戶籍與土地制度改革要素市場化配置改革的突破與孟曉蘇視角的啟示

深化戶籍制度與土地制度改革

—— 要素市場化配置改革的突破與孟曉蘇視角的啟示

2025年9月8日國務院發布《關于全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復》即國函86號文件，批準自即日起兩年內在10個區域開展要素市場化配置綜合改革試點，包括北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區內地九市、重慶市和成都市。這一重大決策標志著中國要素市場化改革進入縱深推進階段，旨在通過區域性試點探索，打破阻礙要素自由流動的體制機制障礙，為全國統一大市場建設提供可復制可推廣的經驗。

看到改革涉及到兩大關鍵領域——戶籍制度改革與土地制度改革，試點要求與孟曉蘇先生的長期建議意見高度一致。本文分析試點方案的核心突破、實踐路徑與深遠影響，探討這些改革如何為促進要素自由流動、提升配置效率提供制度保障，并向這些改革的長期倡導者致敬。

一、戶籍制度改革：從身份管理向居住地管理的重大轉變

1、試點方案的核心舉措

各試點方案在戶籍制度改革方面呈現高度一致性，主要創新體現在以下幾個方面：

· 全面實施居住地登記制度：多個試點地區提出試行以經常居住地登記戶口制度。鄭州市方案明確要求"全面放寬中心城區落戶條件，試行以經常居住地登記戶口制度"。福廈泉方案也提出"全面放開試點地區落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度"。這一制度意味著公民離開常住戶口所在地到其他城鎮連續居住半年以上，滿足合法穩定就業或合法穩定住所(含租賃)條件的，即可申請辦理戶口遷移登記。

推動戶籍準入年限同城化累計互認：蘇南重點城市、長株潭等試點方案提出實現試點地區戶籍準入年限同城化累計互認，探索居住證互通互認制度。這一政策將有效打破城市群內部的人口流動壁壘。

健全與常住人口掛鉤的公共服務機制：各試點普遍要求建立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫生編制等保障機制，穩步實現基本公共服務由常住地供給并全面覆蓋常住人口。

表：主要試點地區戶籍制度改革舉措比較

2、孟曉蘇視角的印證與深化

孟曉蘇先生早在2013年就綜合多位專家意見，明確提出“取消與生俱來的城鎮人口和農村人口身份的區分”是城鎮化的內在要求。他認為戶籍制度改革的核心是"人的城鎮化"，必須打破阻礙勞動力流動的制度壁壘。近年來他進一步主張“取消戶籍差別，讓農村宅基地與城市土地同價同權，讓農民富起來”。

這些觀點與此次試點改革方向高度一致。孟曉蘇強調，戶籍制度改革不僅是身份認定的變化，更是基本公共服務均等化的前提條件。只有實現教育、醫療、住房等公共服務與戶籍脫鉤，才能真正促進人力資源的自由流動。試點方案中“健全以身份證為標識、與就業居住年限相掛鉤的基本公共服務供給制度”，正是這一理念的制度化體現。

二、土地制度改革：喚醒沉睡資產的戰略突破

1、農村土地改革的試點創新

此次試點在土地制度改革方面推出了多項突破性舉措：

盤活閑置農房與宅基地：多個試點方案提出探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農房的有效路徑。北京市副中心方案還明確探索進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法。

推進農村集體經營性建設用地入市：各試點普遍按照國家統一部署，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，探索建立產權流轉和增值收益分配制度。鄭州市方案提出"完善農村集體經營性建設用地產權制度"。

創新產業用地配置方式：推行產業用地“標準地”出讓、長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等靈活供地方式。杭州市方案鼓勵對存量工業用地采取增加建筑密度、建設多層廠房等措施拓展用地空間。

探索土地指標跨區域流轉：合肥都市圈方案提出在圈內實施城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨縣域調劑使用；長株潭方案則探索推進范圍內建設用地增減掛鉤節余指標調劑、補充耕地指標跨區域統籌。

2、孟曉蘇觀點的前瞻性印證

孟曉蘇先生關于土地制度的觀點在此次改革中得到了充分體現。他長期主張：“允許農村建設土地包括農民宅基地流轉，維護農民群眾的合法權益”，對于農民自發轉讓土地給城鎮形成的“小產權房”遺留問題，他主張“修改法律承認小產權房合法”。農民群眾土地是在建國初期土地改革分到的，集體所有制土地是永久性的土地，必須要受到憲法保護。

孟曉蘇提出的“讓農村宅基地與城市土地同價同權”理念，在此次試點中有了實質性推進。集體經營性建設用地入市改革使得農村土地與國有建設用地“同權同價”成為可能，為農民增加了財產性收入渠道。

此外，孟曉蘇多年前就提出的“讓農民全家帶著地票進城”設想，在本次試點方案中被表述為“探索進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法”，方案與他的建議在理念上一致，都是為了讓農民群眾能夠帶著土地權益進城，實現更加完整、更順暢的市民化。

三、改革聯動效應：戶籍與土地制度改革的協同效能

此次試點方案的突出特點是注重不同要素改革之間的聯動性，尤其是戶籍制度改革與土地制度改革的協同推進。

1、雙向破除流動壁壘

戶籍制度改革解決了“人往哪里去”的問題，通過放寬落戶條件、實施居住地登記制度，為農村人口向城市流動提供了制度保障；土地制度改革則解決了“地從哪里來”和“錢從哪里來”的問題，通過盤活閑置資產、推動集體土地入市，為城市發展和鄉村振興提供了土地要素支撐。兩項改革相互配合，形成了要素流動的良性循環。

2、權益保障與價值實現

2025年的新政策明確了四類人員，即使遷出農村戶口也能保留或恢復農村土地權益。包括服務鄉村振興的返鄉創業精英、孝老敬親的贍養者、奉獻國防的轉業退伍軍人、因特殊原因返鄉的困難群體。這一政策創新解決了進城農民的后顧之憂，實現了孟曉蘇所說的“讓農民帶著土地權益進城”的理念。

同時，通過土地制度改革，農民可以通過出租、入股、合作等方式盤活閑置資產，獲得財產性收入，實現“資源變資產、資產變資本”的轉換。這與孟曉蘇主張的“讓農村宅基地能值城市價，讓農民富起來”的觀點完全契合。

3、城鄉融合發展的制度基礎

戶籍與土地制度聯動改革為城鄉融合發展提供了制度基礎。一方面，通過戶籍制度改革實現人的城鎮化，使更多農村人口能夠享受城市公共服務；另一方面，通過土地制度改革實現要素的市場化配置，使農村土地資源得到更高效利用。這兩方面結合，正是城鄉融合發展的核心要義。

四、挑戰與展望：改革深水區的突破路徑

1、面臨的主要挑戰

利益平衡難題：土地增值收益如何在全國、集體和農民之間合理分配，是需要謹慎處理的復雜問題。

制度銜接問題：新政策與現有法律體系的銜接需要完善，如《土地管理法》、《城市房地產管理法》等相關法規可能需要相應調整。

風險防控挑戰：宅基地大規模流轉可能帶來的糧食安全、農民權益保障等風險需要建立有效的防范機制。

2、孟曉蘇觀點的啟示

孟曉蘇先生曾指出：“土地財政不可能馬上取消，在土地財政和未來新的稅收制度此消彼漲的過程中，一定能找到一個適當的發展模型”。這一觀點提示我們，改革需要循序漸進，注重過渡期的制度設計。

他認為農村改革應當“打破城鄉二元結構，取消農業戶口和非農業戶口的戶籍制度，包括改變城鄉分割的土地制度”。此次試點正是在這一方向上的實質性邁進。實現這一愿景仍需持續努力。

3、未來展望

基于試點方案和孟曉蘇的相關觀點，未來改革可能在以下方向繼續深化：

—— 從試點走向全國：將試點成功的經驗盡快推廣到全國范圍，加快構建全國統一的要素市場體系。

—— 從經濟權益到完整權利：不僅實現土地經濟價值的市場化，更要完善農民作為權利主體的完整產權保護。

——從單一改革到系統集成：加強戶籍、土地、財稅、金融等改革的系統性和協同性，形成制度合力。

五、推動又一次“不花錢的改革”

要素市場化配置改革試點，特別是戶籍制度和土地制度改革，標志著中國城鄉關系調整進入了新階段。這些孟曉蘇先生多年來的政策主張，已經成為中央關于要素市場化配置決策部署的具體落實。

通過推行以經常居住地登記戶口的制度，中國正在構建更加開放、包容的人口管理機制；通過深化土地制度改革，正在喚醒長期沉睡的農村土地資產，為農民增收和鄉村振興注入新動能。兩項改革的協同推進，將有效破除阻礙城鄉要素自由流動的體制機制障礙，為促進新質生產力發展、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

孟曉蘇先生的觀點為我們理解這些改革提供了有價值的角度：改革的核心是保障農民權益，目標是實現共同富裕，路徑是市場化配置。未來的改革深化仍需堅持這些基本原則，讓要素市場化配置真正惠及廣大人民，推動中國經濟實現高質量發展。

正如孟曉蘇所言，讓農民財富通過明確土地權益迅速增長，將是像當年農村承包制那樣，是又一次“不花錢的改革”。它不需要政府投入資金，而是通過改革政策調動市場機制，有效推動“讓全體人民共同富裕”目標的實現。此次要素市場化配置改革試點，正讓我國走進這樣一場新的偉大改革。

繁橋

2025年9月14日