各地政府推動資本招商高質量發展的路徑探索

□ 郭定江 上海華略智庫行政部

關鍵詞：資本招商

新形勢、新格局之下，以政府引導基金為代表的資本招商模式在各地招商工作中扮演著越發重要的角色。其中，合肥憑借“以投帶引，變招為營”的獨特模式，取得了顯著成效，并被冠以“最牛風投城市”的稱號。本文將深入分析“合肥模式”的特點及具體做法，以期為其他城市的資本招商工作提供有益啟示。一起來看！

2024年8月1日，國務院頒布的《公平競爭審查條例》正式施行。隨著稅收返還、廠房代建、房租補貼、固定資產投資補貼、土地優惠等直接優惠政策受到限制，資本招商“以投代補”勢必進一步成為各地吸引企業落地的重要抓手。

這其中，合肥因其“以投帶引，變招為營”的政府招商“合肥模式”成為各地關注的焦點，被冠以“最牛風投城市”的稱號。2023年，合肥市政府引導母基金簽約落地項目59個，平均每周都有項目落地，有力促進了合肥戰略性新興產業的集聚發展。“合肥模式”到底有何特點？又能帶來什么有益啟示？一起來看！

一．“合肥模式”的特點

“合肥模式”是以尊重市場規律為前提，以股權投資作為切入點，通過打造國資投融資平臺，直接投資或以母子基金的運作方式，撬動社會資本服務于地方招商引資，形成產業培育合力，最終推動企業落戶發展。

（一）市級統籌三大平臺，構建全生命周期投資體系

2015年，合肥對國有資本運營平臺進行重組整合，組建合肥建投、合肥產投、合肥興泰三大國有投融資平臺，以政府引導基金、種子基金、天使基金、產業基金等為矩陣，打造覆蓋企業全生命周期的“基金叢林”，讓每個階段的企業都能在合肥找到適合的投資。

1.推動三大平臺形成投資合力。合肥結合自身產業特點和發展方向，明確三大平臺的主攻方向：合肥建投重點投向新能源汽車、現代旅游、交通等，主要承擔城市重大項目建設投融資職責，是投資招引大項目方面的主導力量；合肥產投專注引領產業高質量發展，投資符合產業發展導向的廣大科技型中小企業；合肥興泰重點打造地方金融控股平臺，為合肥市政府提供能夠直接調度的金融資源。

在策劃重大項目落地時，合肥市政府發揮統籌作用，市領導牽頭跟蹤重點產業、重大項目，指揮發改、經信等部門和三大資平臺成立產業領導小組，實現招投聯合、以投帶引。以蔚來中國項目為例，在省、市、區三級政府的統籌下，合肥建投與國投招商、安徽省投等多主體合作，成為聯動投資、創新合作的一例典范。

2.打造“基金叢林”賦能企業全生命周期融資需求。合肥通過打造覆蓋企業全生命周期的“基金叢林”，實現對創新企業的“接力投”，讓產業培育成為一場“接力賽”。早期項目培養方面，合肥市天使投資基金發揮市級天使基金的輻射和帶動作用，截至2024年7月底，累計發起設立縣區天使子基金19支，總規模16.5億元，實現了對合肥市下屬縣區的全覆蓋，并與上市公司合作設立產業天使子基金。在已投項目中，三分之二的項目在獲得投資時成立不足2年，近9成的項目由基金作為首輪投資方。

為進一步推動投資前移，2022年5月，合肥又成立了種子基金，幫助成立一年之內的企業解決資金問題。成長期項目培養方面，合肥發起設立的市場化基金發揮了主力軍作用，通過母子基金的運作方式，組建了挑戰者創投、國耀科創等多支市場化基金，賦能企業快速成長。成熟期項目培養方面，合肥圍繞“芯屏汽合”“集終生智”等重點產業，通過與國家級、省級基金跨層級合作，實現資源共享和優勢互補，汲取優質項目資源，匯聚多方資金優勢。以芯片為例，合肥通過組建芯火集成電路產業基金，參股國家集成電路大基金二期，撬動國家大基金支持長鑫存儲等重點項目發展。

（二）科學制定運營機制，兼顧產業發展與金融回報

時任合肥市委書記虞愛華曾說過，“為政府掙錢不丟人。政府要做的事很多，但所有要做的事里面，都有一個基礎條件，就是有財力。”因此，合肥在推進國有資本運營過程中，始終秉持科學決策和高效管理的原則，有效推動產業發展與金融回報的雙重目標。

1.前期審慎盡調，通過科學決策降低投資風險。合肥國資在決策前期會對被投項目做詳實盡調，深入調查和分析標的企業的各項財務數據和信息，結合其產業環節、市場規模、發展前景作出綜合判斷。在此過程中，合肥產業領導小組會統籌發改、經信、科技、投促等多部門和三大投融資平臺，從分類跟蹤服務、提速審批時限及倒排工作時序等方面細化服務舉措。

此外，合肥組建了規模龐大的專業顧問團隊，借力外腦為項目審慎盡調、技術設計、論證把關。合肥對蔚來的投資決策，就是充分發揮了產業領導小組的統籌功能和外腦的助力作用，對國家政策導向，技術、供應鏈和市場，財務和法律風險進行深度研判后做出的成功決策。

2.豐富項目投資組合，形成“投資-退出-再投資”良性循環。為兼顧產業發展與投資回報雙重目的，合肥基本形成了四類頗具特點的投融資模式：

一是直接投資標的公司，推動被投企業上市后減持退出。例如2011年，合肥投資長鑫/兆易創新，上市浮盈超過1000億元。

二是參與企業定向增發，之后由二級市場減持退出。例如2008年、2012年、2015年，合肥分別投資京東方6代線、8.5代線、10.5代線，通過二級市場減持，收益超過200億元。

三是通過出資設立合資公司，再由項目公司回購股份減持退出。例如2018年，合肥投資安世半導體、聞泰科技，收益及浮盈近1000億元。

四是成立產業投資基金，通過企業上市或由其他出資人受讓份額方式退出。例如2020年，合肥設立建恒新能源汽車投資基金投資蔚來汽車，已獲得千億元的賬面回報。

（三）建立風險容忍機制，明確盡職免責實施細則

為進一步激發投資機構內生動力，特別是發揮種子基金、天使基金“投早、投小、投硬科技”的引領帶動作用，合肥市政府不僅建立了風險容忍機制，允許早期基金出現一定比例的虧損，還出臺了相應的盡職免責實施細則，讓盡職免責有章可循、有規可依。

1.設立風險容忍機制。合肥市種子基金和天使投資基金管理辦法中明確規定，建立風險容忍機制，允許基金出現最高不超過40%（種子基金為50%）的虧損，對于投資虧損率允許范圍內的正常投資虧損按盡職免責原則處理。

此外，合肥種子基金和天使基金的運作績效評價是按照整個基金生命周期予以評定，而不是對單個所投項目造成的投資虧損進行評定。因此，往往1個成功的項目就可以覆蓋掉10個虧損的項目，極大地增加了管理團隊的投資意愿，讓更多初創企業能夠獲得“第一桶金”。

2.明確盡職免責條款。為了使盡職免責機制真正落地，解決管理機構“不敢投”“不愿投”問題，合肥在基金管理辦法中明確規定了5類免責情形：

一是在種子基金運作過程中，因國家政策調整或上級黨委、政府決策部署變化，工作未達預期效果的。

二是因企業技術路線、工藝路徑選擇出現問題而導致的投資損失。

三是因不可預測的市場風險、經營風險及不可抗力等因素導致的投資損失。

四是已按規定履行項目投資決策或審批程序，企業進入破產重整或清算等法定程序后造成的投資損失。

五是經合肥市委科創委辦公室認定符合盡職免責條件的其他情形。

正是有上述條款的“壯膽”，合肥國資才有了“扶早”“扶小”“扶優”的底氣。

（四）充分讓利投資機構，引導機構參與招商引資

近年來，合肥在吸引投資機構集聚方面采取了一系列卓有成效的舉措，通過政策支持和靈活的機制創新，充分激發投資機構參與熱情，構筑起廣泛的招商“朋友圈”。

1.吸引專業投資機構集聚。合肥在推動VC/PE行業發展方面：

一方面對于投資機構普遍關心的返投比和超額收益給予政策支持，將引導基金出資的返投比例降低至最高1.5倍，并且對社會資本出資比例較高的專項基金，返投可按照“一事一議”給予適當放寬。同時，對投資合肥種子期、初創期科技型企業的基金讓渡對應投資額超額收益的50%~70%。

另一方面，合肥利用母基金撬動資本“集聚”，累計接洽各類風投創投機構300余家，參股設立50余只子基金。僅2023年，各類基金機構累計向合肥推薦對接項目256個，其中簽約落地項目81個，總投資達1035億元。

2.鼓勵機構參與并購重組。近年來，合肥充分發揮資本市場功能，通過與其他頭部機構共同組建并購重組基金，瞄準產業鏈關鍵環節、空白環節強鏈補鏈。

合肥規定，基金管理機構通過項目資源重組及并購等方式引進符合合肥重點產業鏈發展方向的項目，將按實際落地項目投資額2％，給予基金管理機構最高2000萬元獎勵，并全額獎勵給其基金管理團隊。截至目前，合肥已完成了恩智浦射頻芯片收購、聯寶科技跨境收購、海森生物對于日本武田制藥管線收購、威邁芯材對于韓國WIMAS公司收購、合肥新美對于LG化學偏光片材料業務及相關資產收購等多項重磅事項，為合肥戰略性新興產業持續引入優質資產，填補國內多項技術空白。

（五）強化“投行”思維，自上而下打造專業化團隊

與傳統招商比拼稅收返還、土地優惠、物業免租等優惠政策不同的是，資本招商對于招商人員的專業程度要求更高，項目盡調、洽談、核算、落地等環節都需要由真正懂市場、懂產業、懂投資的專業團隊來操作。在這方面，合肥通過政校企常態化互派掛職等有效機制，從跟著投、合著投到自己投，逐步形成了一支招商“鐵軍”。

1.推動管理模式迭代升級。合肥國資投資經歷了“從無到有、從小到大、從大到強”的發展歷程，歷經“委托管理-合作管理-自主管理”三次迭代升級。成立初期，合肥國資采用“委托管理”，通過委托知名投資機構管理，撬動社會資本，放大國有資本引領帶動功能。

經過一段時間的“邊學邊干”，合肥國資逐步探索“合作管理”，與知名投資機構共同組建基金管理公司或以“雙GP”模式共同管理，在向優秀投資機構借力的同時培養自己的投資團隊。待投資團隊成熟之后，合肥國資開始“自主管理”，以合肥產投為例，目前合肥產投直接管理的基金數量達25支，自主管理規模近200億元。

2.打造專業化招商團隊。合肥倡導從市領導到普通招商人員，都深入研究行業發展報告、招股說明書等各種與產業相關的信息。通過政校企常態化互派掛職機制，培養一批產業招投專業人才，打造了一支懂產業、通政策、熟悉市場、擅長談判、精于資本運作的“政府投行隊伍”。

時任合肥市委書記虞愛華就曾表示，合肥的招商人員在某地考察一家工廠時，招商人員現場估算的項目投資額，與實際投資額僅相差一百萬元。由此可見，合肥政府招商團隊從上到下都投行化、專業化，一個基層的招商員都具備全產業鏈知識，這也是合肥招商團隊一直為業界所稱贊、受企業信賴的重要原因。

二．各地政府投資基金發展之困

在眾多非一線城市中，由于市級平臺缺位，一些優質項目在當地很難找到所需的投資。政府對基金的管理多采用“行政化”模式，市場化運作程度不高，影響了社會資本的參與積極性，加之人才儲備不足、配套政策缺失等突出問題，導致出現“不能用”“不愿用”“不會用”“不好用”“不敢用”的問題。

1.基金規模較小且分散，不能用。面對日益嚴峻的財政壓力，各地政府基金主要以存量基金的形式存在，實際可支配的資金很少，加之部分地區市級平臺公司大多從事軌道、隧道、橋梁、道路、房產等基礎設施投資建設，并沒有參與組建產業投資基金。市級投資平臺缺位，企業只能轉而尋求區級平臺或省級平臺幫助，而區級平臺資金規模有限，省級平臺又難以協調，導致部分優質項目在當地找不到所需的投資，難以落地。

2.市場化運作程度相對不高，不愿用。按照目前大部分地區現行的管理體制，基金決策權實際由各級發改、科技、財政等多個政府部門組成的投決會掌握，受托管理機構只負責項目盡職調查，并向投決會出具投資建議，無權做出最終決策。同時，政府對引導基金等同于財政專項資金管理審計。這種高度行政化的管理模式，導致了投資決策的效率低下和靈活性不足，影響了社會資本的參與積極性。

3.專業化人才儲備嚴重不足，不會用。近年來，雖然各地都開始大力引進市場化人才，但距離做大做強引導基金和產業基金的需求仍有明顯差距。參與產業投資的各級平臺公司雖然在近年來的市場打拼中積累了一定的經驗，招攬了一批專業化人才，但仍然杯水車薪。人才儲備的不足，不僅影響了項目評估和投資決策的專業性，也制約了平臺公司從事產業投資的積極性和主動性。

4.配套支持政策力度較低，不好用。相較于先進地區引導基金普遍1-1.5倍的返投比，部分地區引導基金參與子基金的返投比例偏高，對于基金返投的認定方式也較為嚴格。基金投資的讓利機制不夠健全，對社會資本、知名管理機構和管理人吸引力不強。同時，部分地區缺乏支持私募股權投資行業發展的政策措施，使得引導基金在吸引頭部投資機構在當地注冊、登記和投資發展方面面臨較大困難。

5.風險容忍機制難以落地，不敢用。造成政府基金“不敢投”的原因，很大一部分是因為目前各地制定的盡職免責機制缺乏可參照執行的實施細則，難以有效落地。投資管理機構出于對國有資產流失的擔憂，甚至要求被投項目必須總部搬遷，并且公司股東承諾回購，否則連投決會都上不了。這種過度謹慎的做法，嚴重影響了政府引導基金投資活力，阻礙了科技型中小企業獲得急需的資金支持。

三．推動資本招商高質量發展的路徑探索

政府產業基金對項目招引和產業培育至關重要。當前，經濟下行壓力較大，政府財政壓力也日益凸顯，但同時也意味著部分優質資產估值處在底部，是產業基金逆勢布局，吸引優質企業落地的較佳時機，建議地方政府抓好七個方面。

1.加強市級統籌，壯大基金規模。建議以地級市為單位，做好產業基金發展戰略規劃，建立產業投資服務于產業發展和招商引資的基本導向，賦予不同市級平臺公司各自特有定位功能，最終形成“一產業一基金”的“基金叢林”。市財政每年有計劃地安排一定規模的資金注入市級投資平臺，或注入優質資產，鼓勵投資平臺通過整合重組、處置變現、資產證券化等手段盤活存量資產，做實資金基本盤。同時，加快推動以往投資中對資金占用較大的項目盡快上市，加速資金退出回流。

2.優化管理結構，提高市場化運作程度。建議各地推動政府投資平臺與市場化投資機構深度合作，引入市場化決策和管理機制，給予受托管理機構更大的自主決策權。基金的運作考核方面，按年度來評估產業引導基金的政策目標完成度和投資運營情況，并報與相關部門進行審核。同時，對引導基金進行周期性的全方位考核，不僅是項目、資金、收益、風險方面，更要對引導基金的引導效用、促進產業調整升級作用，以及產業拉動效果等多維度指標進行考核。

3.充分讓利投資機構，做強私募股權投資。建議各地通過降低返投要求、提高出資比例、合理讓渡超額收益等舉措，吸納優秀管理團隊參與子基金管理投資。欠發達地區與頭部基金機構接觸客觀上存在一定困難，可先探索建立常態化線上路演機制，以項目資源逐步吸引投資機構關注。除了對接傳統投資機構外，可積極對接騰訊、阿里、字節跳動、美團、拼多多、京東等平臺型星系企業資本，借鑒湖北省和小米共同建立新興產業投資基金的做法，推動本地國有引導產業基金加強和星系企業資本財團的聯合對接，推動星系企業旗下眾多關聯投資企業、人才團隊到本地扎根發展。

4.完善風險容忍機制，制定盡職免責實施細則。建議各地由監察、審計、國資等部門牽頭，健全創新盡職免責減責機制，研究制定詳細的盡職免責減責條款。設立負面清單，明確不適用于申請盡職免責減責的情形和負面行為，對于未違反法律法規、符合相關決策流程、勤勉盡責、未謀取私利的，應明確予以免責減責；對于種子基金、天使基金、未來產業基金在盡職免責的前提下，應明確允許出現一定比例的虧損，提升投資風險容忍度，激發基金管理機構的內生動力。

5.以鏈長制為抓手，組建產業并購基金。建議各地以鏈長制為抓手，實行一鏈一策，注重產業研究與資本研究能力建設，識別產業鏈關鍵節點，制定產業鏈目標企業招商目錄圖譜，明確“強鏈”“補鏈”“延鏈”方向，增強靶向招商的精準性。聯合產業鏈鏈主單位，組建產業并購鏈基金，招引產業鏈上下游企業。此外，聯合行業專家、風控人士、投行人員、研發機構等，組建專業顧問團隊，借力外腦深入分析產業賽道和目標項目的發展前景，對招引目標的戰略布局、發展方向、項目價值等研究、評估，對重點企業精準畫像。

6.培育壯大耐心資本，注入金融“源頭活水”。建議各地拓寬耐心資本資金來源，積極對接養老金、保險資金，引導社會中長期資金流向科技創新領域。發揮引導基金“四兩撥千斤”的作用，聚焦新領域新賽道，通過母基金遴選子基金的方式，引導更多社會資本投向原創性引領性科技創新領域。可借鑒深圳相關做法，適當延長政府性產業引導基金退出周期（深圳將基金存續期由原來的5-10年，延長至15年），充分發揮種子基金、天使投資基金投早、投小、投長期、投硬科技的作用。

7.建立培育機制，壯大專業人才隊伍。建議各地著力提升招商隊伍的“專家眼光”“專業眼光”“專注眼光”，要從之前與企業家談土地、談稅收、談感情，升華為與創業者談投資、談技術、談市場、談配套，面向企業的宣介，能夠講透優勢、講清政策，更加專業化、具體化、精細化地回應企業關切。政府平臺公司的產業投資初期可委托頭部機構管理，繼而通過共建管理公司或“雙GP”共同管理，培養投資團隊，最終實現自主管理。同時，通過選派年輕干部到機構掛職交流、外地考察學習、定期專題培訓等方式，培養一批精通產業政策、熟悉產業市場、擅長商務談判和資本運作的人才，并建立市場化薪酬機制，提高人才積極性。

本文收錄于《招商引資要情參考》2025年2月號