未完全打通。

要突破這些難點，通常需要在建立全國統一的生態價值核算標準、拓寬市場化融資渠道以及強化法治保障等方面持續發力。而這些短板也意味著新的市場機遇。

生態環境部環境規劃院首席專家，生態環境補償研究中心主任劉桂環提出，落實好生態綜合補償，關鍵在于做好經營，既要投資于物，補齊基礎設施和公共服務短板，夯實綠色發展的硬件根基，也要投資于人，提升保護主體的技能素養和發展能力，更要運用法治思維筑牢制度根基，久久為功，持續發力，才能真正把區域生態優勢轉化為綠色發展勝勢。

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