縣域鄉村振興全域統籌與要素保障體系構建

鄉村振興戰略研究院副院長 曹雷

一、研究引言

“十五五”時期，鄉村振興進入全面推進、系統集成、提質增效的新階段，縣域作為統籌城鄉、承上啟下的關鍵單元，必須從“單點突破、分散發力”轉向全域統籌、要素集聚、系統治理。

當前，不少縣域仍存在規劃碎片化、要素制約突出、部門協同不足、城鄉融合不深、項目落地不暢等問題，直接影響鄉村振興整體成效。

本文立足縣域治理實際，圍繞全域統籌、要素保障、機制創新、城鄉融合、長效治理五大維度，構建一套可落地、可復制、可考核的縣域鄉村振興全域統籌體系，為“十五五”時期縣域高質量推進鄉村全面振興提供理論支撐與實操路徑。

二、總體思路與核心定位

（一）總體思路

以縣域全域為單元，以鄉村振興規劃為統領，以要素市場化配置為關鍵，以城鄉融合發展為路徑，以體制機制創新為保障，推動規劃一體、產業聯動、要素互通、設施共建、服務共享、治理協同，實現鄉村振興從“局部示范”向“全域提升”跨越。

（二）核心定位

1. 縣域統籌總樞紐：統一規劃、統一政策、統一項目、統一資金。
2. 要素配置總平臺：土地、資金、人才、技術、數據集中統籌。
3. 城鄉融合總載體：以城帶鄉、以工促農、城鄉一體、協同發展。
4. 項目落地總抓手：謀、儲、建、管、效全鏈條閉環。

三、構建縣域鄉村振興全域統籌“五大體系”

（一）全域規劃統籌體系

1. 多規合一

將鄉村振興規劃與國土空間規劃、產業發展規劃、生態保護規劃、文旅發展規劃、基礎設施規劃深度融合，實現一張藍圖干到底。

1. 分區分類施策

• 城鎮近郊型：重點發展都市農業、休閑文旅、配套服務。
• 產業集聚型：重點做強特色種養、農產品加工、冷鏈物流。
• 生態保護型：重點發展生態農業、森林康養、生態文旅。
• 傳統村落型：重點保護活化、非遺傳承、文旅融合。

1. 鎮村聯動布局

以中心鎮為節點、中心村為支點，構建鎮域統籌、村域落地的空間格局，避免村村點火、戶戶冒煙。

（二）全域產業統籌體系

1. 一縣一業、一鎮一品、一村一特

聚焦優勢特色產業集群、農業產業強鎮、現代農業產業園，打造縣域主導產業全鏈條。

1. 三產深度融合

一產穩根基、二產強增值、三產提效益，推動農工貿、產加銷、農文旅一體化。

1. 主體協同聯動

培育龍頭企業、合作社、家庭農場、村集體經濟組織多元共生體系，強化聯農帶農。

（三）全域要素保障體系（本篇核心）

1. 土地要素保障

• 盤活閑置宅基地、集體建設用地、廢棄廠房、低效用地
• 用好點狀供地、集體經營性建設用地入市、增減掛鉤政策。
• 優先保障鄉村產業、基礎設施、公共服務用地。

1. 資金要素保障

• 財政資金統籌：整合涉農資金、鄉村振興補助、文旅資金、生態資金，集中辦大事。
• 專項債券撬動：重點支持城鄉基礎設施、產業園區、冷鏈物流、公共服務。
• 金融活水精準滴灌：政策性銀行+商業銀行+擔保+保險+基金協同發力。
• 社會資本引入：村企合作、股份合作、PPP模式、招商引資。

1. 人才要素保障

• 引育鄉賢、企業家、科技人才、技能人才、鄉村運營師
• 建強村黨組織書記、駐村工作隊、網格員三支隊伍。

1. 科技與數字要素

• 推進智慧農業、數字鄉村、電商直播、大數據監管
• 推動科技成果進村入戶、到田到園。

（四）全域設施與服務統籌體系

1. 基礎設施城鄉一體化

統籌推進農村道路、供水供電、通信網絡、冷鏈物流、污水垃圾處理全域覆蓋、城鄉同質。

1. 公共服務均等化

推動教育、醫療、養老、文化、體育城鄉共享、鎮村聯動、縣域統籌，縮小城鄉差距。

1. 人居環境全域提升

持續推進廁所革命、垃圾治理、污水治理、村容村貌提升、美麗庭院，打造宜居宜業和美鄉村。

（五）全域治理統籌體系

1. 黨建引領總牽引

縣鄉村三級聯動，黨組織建在產業鏈、項目上、網格中。

1. 三治融合

自治、法治、德治相結合，健全村規民約、議事協商、積分制。

1. 數字治理

建設縣域鄉村振興數字化平臺，實現項目、資金、產業、監測一屏統管。

1. 風險防控

守住糧食安全、不發生規模性返貧、生態安全、債務安全、安全生產底線。

四、縣域全域統籌核心運行機制

（一）縣級統籌指揮機制

成立縣委縣政府主要領導任雙組長的鄉村振興領導小組，實行周調度、月通報、季考評、年總評。

（二）部門協同聯動機制

建立農業農村、發改、財政、自然資源、住建、交通、文旅、金融等部門聯席會議制度，任務清單化、責任具體化、時限明確化。

（三）項目全生命周期管理機制

實行謀劃—儲備—申報—建設—運營—驗收—績效閉環管理，建項目庫、動態更新、滾動實施。

（四）資金統籌整合機制

堅持渠道不亂、用途不變、統籌安排、形成合力，嚴禁碎片化使用、撒胡椒面式分配。

（五）考核評價激勵機制

將全域統籌、要素保障、項目成效、聯農帶農、群眾滿意度納入高質量發展考核，獎優罰劣、壓實責任。

五、重點突破的三大關鍵任務

（一）破解要素瓶頸

• 土地：盤活存量、用好流量、保障增量。
• 資金：向上爭、向外引、向內融、向下統。
• 人才：引得進、留得住、用得好、帶得動。

（二）推動城鄉深度融合

破除城鄉二元結構，促進人口、土地、資本、技術、管理雙向流動，以縣城為載體、以鎮為節點、以村為基礎，構建縣域城鄉融合發展共同體。

（三）打造全域示范樣板

由“點上出彩”向線上美麗、面上整潔、全域振興升級，建設一批全域鄉村振興示范縣、示范鎮、示范帶，形成可復制、可推廣的縣域模式。

六、風險防范與底線堅守

1. 嚴防規劃虛化：不搞形式主義、不做表面文章、不建形象工程。
2. 嚴防資金濫用：規范使用、專款專用、全程監管、績效導向。
3. 嚴防債務風險：量力而行、盡力而為，嚴禁盲目舉債、違規擔保。
4. 嚴防生態破壞：堅守生態紅線，綠色低碳、可持續發展。
5. 嚴防脫離群眾：始終堅持農民主體地位，維護農民利益、壯大集體經濟。

七、研究結論

“十五五”縣域鄉村振興，勝在統籌、贏在要素、貴在長效、實在富民。

只有堅持縣域全域統籌、系統謀劃、要素集聚、部門協同、城鄉融合，才能真正把政策優勢、資源優勢、區位優勢轉化為發展優勢、產業優勢、共富優勢。

縣域必須以更高站位、更實舉措、更硬機制，構建全域統籌與要素保障體系，推動鄉村全面振興提質增效、行穩致遠，為加快建設農業強國提供堅實縣域支撐。