文/識局智庫研究組悟空

就在不久前，一則消息在政經圈掀起了不小的波瀾——國家在《新聞聯播》“十五五”新圖景專題中正式官宣，未來五年，我國城市更新投資規模至少達到15萬億元。

這個數字隨后被國家發改委和住建部官網接連轉載確認，權威性毋庸置疑。

不過，市場對這個數字的理解存在一個不小的誤解：15萬億并不是2026年一年的投資，而是2026年至2030年“十五五”期間的總盤子，年均約3萬億元，呈現“分散式、長周期、精準化”的特征。

但即便把時間軸拉長到五年，年均3萬億的體量依然是一個相當驚人的規模。要知道，2025年全國商品住宅銷售額也不過7.3萬億元，這相當于每年要投入相當于全國新房銷售額近四成的資金，用于對存量住房進行系統性提質升級。

這個“超級工程”能否帶來消費與產業的春天？

01

那么問題來了，這筆錢具體花在哪里？

財政部和住建部發布的通知給出了明確的方向：城市更新重點樣板片區建設和城市更新機制建設。

在樣板片區建設方面，主要包括城市供水供熱、污水垃圾處理、停車設施等基礎設施品質提升，完整社區建設與小區配套設施改造，以及歷史文化街區、既有公共建筑的活化利用。

此外，利用存量土地和閑置房屋補齊民生短板、建設消費型基礎設施也被納入重點。

而在機制建設層面，則聚焦項目儲備生成機制、資金籌措與行業發展長效機制、以及用地保障和審批機制的探索，試圖從制度層面為城市更新的可持續性打下基礎。

02

值得注意的是，今年的城市更新政策還出現了幾個顯著調整。

一是中央財政支持的覆蓋范圍從過去的重點城市擴展至所有“地級及以上城市”，共評選不超過15個城市。

二是試點規模更加精細化——去年支持了20個城市，今年控制在不超過15個，重點強調“做精做實”。

三是申報條件也進行了微妙調整，從過去要求的“地方政府債務風險低”調整為“風險可控”，但明確強調“不得因開展城市更新形成新的政府隱性債務”。

這些調整的背后，顯示出政策層面既要撬動地方投資積極性，又要守住財政風險底線的雙重考量。

03

如果將這些政策落地到具體城市的實踐，就能看到更清晰的圖景。

就在本月初，南京市正式發布了2026年城市更新機會清單，集中推出4大片區和3大重點項目，包括環紅山森林動物園片區、釣魚臺片區等。

其中，紅山動物園片區年接待游客超830萬人次，緊鄰南京站交通樞紐，將被打造成“高品質文旅新門戶”和“綜合性城園共同體”。

與此同時，天津柳林街區的2026年度老舊小區改造工程也已經正式開工，今年將完成9個老舊小區的改造，涉及建筑面積48.5萬平方米，惠及1.2萬居民。

在深圳，寶安區新橋東片區的“工業上樓”試點項目持續推進，試圖在城市更新中探索產業空間再造的新模式。

這些不同城市的案例說明，城市更新已經不再是“刷墻加裝電梯”的單一動作，而正在演變為一場涵蓋基礎設施、產業升級、消費場景營造的系統性工程。

04

從產業鏈的視角來看，15萬億的投資規模無疑是一劑強心針。

第三方機構預測，包括建筑工程、建材、市政設施等傳統板塊將率先受益，而綠色建筑、智慧交通、新能源配套等新興領域也有望成為資本追逐的焦點。

事實上，產業鏈的連鎖反應已經出現。據央視報道，四川德陽一家電梯制造企業的訂單已經排到年底，企業正計劃啟動新一輪產能提升計劃；而在數千公里之外的浙江溫州，一家綠色建材企業今年打算將生產基地布局擴大到30座城市。

這種從上游建材到中游設備再到下游服務業的產業鏈傳導，正是城市更新發揮經濟乘數效應的真實寫照。

05

更值得關注的是，這輪城市更新與以往大拆大建的模式有著本質區別。

正如政策文件所強調的，此次行動“進一步突出投資和消費相結合、投資于物和投資于人相結合”，促進城市基礎設施建設由“有沒有”向“好不好”轉變。

換句話說，投資的目的不只是為了把水泥鋼筋砸進地里，更是為了創造一個能夠激發消費活力的空間環境。

綜合來看，城市更新是擴大內需的核心抓手與循環樞紐，可以從投資、消費、產業三端形成拉動效應，全方位激活內需大盤。城市更新可以改善城市面貌，提升城市品質，對住房需求、商業消費需求都有明顯的帶動作用。

一個典型的例子是，今年城市更新政策中專門提到了“利用存量土地和閑置房屋，建設消費型基礎設施”。

這意味著，那些被閑置的老舊廠房、低效樓宇，將有機會通過功能轉換重新煥發生機——改造成文創空間、社區商業、體育場館等，直接創造新的消費場景。

這種“投資于物”與“投資于人”的雙重導向，正是城市更新區別于傳統基建投資的核心特征。

06

不過，在樂觀預期的背后，一些深層次的挑戰也不容忽視。

首先就是資金問題。城市更新項目動輒數十億甚至上百億的投入，中央財政的定額補助——東部地區每個城市不超過8億元、中部不超過10億元、西部不超過12億元——雖然起到了引導作用，但相對于巨大的資金缺口而言仍然是“引子”而非“主食”。

如何引導社會資本有效進入，如何設計可持續的回報機制，是擺在地方政府面前的一道現實考題。

其次，政策的落地執行同樣面臨挑戰。當前城市更新的核心瓶頸恰恰在于機制——資金籌措依賴中央和地方財政、社會資本參與門檻過高、用地審批流程繁瑣、改造后設施運維缺乏保障等問題，都制約著更新的實際成效。

因此，此次政策將“機制建設”與“樣板片區建設”并列，從“給錢建項目”升級為“建體系、管長遠”，或正是試圖破解“重建設輕運營、難持續”的痛點。

07

站在更大的歷史坐標上看，這場15萬億的城市更新行動，其實是中國城鎮化進入新階段的一個縮影。

我國城鎮化正從“快速增長期”轉向“穩定發展期”，城市發展也正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

過去的邏輯是“城市擴張→賣地蓋樓→基建配套”，而未來的邏輯將變成“存量提質→功能升級→消費激活”。

這個轉變的意義，可能比15萬億這個數字本身更加深遠——它意味著中國城市發展的底層動力正在發生結構性切換，從“土地財政驅動”走向“資產運營驅動”。那些率先完成機制創新、找到可持續盈利模式的城市，將在新一輪的城市競爭中占據先機。

08

回到本文最初的問題：15萬億城市更新，能否帶來消費與產業的春天？

答案或許不是簡單的“能”或“不能”。這筆巨大的投資無疑會為建材、電梯、管網、智慧設施等產業鏈帶來實實在在的訂單和增長，也會通過老舊小區改造、商業空間活化等方式創造新的消費場景。

但春天的真正到來，不僅取決于砸下去多少資金，更取決于這些資金能否撬動更廣泛的社會資本參與，能否建立起可持續的運營機制，能否真正讓“投資于物”轉化為“投資于人”的實際獲得感。

資金擴圍不等于“大水漫灌”，“風險可控”更不意味著監管放松。只有真正具備運營能力、技術壁壘和可持續商業模式的企業和城市，才能在城市更新的長跑中脫穎而出。從這個意義上說，15萬億只是一個開始，真正的考驗才剛剛開始。

更多探討，歡迎進讀者群交流！