01政策背景

第二屆特朗普政府在國際貿易政策領域迅速展開行動，頻繁出臺、撤銷、調整關稅、制裁及出口管制措施。行政命令和指令層出不窮，企業往往難以厘清政策方向，也難以制定周全的應對規劃。不過，實際上，有一份相對清晰的“路線圖”正在為美國未來的出口管制政策指明方向，這就是《2025計劃》。美國商務部工業與安全局（BIS）極有可能遵循由現任局領導層成員繪制的這份藍圖。兩位關鍵人物 James Rockas 和 Robert Burkett，他們是傳統基金會(Heritage Foundation)發布的《2025計劃》(Project 2025)中關于商務章節的作者之一，現分別擔任 BIS 副部長和幕僚長。

《2025計劃》共有900頁，提出了數百項美國行政和國會行動。在川普正式參加2024年競選之前，《2025計劃》由傳統基金會和其他志同道合的保守團體牽頭發起。傳統基金會是一個智庫，自里根總統執政以來一直影響著共和黨政府的人事和政策。該基金會制定該《2025計劃》，旨在為川普政府或其他任何共和黨總統提供一系列備選方案，該計劃無疑為洞察美國未來出口管制及其他政策方向提供了重要線索。

02 九大動向

本文將分析《2025計劃》中提出的《出口管理條例》（EAR）的現代化改革方案，并探討這些提案可能如何在未來實際落地。

《2025計劃》中專門針對美國商務部工業與安全局（BIS）的部分列出了一份關于“EAR現代化”的關鍵優先事項清單，包括以下內容：

1. 填補“專門設計許可”條款漏洞

“專門設計”（specially designed）的定義，確立了對某些物項的出口管制權，適用于專門為受控物項使用而設計的產品。這一定義分為兩部分：捕獲（catch）與釋放（release）。

首先，它廣泛地“捕獲”任何用于受控物項的零件或組件。隨后，通過滿足一系列豁免條件中的一項或多項，可以“釋放”某些物品。例如：物項屬于其他出口管制類別；物項僅為螺絲、螺母、螺栓、夾子、銷釘、墊圈、襯套、彈簧等小型通用組件；物項與非受控產品在功能、外形、配合度上完全一致；物項是為非受控商品或混合用途開發的。

雖然尚難斷言這些豁免是否構成真正的“漏洞”，但確實使一些原本受控的物項得以豁免。若要減少所謂的“專門設計漏洞”，一種可能做法是削減或取消部分豁免條款。

舉例來說，螺絲、螺母、墊圈等基礎組件的豁免，似乎對國家安全的影響有限。然而，對于某些可同時用于高端計算機、AI服務器、導彈制導系統與普通消費電子產品（如Gameboy）的半導體而言，現行豁免機制可能使其逃避出口管制。

因此，特朗普政府可能會著力于收緊這類技術出口，特別是針對如中國等“重點關切國家”，未來《出口管理條例》修訂中，取消部分“釋放”條款的可能性極大。

2. 升級中國國家組別

國家組別劃分是美國商務部工業與安全局（BIS）施加出口許可便利或限制的重要工具。例如，A組國家可以享受“戰略貿易授權（STA）”許可例外，而列入D:5組的國家則受到美國武器禁運限制。

目前，中國已被歸入D:1、D:3、D:4及D:5組，俄羅斯則除上述組別外，還屬于D:2組。

所謂的“重新指定”，可能意味著將中國與俄羅斯劃入E組——目前僅適用于被認定為“支持恐怖主義國家”（E:1組，包括伊朗、朝鮮、敘利亞）或受到單邊禁運的國家（E:2組，目前為古巴）。

然而，直接將中國或俄羅斯列為“恐怖主義支持國”或禁運國，政治、法律及經濟后果極為嚴重，短期內操作空間有限，也可能與當前美國政府對俄政策基調不符。

因此，一種可能的替代方案是：設立新的國家組別（如E:3或E:4），專門針對中國和/或俄羅斯施加更具針對性的出口限制。通過這一方式，BIS可以取消特定的許可例外，或直接對相關國家施加一系列新的限制措施。

3.取消特定許可例外

根據現行《出口管理條例》（EAR），共有26項許可例外。《2025計劃》雖未明確指出要取消哪些例外，但結合現政府強化對華半導體技術出口管制的政策意圖，可推測若干與半導體相關的新近許可豁免將成為重點審查對象。

舉例而言，以下兩項可能被取消：NAC許可例外（Notified Advanced Computing）；ACA許可例外（Advanced Computing Authorized）。這兩項豁免允許在一定條件下出口高性能半導體，如：為數據中心設計的芯片，或者性能接近受限標準但未達到控制門檻的芯片。取消這些許可例外，將直接限制面向游戲GPU或中低端數據中心芯片的出口。

此外，受限制造設施（RFF）許可例外亦可能被終止。RFF例外設立于2024年，允許特定半導體制造設備出口至指定制造設施。取消RFF許可例外，將有效遏制先進制造設備的擴散，符合美國當前的戰略目標。

在其他領域，特朗普政府已將古巴重新列為“恐怖主義國家支持者”，并加強了簽證限制。因此，與古巴相關的許可例外（如支持古巴人民（SCP）或農產品出口（AGR））也可能面臨取消。

4.擴大外國直接產品規則（FDPR）的適用范圍

外國直接產品規則（Foreign Direct Product Rules，FDPR）將美國出口管制的適用范圍擴展至基于美國原產技術、軟件或設備生產的外國制造物品。自2020年以來，FDPR顯著擴展，涵蓋了如華為及其部分子公司，以及其他若干中國及中國控股企業的產品。

一般而言，FDPR設有兩個核心要素：產品范圍（Product Scope），即適用于哪些類型的產品；目的地范圍（Destination Scope），即針對哪些國家或實體。

近年來，美國政府常通過對特定公司施加廣泛產品范圍管制，來實現精準打擊。例如，最新修訂的EAR已經通過設定人工智能模型權重標準，實現了對AI領域更全面的出口控制。

展望未來，我們預計新的FDPR將進一步擴大產品適用范圍，覆蓋更多被視為關鍵的技術領域，如半導體制造、自動駕駛技術與人工智能。同時，新規則也可能將更多企業納入目的地范圍，隨著形勢發展，BIS或將不斷調整出口管制目標。

5. 降低美國原產技術含量閾值

現行規定下，若外國制造產品中含有超過一定比例的美國原產受控內容（de minimis threshold），即受美國出口管制約束。具體而言：對大多數國家，美國內容比例閾值為25%；對特定國家（如伊朗），閾值為10%；對古巴等特定禁運國，閾值則為0%。

若將美國原產受控內容閾值統一下調至10%，甚至對關鍵技術適用0%，將極大擴展美國對全球范圍內外國制造產品的管控權。這意味著，即便產品在法國、德國等地生產，只要其美國原產組件價值比例超過新設閾值，即可能觸發美國出口許可要求。這種調整，將顯著增強美國商務部工業與安全局（BIS）的域外管轄能力，對全球供應鏈產生深遠影響。

6.收緊視為出口規則，限制對關切國家國民的技術轉讓

根據現行規則，向外國國民披露受控技術，即被視為向其原屬國家出口技術（“視為出口”）。無論該披露發生在美國境內還是境外，只要滿足信息交流、視覺接觸或書面交流等形式，即視為出口行為。

在實際操作中，如果一位丹麥工程師在丹麥與美國同事合作受控技術研發，那么當他將相關信息透露給中國國籍的同事時，即可能構成對中國的視為再出口。

目前，在特定情況下，若外國國民屬于獲得授權的公司，并且公司獲得了相應技術許可，仍可在不另行申請許可的情況下共享技術。

未來，BIS可能修改規則，要求針對關切國家（如中國、俄羅斯等）的外國國民，無論其公司背景，均需額外獲得出口許可才能接觸受控技術。此外，出口許可證本身也可能添加附加條件，禁止某些類別的視為再出口。

此類變動將直接影響國際企業在全球范圍內的人才招聘、項目配置和合規管理，尤其是在涉及美國出口管制內容的項目中，如何平衡合規義務與當地反歧視就業法規，將成為企業必須認真考量的問題。

7. 收緊“基礎研究”定義，防止濫用開放學術體系

根據《出口管理條例》（EAR）規定，源自大學的某些數學、工程及科學領域的技術與軟件，若屬于“基礎研究”，則視為已進入公共領域，不受出口管制。其中一項關鍵標準是，該研究應屬于通常會公開發表的類別。當前，這一豁免允許大學向所有國籍的學生、教授、研究人員開放特定敏感技術。然而，隨著對來自關切國家（如中國、俄羅斯等）學術人員接觸敏感研究領域的擔憂增加，相關政策正面臨收緊。

未來的改革可能包括：禁止特定國家國民，即便隸屬于同一研究機構，仍不得無條件接觸受控技術；要求獲得美國政府資助的研究項目，在協議中排除基礎研究例外，針對國籍設限；或參考現有特別指定國民名單（SDN List），針對部分高風險大學實施全面限制。

由于基礎研究豁免與美國憲法第一修正案（言論與出版自由）相關，改革幅度可能受到一定法律約束。但可以預期，收緊趨勢已蓄勢待發。

8. 取消標準制定活動中的“技術共享許可例外”

現行規定下，企業在參與國際標準制定活動（例如在ISO等組織內）時，若僅為制定行業標準而共享的低敏感性技術或軟件，可豁免出口許可要求。然而，考慮到前一屆特朗普政府對多邊合作機制（如巴黎協定、人權公約、跨太平洋伙伴關系協定等）的抵觸態度，取消或收緊此類標準制定活動中的許可例外，符合其一貫政策傾向。

取消此類豁免，可能對如下領域產生廣泛影響：國際政府間組織合作；國際條約下的核查機制（如《化學武器公約》）；國際空間站等跨國科技合作項目。由此可見，該政策調整不僅影響企業合規成本，也可能對全球技術標準制定格局產生長期影響。

9. 改進技術轉讓中“已發布信息”規則

類似基礎研究豁免，目前《出口管理條例》對已發布技術信息（如公開發表的論文、專利等）亦設有出口管制豁免。

未來改革方向可能包括：引入《國際武器貿易條例》（ITAR）中的“公共領域”管理模式，要求公開發布技術內容前需獲得美國政府審批；或通過重新界定“已發布”范圍，設立例外情形，使部分敏感領域的公開信息不再自動享有豁免。

此類變化同樣涉及美國憲法第一修正案保護范圍，因此改革幅度可能存在一定法律邊界。但在國家安全考量主導下，預計美國政府仍將探索調整空間。

03 圍剿與突圍

目前，第二屆特朗普政府已在關稅、制裁與出口管制領域采取了大量行動。雖然應對層出不窮的政策變化令人應接不暇，但特朗普政府在出口管制方向上的基本輪廓已日漸清晰。正如本文所述，《2025計劃》為洞察未來美國出口管制政策提供了重要參考。

與此同時，政策動向也體現在《2025計劃》之外：2025年4月10日，特朗普總統提名的商務部出口管理助理部長候選人蘭登·海德（Landon Heid）指出，BIS可能“相對快速”地將實體清單（Entity List）限制適用于被列實體的子公司，類似財政部外國資產控制辦公室（OFAC）50%規則的做法。這一變化若得以實施，將顯著擴大出口商、再出口商及技術供應商的合規義務范圍。此外，海德還強調了更廣泛的執法重點，特別關注中國通過轉運地（如香港）獲取人工智能能力的風險，暗示BIS可能進一步收緊相關出口控制。

綜合來看，《2025計劃》的政策路線與BIS領導層釋放的早期信號，共同勾勒出未來美國出口管制政策的基本走向。對于中國企業而言，當下正是密切關注政策動態、提早進行情景規劃的關鍵時期。未來的監管環境將呈現”三常態”：管控范圍更廣，執法工具更銳利，合規要求更高。

未雨綢繆，方能在新的全球貿易與合規格局中穩健前行。在這場沒有硝煙的戰爭中，存活者將是那些能同時玩轉國際規則、技術替代路徑與地緣風險緩釋的"三維棋手"。這既是危機預警，也是布局未來的戰略地圖。

（聲明：本文基于公開報道和文件分析，不構成法律建議，具體政策以官方發布為準）