作者簡介：胡斌，中國政法大學(xué)法學(xué)院講師。文章來源：《行政法學(xué)研究》2022年第2期，轉(zhuǎn)自“行政法學(xué)研究編輯部”公號(hào)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

行政法律規(guī)范競合的形式基礎(chǔ)是法律規(guī)范的交叉包容關(guān)系，實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)是禁止重復(fù)評價(jià)與充分評價(jià)原則。行政法律規(guī)范競合分為想象競合和法條競合兩種類型。二者的區(qū)分應(yīng)堅(jiān)持形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合：根據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn)，法條競合要求兩個(gè)法條“構(gòu)成要件”或“假定”存在重合或交叉關(guān)系；根據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，侵害或涉及兩個(gè)以上法益構(gòu)成想象競合，其中一個(gè)法條能夠全面評價(jià)行為性質(zhì)為法條競合。實(shí)踐中存在諸如未區(qū)分或未正確區(qū)分法條競合與想象競合；法院對當(dāng)事人競合主張不回應(yīng)；缺乏說理和論證；適用規(guī)則混亂等問題。學(xué)理上，應(yīng)建構(gòu)行政法律規(guī)范競合理論并納入行政法總論。立法上，應(yīng)將法律規(guī)范競合制度引入《行政處罰法》和“行政程序法”，明確行政機(jī)關(guān)和法院的說理釋明義務(wù)，搭建科學(xué)的競合適用規(guī)則。

引言

“適用法律正確”是行政行為合法的基本要求之一。現(xiàn)實(shí)中，行政法律規(guī)范體系的復(fù)雜性決定了同一行為可能存在兩個(gè)以上法律規(guī)范競相評價(jià)，這使得行政機(jī)關(guān)在“找法”和“用法”時(shí)經(jīng)常要判斷是否存在法律規(guī)范競合現(xiàn)象及法律規(guī)范競合時(shí)如何選擇法律，相應(yīng)的法院在審查行政行為合法性時(shí)也需要判斷是否存在法律規(guī)范競合及行政機(jī)關(guān)是否正確遵循了競合規(guī)則。法律規(guī)范競合理論的使命恰恰在于解釋法律規(guī)范競合現(xiàn)象并解決正確適用法律的問題。理論上，行政法律規(guī)范競合包含兩個(gè)遞進(jìn)的問題，即法律規(guī)范競合的生成機(jī)理、具體形式和判斷標(biāo)準(zhǔn)以及法律規(guī)范競合時(shí)法律的適用規(guī)則。對這兩個(gè)問題行政法學(xué)界尚缺乏深入研究，立法上也缺乏足夠的制度供給，導(dǎo)致行政執(zhí)法和司法中對行政法律規(guī)范競合的判斷和適用規(guī)則存在較多分歧和錯(cuò)誤，進(jìn)而影響法治統(tǒng)一和權(quán)威。本文將在闡釋行政法律規(guī)范競合核心法理的基礎(chǔ)上，對行政訴訟領(lǐng)域123件涉及法律規(guī)范競合的案件進(jìn)行梳理，剖析當(dāng)前行政和司法機(jī)關(guān)在應(yīng)對法律規(guī)范競合時(shí)存在的問題，進(jìn)而形成行政法律規(guī)范競合理論以及進(jìn)行制度回應(yīng)。

一、行政法律規(guī)范競合法理基礎(chǔ)與區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

法律規(guī)范競合現(xiàn)象在古羅馬時(shí)期便受到關(guān)注，主要存在刑法和民法領(lǐng)域。在我國，刑法學(xué)界對法律規(guī)范競合的研究最為深入、爭論最多且成果豐碩。相比之下，行政法學(xué)界對法律規(guī)范競合問題缺乏應(yīng)有的關(guān)注。實(shí)際上，行政法領(lǐng)域出現(xiàn)法律規(guī)范競合的概率更大。因?yàn)樾姓]有完整的法典，是由諸多法律規(guī)范構(gòu)成的，存在縱橫交織的不同層次的行政法淵源，這導(dǎo)致了同一社會(huì)現(xiàn)象或行為受到兩部以上法律調(diào)整的概率更大。

（一）行政法律規(guī)范競合的內(nèi)涵與分類

“競合”一詞雖是舶來品，但它并非音譯而是意譯，包含“競相符合”“競相適用”之意。因此，字面上，法律規(guī)范競合有兩個(gè)以上法律條文或規(guī)范“競相符合”“競相適用”之意。學(xué)理上，有學(xué)者將法律規(guī)范競合解釋為由于某種法律事實(shí)出現(xiàn)，導(dǎo)致兩種以上的法律概念發(fā)生，并使這些概念之間發(fā)生重疊或沖突的現(xiàn)象。有學(xué)者指出，法律規(guī)范競合是指同一事實(shí)符合數(shù)個(gè)規(guī)范之要件致該數(shù)個(gè)規(guī)范皆得適用的現(xiàn)象。結(jié)合字面和學(xué)理解釋，法律規(guī)范競合本質(zhì)上是同一行為受到兩個(gè)以上法律規(guī)范評價(jià)，多個(gè)法律規(guī)范之間競相符合、競相適用的一種法律現(xiàn)象。

回到行政法，本文認(rèn)為，行政法律規(guī)范競合是指某一行為或事件，符合兩個(gè)以上行政法規(guī)范規(guī)定的要件，導(dǎo)致數(shù)個(gè)法條均有適用可能性，執(zhí)法者需要從中選擇最優(yōu)法律規(guī)范（組合）的行政法現(xiàn)象。質(zhì)言之，行政法律規(guī)范競合具有不同法條競相符合、競相適用之意。行政法律規(guī)范競合的特征如下：第一，同一行為或事件存在是行政法律規(guī)范競合的前提。多個(gè)法律規(guī)范在同一行為或事件上交匯才會(huì)引發(fā)競合。如在“上海鑫晶山公司案”中，公司未處理污染物導(dǎo)致污染的行為，使得《固體廢物污染防治法》第68條和《大氣污染防治法》第99條在該行為上出現(xiàn)了交匯，引發(fā)了競合。第二，同一行為或事件同時(shí)滿足兩個(gè)以上法條的要求，理論上上述法條都有適用的可能性，這是行政法律規(guī)范競合的關(guān)鍵。如在“上海鑫晶山公司案”中，公司未處理污染物導(dǎo)致污染的行為，既受《固體廢物污染防治法》第68條調(diào)整，也受《大氣污染防治法》第99條調(diào)整，此時(shí)兩個(gè)法條均能夠適用。執(zhí)法者在適用法律時(shí)將面臨多個(gè)選擇，是法律規(guī)范競合的核心要義和法律效果。第三，執(zhí)法者需要選擇最優(yōu)的法條適用方案。雖然競合的法條都有適用的可能性，但基于特定原則，這些法條不可能均適用，這就要求執(zhí)法者選出最優(yōu)的一個(gè)（組）法條。這是法律規(guī)范競合理論的使命，即解決競合法條的最優(yōu)解問題。

根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，行政法律規(guī)范競合可以進(jìn)行不同的分類：第一種，根據(jù)法律規(guī)范交叉融合的具體形態(tài)不同，可以分為法條競合和想象競合。法條競合是指行政相對人做出的一個(gè)行為同時(shí)違反或符合數(shù)個(gè)法條規(guī)定，數(shù)法條規(guī)定的構(gòu)成要件、假定存在重合或交叉關(guān)系。因此，法條競合本質(zhì)上是多個(gè)法條的構(gòu)成要件、假定彼此全部或部分重合，同一案件事實(shí)可以被兩個(gè)以上法條指涉。想象競合是指行政相對人做出的一個(gè)行為同時(shí)違反或符合數(shù)個(gè)法律規(guī)范，各法律規(guī)范的構(gòu)成要件、假定不相同至少?zèng)]有包含關(guān)系，且往往這個(gè)行為侵害或涉及不同法益。法條競合與想象競合是最重要的分類，因?yàn)槠浼冉沂玖朔梢?guī)范競合的不同形態(tài)，也決定著不同的適用規(guī)則。第二種，根據(jù)適用原則不同可以分為：沖突性競合和非沖突性競合。前者指數(shù)個(gè)法律規(guī)范不能同時(shí)并用，執(zhí)法者只能從中擇用其一。后者指數(shù)個(gè)法律規(guī)范可同時(shí)適用，根據(jù)不同法律規(guī)范產(chǎn)生的數(shù)個(gè)法律后果并行不悖，可以共存。這一分類方便執(zhí)法者選擇法律適用規(guī)則：如果是沖突性競合，只適用其中一個(gè)法條排除其他法條；如果是非沖突性競合，可同時(shí)適用兩個(gè)以上的規(guī)范。

（二）行政法律規(guī)范競合的法理基礎(chǔ)及其功能

法律規(guī)范之間的交叉或包容是法律規(guī)范競合的形式基礎(chǔ)。行政法律規(guī)范競合是一種立法現(xiàn)象，是不可避免的法律規(guī)范交叉或包容導(dǎo)致的。理想狀態(tài)下，不同法律規(guī)范在適用對象上應(yīng)是涇渭分明的。但受人類理性的限制和語言文字明確程度及涵攝范圍的制約，加之現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的紛繁復(fù)雜和行為方式的多樣及多變，法律條文之間錯(cuò)綜復(fù)雜的狀況不可避免。對同一行為或現(xiàn)象，立法者可能通過不同的法律規(guī)范進(jìn)行評價(jià)和調(diào)整，這就為法律規(guī)范競合埋下了伏筆。具體存在兩種情形：多個(gè)法條的構(gòu)成要件之間有重合之處（交叉或包含關(guān)系）；多個(gè)法條從不同側(cè)面對行為和事件進(jìn)行評價(jià)，這都使得兩個(gè)以上法律規(guī)范在同一行為處交匯從而引發(fā)競合。特別是行政法領(lǐng)域，橫向上存在大量單行法，縱向上存在多個(gè)立法層次，出現(xiàn)法律規(guī)范競合的概率更大。

禁止重復(fù)評價(jià)和充分評價(jià)原則構(gòu)成實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。禁止重復(fù)評價(jià)原則要求對同一行為原則上只給予一次評價(jià)，該原則的基礎(chǔ)在于法的正義性，核心是防止不恰當(dāng)?shù)丶又匦袨槿说呢?zé)任，這意味著競合的法律規(guī)范原則上不能同時(shí)適用，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)選擇最適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范。故禁止重復(fù)評價(jià)原則才是法律規(guī)范競合的決定性因素：法律規(guī)范的交叉和包容為競合提供了基礎(chǔ)，而禁止重復(fù)評價(jià)則要求法律的適用者識(shí)別出法律規(guī)范競合現(xiàn)象，并選出最適合的法律條文。換言之，如果沒有禁止重復(fù)評價(jià)原則的存在，那么法律規(guī)范競合便只是一種立法現(xiàn)象，并無實(shí)際意義。而“充分評價(jià)”同樣構(gòu)成規(guī)范競合的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。充分評價(jià)原則要求執(zhí)法者選擇能對行為做出更全面評價(jià)的法律規(guī)范。具體而言，當(dāng)多個(gè)法律規(guī)范構(gòu)成要件存在交叉或包含關(guān)系，且保護(hù)的法益為同一法益，其中一個(gè)法條能夠充分評價(jià)該行為，執(zhí)法者找出該法條即可。當(dāng)多個(gè)法律規(guī)范之間并無交叉或包容關(guān)系，行為涉及不同法益，行政機(jī)關(guān)要找出“最能”評價(jià)行為性質(zhì)的法條或并適用相關(guān)法條，以實(shí)現(xiàn)對行為的充分評價(jià)。

故行政法律規(guī)范競合理論的功能表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，解決正確適用法律的問題。法律規(guī)范發(fā)生競合意味著執(zhí)法者面臨如何正確適用法律的難題。法律規(guī)范競合理論的作用恰恰是指導(dǎo)實(shí)踐中各主體識(shí)別出法律規(guī)范競合的存在，并基于特定規(guī)則找到最適合的法律規(guī)范，即指導(dǎo)執(zhí)法者正確適用法律，確保行政行為合法。另一方面，確保行為或事件得到充分、全面評價(jià)。法的正義性和“過罰相當(dāng)”原則要求行為得到充分、全面評價(jià)以確保法律目的實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)范競合的情形比較復(fù)雜，有時(shí)只適用一個(gè)法條便可以實(shí)現(xiàn)對行為的全面評價(jià)，有時(shí)則需要適用多個(gè)法條才能實(shí)現(xiàn)對行為的充分評價(jià)。法律規(guī)范競合理論可以指導(dǎo)執(zhí)法者選擇合適的法條對行為進(jìn)行充分或全面評價(jià)，防止評價(jià)不當(dāng)。

（三）行政法律規(guī)范競合區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

行政法律規(guī)范競合最重要的分類是法條競合和想象競合，二者具有不同的法律后果，有必要明確二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)持形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。

形式上，法條競合要求兩個(gè)法條“構(gòu)成要件”或“假定”存在重合或交叉關(guān)系。法條的核心要素是構(gòu)成要件或行為假定，當(dāng)兩個(gè)法條的構(gòu)成要件或假定存在重合或交叉時(shí)一般成立法條競合。如《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第35條和《產(chǎn)品質(zhì)量法》39條均規(guī)定生產(chǎn)“摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品”屬于違法行為，應(yīng)給予行政處罰。兩法條所規(guī)定的違法構(gòu)成要件具有重合性，當(dāng)一個(gè)行為同時(shí)違反上述兩個(gè)法條時(shí)構(gòu)成“法條競合”，只適用其中一個(gè)法條便可對行為性質(zhì)做出全面評價(jià)，因而法條之間是相互排斥的。

實(shí)質(zhì)上，法條競合要求兩個(gè)法條具有法益同一性與違法評價(jià)包容性。當(dāng)一個(gè)行為侵害或涉及兩個(gè)法益，那么原則上只構(gòu)成想象競合，不構(gòu)成法條競合。如某診所持有《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，但未經(jīng)登記核準(zhǔn)計(jì)劃生育專業(yè)，也未取得《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》，卻擅自開展終止妊娠手術(shù)。其行為侵害了兩個(gè)法益：醫(yī)療管理秩序和母嬰安全，此時(shí)兩個(gè)法條之間并不天然互斥，構(gòu)成想象競合。再比如，在“施衛(wèi)芹訴啟東市公安局案” 中，法院認(rèn)為施衛(wèi)芹從城管執(zhí)法車上搶奪電子秤，并咬傷城管執(zhí)法人員的行為侵犯了兩個(gè)法益：一是阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員正在進(jìn)行的公務(wù)活動(dòng)，二是侵犯了陳衛(wèi)、丁凱磊的人身權(quán)利，構(gòu)成想象競合。相反，在“上海鑫晶山公司案”中，原告未妥善處置廠中污泥導(dǎo)致環(huán)境污染，同時(shí)觸犯了兩個(gè)法條，但因只侵害了一個(gè)法益，即大氣環(huán)境，不能成立想象競合。當(dāng)競合的法條中，有一個(gè)法條可以對行為違法性或性質(zhì)進(jìn)行全面評價(jià)，那么兩個(gè)法條屬于法條競合，想象競合的任何一個(gè)法條都無法對行為合法性或性質(zhì)進(jìn)行全面評價(jià)，因兩個(gè)法條構(gòu)成要件不存在交叉或包容關(guān)系。比如，某醫(yī)院聘用未取得護(hù)士執(zhí)業(yè)證書的人員獨(dú)立從事護(hù)理活動(dòng)。該醫(yī)院同時(shí)違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》與《護(hù)士條例》的規(guī)定，其中《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第28條可以對醫(yī)院行為的合法性進(jìn)行全面評價(jià)，此時(shí)屬于法條競合而非想象競合。因此，原告同時(shí)違反兩部法律屬于法條競合，并非想象競合。而在“刀牌電動(dòng)車廠與無錫市錫山區(qū)市監(jiān)局案”中，原告行為同時(shí)違反《廣告法》和《商標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，任何一個(gè)法條都不能對其合法性進(jìn)行全面評價(jià)，應(yīng)構(gòu)成想象競合。

綜上，判斷法條競合與想象競合應(yīng)堅(jiān)持兩步走：第一步，根據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn)判斷，當(dāng)兩個(gè)法條規(guī)定的構(gòu)成要件存在交叉或包含關(guān)系時(shí)，構(gòu)成“法條競合”。第二步，從實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)看，如果一個(gè)行為侵害了兩個(gè)以上法益，那么不能成立“法條競合”，只能成立“想象競合”；如果任何一個(gè)競合的法條都無法對行為合法性進(jìn)行全面評價(jià)，也只能成立想象競合。

二、行政訴訟中法律規(guī)范競合的特點(diǎn)與問題

本文在北大法寶以法律規(guī)范競合為主題共搜索到123件與此直接相關(guān)的行政案件。之所以選擇訴訟案例而不是執(zhí)法案例，是因?yàn)榉ㄔ簳?huì)對法律競合問題做出專門闡述，有助于問題的討論與展開。

（一）法律規(guī)范競合在行政訴訟中的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

第一，法律規(guī)范競合現(xiàn)象存在于各類行政案件，且以行政處罰為主。一方面，行政法律規(guī)范競合現(xiàn)象存在于行政處罰、行政許可、信息公開、行政給付、行政強(qiáng)制執(zhí)行、工傷認(rèn)定等各種行政案件中，說明規(guī)范競合現(xiàn)象具有廣泛性。另一方面，法律規(guī)范競合主要發(fā)生在行政處罰案件中，占到全部案件的85%以上（見表1）。法律規(guī)范競合現(xiàn)象的廣泛性意味著，建構(gòu)行政法律規(guī)范競合理論、明確判斷標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)則的必要性。

第二，當(dāng)事人以法律規(guī)范競合為由支持己方觀點(diǎn)。部分案件中，行政相對人以法律規(guī)范競合為由支持自己的主張，且主要用于證明行政機(jī)關(guān)法律適用錯(cuò)誤或構(gòu)成行政不作為。如在“馬某與康樂縣公安局行政處罰案”中，原告主張其行為構(gòu)成法條競合，被告應(yīng)適用其中一個(gè)法條處罰，但被告兩個(gè)法條均適用，屬于法律適用錯(cuò)誤。在“青島地華房地產(chǎn)公司訴青島市工商局高新分局案”中，原告主張其違法行為屬于法條競合，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇與其違法行為相適應(yīng)的法條。部分案件中，行政機(jī)關(guān)將法律規(guī)范競合作為答辯理由，主要用于證明其適用法律正確或積極履行了法定職責(zé)。如在“廣州市城管局與鄺益良行政處罰案” 中，被告認(rèn)為當(dāng)法條競合時(shí)，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)不同的法律條款從一重罰。在“趙正軍訴鄭州市工商局中原分局案”中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為被上訴人申訴所涉及的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題包含宣傳問題，構(gòu)成法規(guī)競合，根據(jù)一事不再罰原則，應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門處理食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，工商部門無須再按照廣告法進(jìn)行處理。

第三，法院將法律規(guī)范競合作為裁判理由，用于支持或否定行政機(jī)關(guān)法律適用的正確性。在“張迎超與鄧州市交通警察大隊(duì)案”中，法院認(rèn)為《道路交通安全法》第90、96條屬于法條競合，被告適用第96條采取強(qiáng)制措施不構(gòu)成法律適用錯(cuò)誤。在“黃玉瓊訴佛山市公安局三水分局案”中，法院認(rèn)為侵害人打碎被害人家玻璃的行為既屬于故意毀壞公私財(cái)物行為，也屬于尋釁滋事行為，同時(shí)觸犯了《治安管理處罰法》第26條和第49條規(guī)定屬于想象競合，公安機(jī)關(guān)選擇適用該法第49條予以處罰并無不當(dāng)。

第四，法院有時(shí)通過否定法律規(guī)范競合，支持或否定行政機(jī)關(guān)行為的合法性。比如，在“龍澤公司訴沈陽市城管局于洪分局案”中，法院認(rèn)為原告未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》進(jìn)行建設(shè)的行為與應(yīng)進(jìn)行招投標(biāo)卻未進(jìn)行招投標(biāo)的行為是兩個(gè)法律行為，不屬于法條競合，行政機(jī)關(guān)的處理并無不當(dāng)。

（二）行政訴訟中法律規(guī)范競合處理存在的缺陷

首先，絕大部分案件未區(qū)分或未正確區(qū)分法條競合與想象競合。法條競合與想象競合的成立條件和適用規(guī)則均存在差異，有必要進(jìn)行區(qū)分。但已有案例中，僅有5%的當(dāng)事人或法院提到了想象競合，有30%的案件中，當(dāng)事人或法院使用了法條競合一詞，但實(shí)際該案件屬于想象競合（見表2）。如在“廣州市城管局與鄺益良行政處罰案” 中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原告未經(jīng)報(bào)批修繕歷史建筑并造成該建筑損害的行為構(gòu)成“法條競合”。但原告行為侵犯了兩個(gè)法益，且任何一個(gè)法條都無法完全評價(jià)其行為的違法性，本案應(yīng)為想象競合。在“友力公司訴鄞州住建局案”中，法院將兩個(gè)主體違法行為的重合稱為法條競合，顯然屬于誤用。66%的案件中，各方主體使用的是“法規(guī)競合”“法律競合”“競合”等詞語。司法實(shí)踐中各方用詞的“多樣性”表明實(shí)務(wù)界未對法條競合和想象競合的區(qū)分必要性及區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)。這種混亂一方面影響法律規(guī)范競合處理的科學(xué)性，另一方面可能導(dǎo)致誤用法律適用規(guī)則。

其次，部分案件中法院對當(dāng)事人提出的法律規(guī)范競合主張未作回應(yīng)。法律規(guī)范競合主張屬于實(shí)質(zhì)爭議，法院本應(yīng)作出回應(yīng)。但大多數(shù)案件中，法院對當(dāng)事人提出的法律規(guī)范競合主張并未作出回應(yīng)。如在“廣州市城管局與鄺益良行政處罰案”中，廣州市越秀城管局主張違法者構(gòu)成法條競合，法院并未作出回應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在被告提出法律規(guī)范競合主張的案件中，只有14%的法院對競合問題作出回應(yīng)；在原告提出法律規(guī)范競合主張的案件中，只有25%的法院對競合問題作出回應(yīng)（見表3）。法院對當(dāng)事人提出的法律規(guī)范競合主張不作回應(yīng)，客觀上影響實(shí)質(zhì)爭議的解決。

再次，法律適用規(guī)則較為混亂。實(shí)踐中，各主體對于法律規(guī)范競合時(shí)如何適用法律缺乏共識(shí)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，法院和當(dāng)事人在實(shí)踐中適用的規(guī)則有13種之多（見表4）。適用規(guī)則的混亂可能導(dǎo)致同案不同判，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法困難等問題。

最后，缺乏對法律規(guī)范競合的說理與釋明。法律規(guī)范競合屬于特殊的法現(xiàn)象，是否構(gòu)成競合對案件性質(zhì)和法律適用具有重要影響，因而行政或司法機(jī)關(guān)應(yīng)對該情況說明理由。但實(shí)踐中，無論行政機(jī)關(guān)還是法院，往往只是提到“競合”，對為何構(gòu)成競合并未進(jìn)行說理。如“張坤龍案”中，法院認(rèn)為張坤龍的行為既違反《交通安全法》第38條也違反了《交通安全法》第56條的規(guī)定構(gòu)成競合，判斷過于武斷。在“黃玉瓊與佛山市公安局三水分局案”中，法院認(rèn)定原告同時(shí)觸犯了《治安管理處罰法》第26、49條的規(guī)定，屬于想象競合但沒有說明理由。缺乏說理一方面可能導(dǎo)致其判斷因過于武斷而錯(cuò)誤，另一方面也無法令當(dāng)事人信服。

（三）法律規(guī)范競合處理存在問題的原因

一方面，理論研究不足。與刑法學(xué)界對規(guī)范競合理論研究的熱情經(jīng)久不衰相比，我國行政法學(xué)界對此問題未能展開系統(tǒng)研究和爭鳴，僅有的零星研究成果主要是實(shí)務(wù)工作者對于現(xiàn)實(shí)的觀察。目前無論是權(quán)威教材還是學(xué)術(shù)論文，均缺乏對行政法律規(guī)范競合問題的專門探討，導(dǎo)致行政法律規(guī)范競合理論體系無法搭建。實(shí)踐中，各主體使用的“競合”概念和適用規(guī)則往往直接移植自刑法。比如，想象競合、“從一重處罰”這類術(shù)語顯然是從刑法理論中移植而來的。同時(shí)，由于行政法理論對如何判斷法律規(guī)范競合及法律規(guī)范競合時(shí)如何適用法律，缺乏較為明確共識(shí)，也為實(shí)踐中各方不能正確區(qū)分法條競合與想象競合、法律適用規(guī)則不一致等埋下伏筆。

另一方面，法律制度闕如。現(xiàn)行有效的行政法律中均沒有關(guān)于法律規(guī)范競合構(gòu)成要件及如何處理的規(guī)則。以行政處罰為例，雖然行政處罰是法律規(guī)范競合常出現(xiàn)的領(lǐng)域，但《行政處罰法》未明確規(guī)定法律規(guī)范競合制度。司法實(shí)踐中，對法律規(guī)范競合處理，司法機(jī)關(guān)常引用的規(guī)則源于《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范若干問題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡稱《適法紀(jì)要》）。但《適法紀(jì)要》存在兩點(diǎn)局限：其一，該紀(jì)要主要是解決法律沖突的規(guī)則，并非針對法律規(guī)范競合，無法滿足處理法律規(guī)范競合問題的需求；其二，該紀(jì)要是司法審判的重要參考，無法成為行政執(zhí)法的依據(jù)。

三、行政法律規(guī)范競合理論搭建與制度建構(gòu)

學(xué)理上搭建行政法律規(guī)范競合理論，并建構(gòu)相應(yīng)的制度是優(yōu)化行政執(zhí)法的必然要求。

（一）學(xué)理上搭建行政法律規(guī)范競合理論

不同部門法的規(guī)范競合存在一定特殊性，因而有必要建立與行政法律規(guī)范特殊性相契合的規(guī)范競合理論。首先要科學(xué)界定行政法律規(guī)范競合理論的定位與內(nèi)容：第一，法律規(guī)范競合理論應(yīng)作為行政法總論的組成部分。法律規(guī)范競合作為一種特殊的法現(xiàn)象，存在于各類行政執(zhí)法領(lǐng)域，因此應(yīng)將該理論作為行政法總論的重要內(nèi)容，用于指導(dǎo)分論中的法律規(guī)范競合現(xiàn)象。第二，法律規(guī)范競合理論的功能在于指導(dǎo)執(zhí)法和司法，規(guī)范行政裁量權(quán)，確保“禁止重復(fù)評價(jià)”“充分評價(jià)”等原則的落實(shí)。第三，法律規(guī)范競合理論至少應(yīng)包含四個(gè)內(nèi)容：法律規(guī)范競合的內(nèi)涵、構(gòu)成要件、分類標(biāo)準(zhǔn)及適用規(guī)則。欲使該理論得到重視和應(yīng)用，應(yīng)結(jié)合行政法律規(guī)范的特性豐富該理論，并納入行政法教材。其次，行政法律規(guī)范競合理論應(yīng)體現(xiàn)自身的特殊性：第一，規(guī)范競合的適用領(lǐng)域和形式具有多樣性。法律規(guī)范競合現(xiàn)象存在于各類行政法領(lǐng)域，且上位法與下位法之間亦可能存在競合。第二，規(guī)范競合時(shí)法律適用規(guī)則具有多樣性。除要遵循通行的適用規(guī)則外，還應(yīng)遵循與行政法律規(guī)范特殊性相契合的適用規(guī)則。

（二）立法上明確法律規(guī)范競合制度

為了使法律規(guī)范競合處理規(guī)范化，有必要在立法中對其構(gòu)成要件和適用規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)已經(jīng)嘗試在規(guī)章和行政規(guī)范性文件中規(guī)定法律規(guī)范競合處理規(guī)則。如原環(huán)保部制定的《環(huán)境行政處罰辦法》第9條規(guī)定：當(dāng)事人的同一違法行為同時(shí)違反兩個(gè)以上條款，應(yīng)當(dāng)適用效力等級較高的法律、法規(guī)或規(guī)章；效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款。公安部出臺(tái)的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》則詳細(xì)列舉了各類違法行為存在競合的法條并規(guī)定如何選擇適用。如：

“針對無證駕駛、偷開航空器、機(jī)動(dòng)船舶行為，《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第29條規(guī)定的‘偷開他人船舶’，與《治安管理處罰法》第64條規(guī)定的‘偷開機(jī)動(dòng)船舶’競合。對偷開他人船舶的，適用《治安管理處罰法》第64條”。

地方各執(zhí)法部門也通過行政規(guī)范性文件規(guī)定了法律規(guī)范競合的處理規(guī)則（見表5）。比如，廣州市食藥局制定的《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》第16條規(guī)定法條競合的應(yīng)當(dāng)從重處罰。上述文件是行政機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做出的制度安排，意在幫助執(zhí)法人員正確適用法律，但存在局限：第一，各地規(guī)定的競合規(guī)則缺乏上位法依據(jù)；第二，各地文件的位階較低，約束力不強(qiáng)；第三，各地規(guī)定不一致，缺乏統(tǒng)一性。為了解決上述問題，建議未來在法律中明確規(guī)定法律規(guī)范競合制度。

第一，《行政處罰法》中增加法律規(guī)范競合制度。未來修改《行政處罰法》時(shí)，對“法條競合”和“想象競合”的構(gòu)成要件和法律適用規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定，并作為總則性條款，為各領(lǐng)域行政處罰案件的規(guī)范競合處理提供規(guī)則指引。2021年修訂的《行政處罰法》規(guī)定了“競合從重原則”，算是一次較大的突破，但并不完善，仍需要進(jìn)行優(yōu)化。這一點(diǎn)德國《刑法》值得借鑒，該法第52條規(guī)定，“同一行為觸犯數(shù)個(gè)刑法法規(guī)，……只判處一個(gè)刑罰。觸犯數(shù)個(gè)刑法法規(guī)的，依規(guī)定刑罰最重的法規(guī)為準(zhǔn)。所判刑罰不得輕于數(shù)法規(guī)中任何一個(gè)可適用法規(guī)的刑罰”。綜上，《行政處罰法》可以在總則中規(guī)定，同一行為觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，且法律規(guī)范構(gòu)成要件之間存在交叉或包含關(guān)系，只得依照其中一個(gè)法條進(jìn)行處罰（法條競合）。同一行為觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，法律規(guī)范之間無交叉包含關(guān)系，選擇其中較重的法條（想象競合），并輔之以具體的適用規(guī)則，下文詳述。

第二，制定“行政程序法”時(shí)規(guī)定法律規(guī)范競合制度。未來制定“行政程序法”時(shí)宜將法律規(guī)范競合這一重要的實(shí)體性制度放在總則中，規(guī)定法律規(guī)范競合的構(gòu)成要件、分類標(biāo)準(zhǔn)和法律適用規(guī)則等。

（三）明確法律規(guī)范競合的主動(dòng)審查和說理義務(wù)

法律規(guī)范競合判斷是否正確，直接影響法律適用的正確性，因而行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法或司法中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查所涉案件是否存在法律規(guī)范競合并說明理由。為此，有必要明確行政或司法機(jī)關(guān)主動(dòng)審查所處理案件是否存在競合的義務(wù)，并要求其對案件是否構(gòu)成競合、構(gòu)成何種競合及適用法律規(guī)則等說明理由。

最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定：法律適用存在法律規(guī)范競合的，裁判文書應(yīng)當(dāng)說明選擇的理由。但這一司法解釋存在局限性：第一，只要求法官對“選擇法律”說明理由，未要求法官對案件是否以及構(gòu)成何種競合說明理由。這或許是法院很少對當(dāng)事人提出的競合主張作出回應(yīng)和說理的原因。第二，對行政機(jī)關(guān)并無約束力。鑒于此，有必要通過立法明確行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的兩個(gè)方面義務(wù)。一方面，適用法律之前應(yīng)主動(dòng)審查涉案是否存在法律競合現(xiàn)象。另一方面，對規(guī)范競合的構(gòu)成要件和適用規(guī)則說明理由。

四、建構(gòu)科學(xué)的行政法律規(guī)范競合適用規(guī)則

法律規(guī)范競合意味著執(zhí)法者有兩個(gè)以上法條可供選擇，為避免法律適用的混亂與恣意，有必要建構(gòu)科學(xué)的適用規(guī)則。本文認(rèn)為，新《行政處罰法》規(guī)定的競合從重原則并不充分，因?yàn)槠浼葲]有區(qū)分法條競合和想象競合，也沒有規(guī)定其他競合處理規(guī)則。鑒于法條競合與想象競合的構(gòu)造本質(zhì)不同，以下分別討論（見表6）。

（一）想象競合時(shí)的法律適用規(guī)則

刑法學(xué)通說認(rèn)為，對于想象競合犯一般遵循“從一重罪處斷原則”，因?yàn)橄胂蟾偤戏笇儆谝粋€(gè)行為產(chǎn)生數(shù)個(gè)危害結(jié)果，既然是按“一罪處理”，只有按其中最重的罪進(jìn)行處罰才符合罪刑相適應(yīng)原則。例外情況下，根據(jù)法律的特別規(guī)定適用“從一輕”或“數(shù)罪并罰”。回到行政法領(lǐng)域，上述處斷原則是否適用呢？以下分別討論：

首先，“從一重處斷原則”是否適用于行政法領(lǐng)域？答案是肯定的。因?yàn)椤皬囊恢靥帞唷笔墙怪貜?fù)評價(jià)和充分評價(jià)原則的要求。以行政處罰為例，我國《行政處罰法》第4條規(guī)定了過罰相當(dāng)原則，即行政處罰必須與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng)，這與刑法的罪刑相當(dāng)原則具有同構(gòu)化意義。過罰相當(dāng)原則要求出現(xiàn)想象競合時(shí)“從一重處斷”。因?yàn)橄胂蟾偤弦馕吨`法者行為侵害了兩個(gè)以上的法益或造成了兩個(gè)以上的危害結(jié)果，比侵害一個(gè)法益或造成一個(gè)危害結(jié)果嚴(yán)重，按其中一部法律（法條）進(jìn)行處罰時(shí)應(yīng)選擇懲罰最重的，才能體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。如在“文昌市監(jiān)局與黃小健行政處罰案” 中，法院認(rèn)為：“被執(zhí)行人黃小健未辦理營業(yè)執(zhí)照對外開展經(jīng)營活動(dòng)的行為違反《無證無照經(jīng)營查處辦法》第六條，應(yīng)予以處罰。又鑒于黃小健銷售不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的柴油，數(shù)量較大，其行為違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第13條規(guī)定，依照該法第49條應(yīng)予從重處罰。因被執(zhí)行人黃小健無照經(jīng)營柴油且相關(guān)柴油不符合國家標(biāo)準(zhǔn)，兩違法行為的違法方式或結(jié)果具有牽連關(guān)系，構(gòu)成想象競合，屬于一行為違反數(shù)個(gè)法條，文昌工商局決定對黃小健的違法行為擇一重處……法律適用正確”。從上述裁定可知，“從一重處斷原則”得到了司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。概言之，執(zhí)法者在處理想象競合案件時(shí)應(yīng)選擇法定處罰幅度更高的條款，且在處罰時(shí)應(yīng)將競合性違法作為從重處罰的情節(jié)予以考量。

其次，需要討論行政法上的想象競合是否有“從一輕”或“并罰”的可能性。本文認(rèn)為，判斷是否適用“從一輕”或“并罰”需要看法律或司法解釋是否有特別規(guī)定。由于行政法領(lǐng)域法律規(guī)范眾多、違法情形復(fù)雜，無法像“刑法”一樣針對特定的罪名做出例外規(guī)定或解釋。但并不排除“從一輕”或“并罰”的可能性。比如，我國《行政處罰法》第25、27條規(guī)定了“從輕、減輕處罰”的情形，當(dāng)違法者的行為構(gòu)成想象競合，且符合“從輕、減輕處罰”的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循“從一輕”處斷原則，即適用較輕法條處罰，從而體現(xiàn)“過罰相當(dāng)原則”。如在“閩侯工商局與朋輝公司行政處罰案”中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為被處罰人的行為違反了《廣告法》第4條、第37條及《戶外廣告登記管理規(guī)定》第5條的規(guī)定。鑒于被執(zhí)行人違法行為社會(huì)危害性較小，符合從輕處罰的情形，故依據(jù)《廣告法》第37條之規(guī)定做出處罰，法院予以支持。可見從輕處罰的法定情形，是“從一輕處斷”的重要依據(jù)。行政處罰領(lǐng)域亦存在“并罰”情形。當(dāng)違法者的行為違反了數(shù)個(gè)法條，且數(shù)個(gè)法條由不同的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，一般認(rèn)為，各行政機(jī)關(guān)可以在各自職權(quán)范圍內(nèi)對違法者做出處罰，兩次以上罰款除外，這種情況有“并罰”的效果。比如，在“濟(jì)南國土局與房玉奎土地行政處罰案” 中，法院認(rèn)為同一違法行為違反了兩部以上法律，在濟(jì)南城管局已經(jīng)做出處罰的情況下，不排除國土局依法做出其他類型的處罰。

最后，還存在行政機(jī)關(guān)可以自由選擇的情況，主要發(fā)生在兩個(gè)法條的處罰幅度基本相同時(shí)。在“黃玉瓊等訴佛山市公安局三水分局案”中，法院認(rèn)為，曹俊樂打碎被害人家玻璃的行為同時(shí)觸犯了《治安管理處罰法》第26條和第49條規(guī)定，屬于想象競合，公安機(jī)關(guān)選擇適用第49條予以處罰并無不當(dāng)”。通過對比可知，兩個(gè)法條的罰則完全一樣，因而法院尊重行政機(jī)關(guān)的選擇權(quán)。

綜上，當(dāng)行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)想象競合時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“從一重處斷原則”，特殊情況下則適用“從一輕處斷”“并罰”“自由選擇”原則。當(dāng)其他領(lǐng)域出現(xiàn)想象競合時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇要求“更為嚴(yán)格”的法條，以使法益得到全面保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)對行為的充分評價(jià)，特殊情況下可適用“較低要求”的法條、遵循“同時(shí)適用”“自由選擇”原則。

（二）法條競合時(shí)的法律適用規(guī)則

刑法理論認(rèn)為，法條競合時(shí)一般適用兩個(gè)原則：特別法優(yōu)于普通法和重法優(yōu)于輕法。由于行政法律規(guī)范體系是“一元多層”的，法條競合時(shí)的適用規(guī)則更加復(fù)雜。按照《適法紀(jì)要》規(guī)定：當(dāng)調(diào)整同一對象的兩個(gè)以上的法律規(guī)范產(chǎn)生沖突，一般應(yīng)按照上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法和特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則。上述規(guī)則同樣適用法條競合，因?yàn)榉l競合的本質(zhì)是“法條沖突”，即兩個(gè)法條只能擇其一。當(dāng)然由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，法律沖突適用規(guī)則并不能適用于所有案件，特殊情況下還需要引入其他規(guī)則。

第一，特別法優(yōu)于一般法。該規(guī)則主要適用于兩種情況：第一，一行為同時(shí)違反兩部法律，兩部法律處于相同位階且規(guī)定不一致，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇適用其中的特別法。第二，一行為同時(shí)違反同一部法律中的不同條款，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇適用特別條款。適用該規(guī)則的難題是如何區(qū)分特別法和一般法。從既有判決可知，特別法主要指立法目的或調(diào)整對象專門針對特定違法行為的法。比如在“某乳品公司訴漯河市工商局案”中，法院認(rèn)為，虛假廣告應(yīng)優(yōu)先適用《廣告法》，《廣告法》未規(guī)定的，適用《反不正當(dāng)競爭法》。從上述表述看，《廣告法》專門針對廣告行為因而是廣告領(lǐng)域的特別法。部分法院認(rèn)為，對某項(xiàng)內(nèi)容做了更加詳細(xì)和具體規(guī)定的法應(yīng)視為特別法。在“周福食品店訴定海區(qū)綜合執(zhí)法局案”（以下簡稱“周福食品店案”）中，法院認(rèn)為作出更加具體規(guī)定，更加接近規(guī)范對象的法律為特別法。

第二，新法優(yōu)于舊法及其例外。《立法法》第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律文件，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)一行為同時(shí)滿足同一機(jī)關(guān)制定的新舊法律時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇適用新的法律，這是一般原則。但有兩個(gè)例外：第一，當(dāng)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定競合時(shí)，需要請求有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。第二，當(dāng)事人行為發(fā)生在新法實(shí)施以前，行政機(jī)關(guān)在新法出臺(tái)后擬作出行政行為時(shí)原則上應(yīng)適用舊法，但適用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更有利的除外。在“周福食品店案” 中，法院認(rèn)為，雖然《浙江省城市道路管理辦法》制定早于《浙江省城市市容條例》，但適用后者更有利于保護(hù)相對人合法權(quán)益，應(yīng)適用后者，即遵循了上述規(guī)則。

第三，上位法優(yōu)于下位法。當(dāng)上位法與下位法之間出現(xiàn)競合時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用上位法作出決定。在“田瓊訴濟(jì)南人社局案”中，法院認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《工傷保險(xiǎn)條例》分屬不同位階，應(yīng)通過上位法優(yōu)于下位法規(guī)則予以解決，即應(yīng)適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》裁判。

第四，從一重處斷原則。有些案件中，上述三項(xiàng)規(guī)則均難適用。此時(shí)，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況“從一重處斷”。在“雷州公安局與唐小梅處罰案” 中，雷州公安局認(rèn)定唐曉梅同時(shí)違反《治安管理處罰法》第26、42、43條，構(gòu)成法條競合，依26條進(jìn)行處罰遵循了“從一重處斷”原則，兩級法院均支持該決定。當(dāng)同一部法律中出現(xiàn)法條競合，且沒有特別一般之分，此時(shí)適用“從一重處斷”原則才能實(shí)現(xiàn)對行為充分評價(jià)。

第五，結(jié)合具體案情選擇適用法律。當(dāng)上述四個(gè)規(guī)則均無法適用時(shí)，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體案情選擇更加適合的法條，即賦予行政機(jī)關(guān)選擇適用權(quán)。這一規(guī)則在實(shí)踐中已得到應(yīng)用，如浙江省公安廳制作的執(zhí)法指南規(guī)定：……第25條（謊報(bào)警情）與60條（謊報(bào)案情）存在法條競合，可以根據(jù)具體案情依法擇一適用。在“農(nóng)藥第二門市案”中，法院認(rèn)為，在法條競合的情況下行政機(jī)關(guān)有選擇適用法律的權(quán)力。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的選擇權(quán)并不是任意的，其應(yīng)當(dāng)考慮發(fā)生競合的兩部法律的立法目的、構(gòu)成要件和行為情節(jié)等綜合作出判斷。在“浩龍公司訴鎮(zhèn)海區(qū)市監(jiān)局案”中，法院認(rèn)為第三人行為同時(shí)違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條和《反不正當(dāng)競爭條例》第7條的規(guī)定，屬于法條競合，且因第三人的行為，主觀上是為了承攬生意以達(dá)到不正當(dāng)競爭的目的，故應(yīng)適用《反不正當(dāng)競爭條例》對第三人予以查處。本案中，法院沒有適用上位法優(yōu)于下位法的原則，而是根據(jù)行為性質(zhì)，選擇與立法目的更加契合的法律予以適用。

綜上，法條競合時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”“上位法優(yōu)于下位法”的原則，當(dāng)上述原則不適宜時(shí)，則可以結(jié)合立法目的、調(diào)整對象和行為性質(zhì)等，選擇適用與立法目的更加契合的法律或遵循“從一重處斷”原則。換言之，特別法優(yōu)于一般法是首要原則，只有特別法優(yōu)于一般法不能滿足對于行為可責(zé)性全面評價(jià)時(shí)，才能適用重法優(yōu)于輕法原則，唯此才能確保對行為正確和充分評價(jià)。

結(jié)語

行政法律規(guī)范競合是特殊的行政法現(xiàn)象，也是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在適用法律時(shí)必須考慮的問題。行政法學(xué)界對法律規(guī)范競合理論研究的闕如，使得行政和司法機(jī)關(guān)不得不倚重刑法理論和知識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題。未來行政法學(xué)界應(yīng)當(dāng)將法律規(guī)范競合作為一項(xiàng)重要理論問題進(jìn)行研究，并將其作為行政法總論的內(nèi)容納入教材。行政法律規(guī)范競合理論要特別關(guān)注競合構(gòu)成要件、分類標(biāo)準(zhǔn)、適用領(lǐng)域和法律適用規(guī)則的討論。為了使法律規(guī)范競合理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，需要將其納入《行政處罰法》《行政訴訟法》以及未來制定的“行政程序法”中，明確法律規(guī)范競合的構(gòu)成要件、適用規(guī)則，并強(qiáng)化行政和司法機(jī)關(guān)的說理義務(wù)。