朱文強｜文

最終，法院還是駁回了山東德州凱元熱電的訴訟請求。

2026年6月9日，凱元熱電收到德州市德城區法院的一審判決，法院認為不符合起訴條件。

而法院作出上述判決的核心理由是：“關停行為系原告自行關停的行為。”

這句話講得很拗口，但很直白，企業屬于“自殺”而不是“他殺”。

在此之前的3月13日，德州市德城區人民法院還曾就此案作出（2025）魯1402行初196號行政裁定書，以“為了化解行政爭議，妥善處理行政糾紛”為由，中止了德州凱元熱電有限責任公司訴德州經濟技術開發區管理委員會關停通知及行為一案的審理。

這份裁定，讓這家自2021年底被強制關停的企業，在尋求司法救濟的道路上，陷入“告狀無門、久拖不決”的境地。

這份被稱為“以止代審”的裁定被媒體曝光后，德城區法院在5月15日僅以口頭通知的形式“恢復了案件審理”。

如今，一審判決已出，意味著當地從“拖”直接轉變為強判。

圍繞該案的起訴狀、答辯狀、裁定書及專家論證意見等多份材料顯示，一家曾被認定為“所在地區唯一、不可替代民生熱源”而免于關停名單的企業，在短短數月內被列入關停名錄；一個開發區管委會在無明確法律授權的情況下作出關停決定；一家基層法院以“化解爭議”之名，適用法律兜底條款中止訴訟。

這起案件背后，暴露出地方政府在產業政策執行中的隨意性、派出機構職權行使的模糊性，以及司法程序被非正式因素干預的現實困境。

一、從“唯一熱源”到關停名單：政策執行中的名單反轉

凱元熱電的困境，始于一份出現反轉的名單。

2019年6月，山東省人民政府辦公廳下發《關于嚴格控制煤炭消費總量推進清潔高效利用的指導意見》，要求“除所在地區唯一、不可替代民生熱源機組外，力爭用3年左右的時間，關停單機容量30萬千瓦以下燃煤機組及配套鍋爐”。

這份文件為凱元熱電留下了生存空間。

2019年7月29日，山東省能源局印發《山東省30萬千瓦以下作為所在地區唯一、不可替代民生熱源的燃煤機組名單》，凱元熱電確定在該名錄內，即不在3年關停范圍之列。

據德州經濟技術開發區管委會官網發布的多條新聞通稿顯示，凱元熱電彼時確系經開區唯一且不可替代民生熱源的供熱單位。

然而，2019年10月15日，山東省發展和改革委員會、山東省能源局等五部門聯合發布《關于下達單機容量30萬千瓦以下非所在地區唯一、不可替代民生熱源燃煤機組及配套鍋爐關停計劃的通知》（魯能源電力字[2019]240號），原本不在關停名單里的凱元熱電，卻被列為第一批關停名單，關停時間為2021年12月。

不到3個月時間，一家企業命運發生180度大反轉。

據凱元熱電透露，經與山東省能源局核實，無論是保留名單還是關停名單，均由各地市發改部門上報后由山東省能源局進行備案、公布，無需該局核實、批準。這意味著，凱元熱電命運的轉折，關鍵環節在于德州市發改部門的上報名單。

而據凱元熱電從德州市發展改革委員會了解到的情況，在《推進煤電行業轉型升級責任書》中，凱元熱電機組的狀態被標注為“主動停運”，關停時間為2024年，而非實際執行的2021年12月。

二、管委會的職權邊界：關停通知的合法性質疑

2021年5月11日，德州經濟技術開發區管理委員會向凱元熱電下達《關于切實做好德州凱元熱電關停工作的通知》，要求其于2021年12月底前關停。2021年12月，在供熱管網、換熱站、辦公廠房等各項安置措施均未落實的情況下，經開區管委會組織多個部門對凱元熱電實施了強制關停。

在起訴狀中，凱元熱電主張，被告作為開發區管理委員會，其職權必須來源于法律、法規的明確授權或所在地人民政府的合法委托，而關停通知屬于能源領域的具體行政行為，被告既無法定權限又無合法授權。

凱元熱電認為，對燃煤機組實施關停，屬于能源管理、環境保護領域的重大行政執法行為，職權主體通常是縣級以上地方人民政府及其明確的職能部門，開發區管委會的職權范圍通常限于經濟開發、招商引資等事務，并不自然繼承所有領域的權限。

被告德州經濟技術開發區管理委員會在答辯狀中則主張，其作為國家級開發區管理委員會，依據《山東省經濟開發區條例》第八條，具有負責區域內環境保護、產業布局及基礎設施和公共服務管理等職責，作出案涉通知依法具有相關職能。

被告同時強調，該通知只是傳達省、市文件精神，未創設新的權利義務，對原告權益不產生實際影響，不屬于人民法院受案范圍。

專家論證意見對此指出，本案中管委會職權依據不足、程序存在瑕疵、關停與補償不同步等問題較為明顯，行政主體實施行政行為明顯超越法定權限的，屬于無效行政行為。

三、管網移交與補償爭議：4.5億評估價僅補償1.73億

關停行為的另一爭議焦點，在于供熱管網等核心資產、職工安置的處置。

凱元熱電稱，關停后，經開區管委會利用公權力，強制凱元熱電將投資籌建的高溫水管網、主管網、換熱站等設備無償移交給了德州經濟技術開發區恒益熱力有限公司使用，并由其免費使用至今未支付任何費用。

根據山東省相關文件要求，僅是將燃煤機組進行關停，并不包含將供熱設施移交或任由他人使用的內容，經開區管委會的行為屬于“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據”。

經開區管委會在答辯狀中則提供了另一版本的解釋：這些供熱管網設施因凱元熱電與華夏金融租賃有限公司的融資租賃糾紛，已被北京金融法院查封，且所有權歸屬華夏金融租賃有限公司。被告是經與產權人協商并獲法院許可后，“租賃”使用以保證民生供暖，并非無償侵占原告資產。

在補償方面，關停前后當地曾組織雙方成立工作專班進行多輪協商。

后來，雙方共同委托的第三方評估機構出具報告，凱元熱電資產估值約4.50億元。

未料，2023年7月，天衢新區管委會單方作出的《補償決定》確定的補償金額卻變為1.73億元，評估價相差2.8億。

爭議焦點在于管委會將高溫水管網、蒸汽管網等多項資產排除在補償范圍之外。

管委會的補償決定給出的理由包括：高溫水管網“始終處于使用狀態，能夠產生價值，未產生實際損失”；蒸汽管網“已停用多年”，“實際上已無啟用可能”；交通工具、辦公設備等“企業可通過市場交易自行處理”；土地使用權因“企業轉型后使用且未申請評估”而不納入補償。

2023年7月15日，凱元熱電在回復中明確表示認可補償決定，但對補償范圍不滿。

四、“化解爭議”式中止：司法程序的爭議性暫停

2025年10月，凱元熱電在多年溝通無果后，以確認關停通知及關停行為無效為訴請，將經開區管委會訴至德城區人民法院。

2026年2月6日，法院開庭審理了此案，庭審中雙方針對爭議焦點進行了舉證、質證，并完成了辯論環節。

2026年3月13日，德城區法院作出(2025)魯1402行初196號行政裁定書，以“為了化解行政爭議，妥善處理行政糾紛”為由，依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第(七)項“其他應當中止訴訟的情形”，裁定本案中止訴訟。

這份裁定引發凱元熱電方的強烈質疑。

相關負責人指出，該裁定未明確具體中止原因，也未說明恢復審理時間。

經代理律師與主審法官溝通得知，法官表示因案涉利益巨大、案情復雜、社會關注度高，需要與經開區管委會溝通、請示上級法院、向政法委匯報，并希望通過協調途徑彌補原告損失，但關于何時恢復審理未給出明確答復，僅說明中止時間不會超過18個月。

2026年5月7日，凱元熱電公司向德城區法院提交了恢復審理申請書。原告方認為，根據《行訴法解釋》第八十七條前六項，中止訴訟的法定情形均是由于出現了某種客觀的、不可歸責于法院的、導致訴訟程序客觀上無法繼續進行的事由。而“化解行政爭議”是行政訴訟的根本目的，而非阻礙訴訟程序進行的客觀障礙。

三位法學專家在論證意見中明確指出：該中止訴訟裁定缺乏事實與法律依據，屬于對兜底條款的擴大化、隨意性適用，構成法律適用錯誤，程序違法。

中止裁定實質上架空了行政訴訟的審判期限制度，侵害了當事人的程序權利。專家同時指出，法院以“需要溝通、請示、匯報、協調”為由中止訴訟，實質上是將本應在訴訟程序內完成的司法審查和裁判職能，異化為訴訟程序外的行政協調。

五、上億資產“消失”，民企在山東能否尋回程序正義？

因關停補償遲遲不到位，凱元熱電債務訴訟不斷。企業實控人馮承強從昔日風光的民營企業家變成“老賴”。

馮承強感嘆：“真正擋住我和凱元熱電的，不是資金和市場，而是公權力聯手導演的這出‘關停造假’事件，凱元熱電也因此錯過了企業發展四年多的黃金期。”

事實上，當年，馮承強是通過德州市政府的招商引資，投巨資重組收購了虧損嚴重的國有企業——德州凱元熱電有限責任公司。

遺憾的是，錢交了，企業卻被關停了，補償拿不到，核心資產又轉給另一家企業。

凱元熱電的遭遇，折射出民企營商環境的多重困境。

招商引資重組虧損企業，卻面臨關停；在政策執行中，關停名單反轉；補償金被大幅刪減。而以“化解爭議”為由的中止裁定，讓司法的終局裁判功能被懸置。

北京澤亨律師事務所副主任隋思金律師表示，政策背景不能豁免行政機關的職權法定要求，有政策不等于有法定職權、有工作部署不等于可以突破法律規定、有補償不等于行政行為本身合法。本案被上訴人無職權、無合法依據、超范圍處置資產、違反法定程序，多重違法疊加符合行政行為無效要件，明確即便為政策性關停，也必須嚴守職權法定、依據合法、程序正當的底線，越權關停依法應當確認無效。

中國政法大學房寶國教授指出，本案中一審判決存在事實認定、法律適用的明顯疏漏。在職權邊界層面，一審僅以經開區管委會具備行政訴訟被告資格，直接推定其享有能源領域專項關停職權，系混淆兩類不同法律問題：燃煤機組關停屬于能源、生態環境交叉監管領域，法定責任主體為市級政府及發改、能源、生態環境部門，現有法規及德州市職責邊界清單均未將該職權下放至經開區管委會，“開發區吹哨、市直部門報到”僅為工作協調機制，不構成法定職權轉移，管委會作出關停通知屬無職權依據的重大違法情形。價值平衡層面，政策性關停不能突破法定程序底線，本案未履行告知、聽證程序，未落實“先補償后關停”原則，補償范圍剔除已被國企占用的管網資產，政策反轉的損失完全由民營企業承擔，違反信賴保護原則與營商環境保護要求。二審若能明確關停實施主體的法定授權要求、省級關停名單動態調整的實質審查標準、關停補償需覆蓋全部直接損失三項規則，將對全國同類燃煤機組關停案件具有標桿示范意義。

在程序正義的天平上，凱元熱電的合法權益是否會在“化解爭議”的名義下淪為“紙面權利”，仍有待觀察。

但凱元熱電的“死亡”確已不可挽回，究竟是“自殺”還是“他殺”自有公論。