2026年4月，湖北省人民政府一紙通知，將68項(xiàng)行政處罰權(quán)正式賦予全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使。根據(jù)通知要求，各縣（市、區(qū)）須在2026年5月底前向社會(huì)公布承接事項(xiàng)并組織實(shí)施。這意味著，這項(xiàng)涉及全省1260個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法體制的重大改革即將迎來(lái)落地的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

行政處罰權(quán)下沉，看似是執(zhí)法層級(jí)的技術(shù)性調(diào)整，實(shí)則牽一發(fā)而動(dòng)全身。從“縣直部門(mén)管得著看不見(jiàn)”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見(jiàn)管得著”，治理鏈條縮短了，但新的問(wèn)題也隨之而來(lái)：權(quán)限下來(lái)了，能力上得去嗎？隊(duì)伍建起來(lái)了，案件辦得規(guī)范嗎？這些問(wèn)題不解決，賦權(quán)改革就可能淪為“數(shù)字游戲”——清單上寫(xiě)得滿滿當(dāng)當(dāng)，實(shí)際中無(wú)人能辦。

要讓基層真正“接得住、管得好”，需要回到這項(xiàng)改革的內(nèi)在邏輯，在制度銜接、隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法協(xié)同、賦權(quán)優(yōu)化和方式創(chuàng)新五個(gè)維度上構(gòu)建系統(tǒng)性解決方案。

一、為什么非得把權(quán)力放下去？——改革的治理邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）長(zhǎng)期處于“責(zé)任無(wú)限、權(quán)力有限”的治理困境。一項(xiàng)發(fā)生在田間地頭的違法傾倒垃圾行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最先發(fā)現(xiàn)、最先接到群眾投訴，卻因?yàn)闆](méi)有處罰權(quán)，只能上報(bào)縣級(jí)城管部門(mén)。等縣里派人來(lái)處理，現(xiàn)場(chǎng)可能已經(jīng)面目全非，證據(jù)早已滅失。這便是基層普遍反映的“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”。

從法律層面看，2021年修訂的《行政處罰法》第二十四條為賦權(quán)提供了明確依據(jù)：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。”這是行政處罰權(quán)下放的制度入口，也是對(duì)“有效承接”提出的硬性要求。

但法律授權(quán)只是起點(diǎn)。真正推動(dòng)這項(xiàng)改革的，是基層治理的深層邏輯轉(zhuǎn)變——黨的二十大明確提出“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”，這一命題落實(shí)到操作層面，就是讓基層有權(quán)辦事、有能力治理。湖北省的探索并非孤例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有超過(guò)20個(gè)省份開(kāi)展了不同程度的賦權(quán)改革，但普遍遇到“一放了之”“接不住”等問(wèn)題。在這個(gè)意義上，湖北的實(shí)踐既是對(duì)全國(guó)改革痛點(diǎn)的回應(yīng)，也是一次值得持續(xù)追蹤的制度實(shí)驗(yàn)。

二、“接得住”的首要前提：把制度接口對(duì)準(zhǔn)

賦權(quán)改革的第一道關(guān)卡是制度銜接。權(quán)限移交不是簡(jiǎn)單地發(fā)個(gè)文件就完事，而是一整套規(guī)則體系的重構(gòu)。

省政府通知對(duì)此作出了框架性安排：相關(guān)行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使后，縣級(jí)政府有關(guān)部門(mén)不再繼續(xù)行使；需要啟動(dòng)行政處罰聽(tīng)證程序的，移交縣級(jí)政府有關(guān)部門(mén)辦理；縣級(jí)政府要建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，明確有關(guān)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)邊界。通知同時(shí)要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要全面落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，即“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”。

然而，制度的生命力在于細(xì)化和執(zhí)行。從各地實(shí)踐來(lái)看，“三項(xiàng)制度”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落地面臨不小的挑戰(zhàn)。比如，實(shí)施重大執(zhí)法決定法制審核制度，要求法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%，且初次從事法制審核的人員應(yīng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試——這對(duì)法律人才稀缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言是很難一步到位的要求。可行的過(guò)渡方案是，采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審+縣級(jí)復(fù)核”的分段審核模式，對(duì)于案件情節(jié)復(fù)雜、擬處以較重處罰等情形，由縣級(jí)司法行政部門(mén)提前介入指導(dǎo)，把法制審核的質(zhì)量關(guān)口前移。

另一個(gè)更基礎(chǔ)的問(wèn)題是執(zhí)法主體資格。省政府通知明確，行政處罰權(quán)“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）名義行使”，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是適格執(zhí)法主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或綜合執(zhí)法中心不得以自己名義獨(dú)立對(duì)外作出行政處罰決定。這一看似簡(jiǎn)單的法律技術(shù)問(wèn)題，在實(shí)踐中卻容易產(chǎn)生偏差——有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心習(xí)慣使用“某某鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心”印章辦案，看似只是落款問(wèn)題，實(shí)則是行政行為的適格主體錯(cuò)誤，一旦被訴可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。因此在賦權(quán)初期，以縣級(jí)司法局牽頭，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法文書(shū)格式、簽章使用和職責(zé)權(quán)限進(jìn)行一次“全面體檢”，是成本小、收效大的預(yù)防性舉措。

三、“接得住”的核心支撐：讓基層有人能執(zhí)法、會(huì)執(zhí)法

制度只是框架，人才是靈魂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法面臨的最大現(xiàn)實(shí)難題，不是沒(méi)有權(quán)，而是沒(méi)有人。

從全國(guó)情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)面臨實(shí)際在崗人員嚴(yán)重不足的困境，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有2至3名執(zhí)法人員，卻需承擔(dān)涵蓋土地、環(huán)保、城建、民生等二十余項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)，同時(shí)還要完成駐村及其他中心工作任務(wù)。湖北省通山縣在改革中也發(fā)現(xiàn)，“派駐布局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求不匹配”問(wèn)題突出，加之執(zhí)法力量分屬不同縣級(jí)部門(mén)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面缺乏統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)限，在聯(lián)合行動(dòng)中難以形成合力”。

黃岡市的探索提供了一條可行路徑。2023年5月，該市在全省率先鋪開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，同年7月，全市9個(gè)縣（市、區(qū)）107個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均掛牌成立綜合執(zhí)法中心，按照“擇優(yōu)選拔一批、轉(zhuǎn)隸一批、選調(diào)一批、公開(kāi)招考一批”的方式配備執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

值得注意的是“公開(kāi)招考”這一增量渠道。保康縣的做法更為具體——從縣直執(zhí)法部門(mén)選派30名經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)每年組織全縣執(zhí)法人員“大學(xué)習(xí)”和資格考試。今年以來(lái)，該縣新增執(zhí)法人員141人，從源頭上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法隊(duì)伍的“有質(zhì)增量”。

但單純?cè)鼍幉⒉滑F(xiàn)實(shí)。更可持續(xù)的路徑是存量?jī)?yōu)化——通過(guò)常態(tài)化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)讓現(xiàn)有人員真正具備執(zhí)法能力。隨州市采取的“線上+線下”融合培訓(xùn)模式值得借鑒：三年累計(jì)組織培訓(xùn)730余場(chǎng)次，覆蓋執(zhí)法人員6200余人次，人均年培訓(xùn)超60學(xué)時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化法治思維、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和群眾工作能力。這種將培訓(xùn)制度化、常態(tài)化的做法，比零星的講座式培訓(xùn)效果更為顯著。

另一個(gè)不可回避的問(wèn)題是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制的實(shí)效性。黃岡市的設(shè)計(jì)思路是：對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、案情比較復(fù)雜、處理難度較大的執(zhí)法事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心發(fā)揮“崗前哨”的作用，上下貫通聯(lián)動(dòng)。但“吹哨”之后，部門(mén)何時(shí)報(bào)到、以何種方式響應(yīng)、不響應(yīng)是否有問(wèn)責(zé)機(jī)制，都需要更明確的操作規(guī)范。這恰恰是需要在賦權(quán)初期就建立起來(lái)的剛性制度，而非依賴(lài)部門(mén)自覺(jué)的軟性約定。

四、“管得好”的關(guān)鍵一環(huán)：讓監(jiān)督跟著權(quán)力走

權(quán)力下沉到哪里，監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里。68項(xiàng)行政處罰權(quán)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)手里，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制，就可能出現(xiàn)兩種極端——要么不敢用權(quán)、權(quán)力空轉(zhuǎn)，要么用權(quán)失范、激化矛盾。

湖北省已開(kāi)始構(gòu)建覆蓋省市縣鄉(xiāng)的監(jiān)督體系。隨州市率先建成全國(guó)覆蓋最廣的市縣鄉(xiāng)三級(jí)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，市、縣兩級(jí)司法行政部門(mén)均設(shè)置專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，掛牌“人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局”，配備專(zhuān)職人員和裝備，覆蓋率達(dá)100%，并探索司法所協(xié)助監(jiān)督模式。在2024年湖北執(zhí)法案卷抽查中，隨州市取得了唯一滿分案卷、全部合格案卷的優(yōu)異成績(jī)。

保康縣則在監(jiān)督的精細(xì)化上做文章。該縣出臺(tái)《保康縣縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)責(zé)清單（試行）》，明確由司法所負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)督工作，以“監(jiān)督+發(fā)展+服務(wù)”的理念推動(dòng)高質(zhì)量監(jiān)督服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。這種“把監(jiān)督挺在前面”的思路，有利于在賦權(quán)初期就形成規(guī)范執(zhí)法的慣性。

更為創(chuàng)新的探索來(lái)自隨州市的“五張清單”模式——梳理公布不予處罰事項(xiàng)186項(xiàng)、從輕處罰事項(xiàng)267項(xiàng)、減輕處罰事項(xiàng)59項(xiàng)、公益減罰事項(xiàng)36項(xiàng)，免予行政強(qiáng)制事項(xiàng)16項(xiàng)。這一做法將裁量權(quán)的行使空間進(jìn)行了制度化的規(guī)范，既給了執(zhí)法者明確的操作指引，又為“首違不罰”等包容審慎監(jiān)管方式提供了制度依據(jù)。省政府通知中明確要求“積極推行包容審慎監(jiān)管方式”，隨州的做法正好與這一要求精準(zhǔn)對(duì)接，在全省范圍內(nèi)具備較強(qiáng)的復(fù)制推廣價(jià)值。

五、“管得好”的深層保障：建立動(dòng)態(tài)評(píng)估與退出機(jī)制

賦權(quán)不能“一放了之”，也不能“一定終身”，持續(xù)地評(píng)估、動(dòng)態(tài)地校準(zhǔn)同樣不可或缺。

《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定“定期組織評(píng)估”，這為動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了法律依據(jù)。孝昌縣探索建立的屬地執(zhí)法事項(xiàng)責(zé)任清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制頗具前瞻性——縣直部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定委托書(shū)期限為1年，對(duì)1年內(nèi)在基層辦理案件較少或無(wú)實(shí)施主體的63項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)予以收回，同時(shí)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按程序認(rèn)領(lǐng)新的賦權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)，滿足執(zhí)法工作需要。這一“有放有收”的機(jī)制設(shè)計(jì)，避免了賦權(quán)事項(xiàng)與實(shí)際需求脫節(jié)。

這與省政府通知中“結(jié)合本地實(shí)際”選取承接事項(xiàng)、“同一類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接事項(xiàng)保持相對(duì)一致”的要求，在銜接上仍有空間可供優(yōu)化。在實(shí)際操作中，建議建立“自評(píng)+他評(píng)”的雙層評(píng)估架構(gòu)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年對(duì)承接事項(xiàng)的實(shí)施情況自我評(píng)估，重點(diǎn)考量執(zhí)法案件數(shù)、群眾滿意度、復(fù)議訴訟率等可量化的指標(biāo)；同時(shí)由縣級(jí)司法行政部門(mén)組織第三方評(píng)估，對(duì)承接能力不足的事項(xiàng)提出調(diào)整建議。評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為下一年度賦權(quán)事項(xiàng)優(yōu)化、資源投入調(diào)整的依據(jù)，使賦權(quán)改革從“一次性的行政決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺掷m(xù)性的治理迭代”。

六、面向未來(lái)的突圍：用技術(shù)手段為基層執(zhí)法減壓賦能

如果說(shuō)制度解決的是“不能亂作為”的問(wèn)題，人才解決的是“有人能作為”的問(wèn)題，那么技術(shù)解決的是“好作為”“快作為”的問(wèn)題。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，這恰恰是湖北作為中部科技大省的比較優(yōu)勢(shì)所在。

湖北省內(nèi)已有多個(gè)城市在這一方向上先行先試。十堰市竹溪縣交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法大隊(duì)全面啟用湖北省交通運(yùn)輸行政執(zhí)法綜合管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)案件從立案、調(diào)查取證到審批結(jié)案全部在線流轉(zhuǎn)，線上辦案率達(dá)100%。系統(tǒng)內(nèi)置法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，可自動(dòng)生成處罰建議，減少了人為裁量偏差。鄂州市上線辦案平臺(tái)后，案件查處效率相比以往線下紙質(zhì)辦案提升約50%。

數(shù)字化的另一重價(jià)值在于監(jiān)督嵌入。保康縣以“保企碼”為抓手，推動(dòng)涉企執(zhí)法全流程數(shù)字化閉環(huán)——計(jì)劃報(bào)備、身份核驗(yàn)、過(guò)程記錄、結(jié)果反饋、企業(yè)評(píng)價(jià)全流程線上留痕，讓執(zhí)法權(quán)力在數(shù)據(jù)“籠子”里運(yùn)行，單次涉企檢查平均耗時(shí)從40分鐘壓縮至25分鐘，企業(yè)迎檢負(fù)擔(dān)減輕一半。

對(duì)于即將在5月底全面承接68項(xiàng)行政處罰權(quán)的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，技術(shù)賦能的路徑至少有三條：一是依托省級(jí)統(tǒng)籌的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法文書(shū)在線生成、案件流程在線管理、法條依據(jù)在線檢索，降低因執(zhí)法規(guī)范不熟導(dǎo)致的不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；二是運(yùn)用移動(dòng)執(zhí)法終端和執(zhí)法記錄儀，落實(shí)全過(guò)程記錄制度，為執(zhí)法規(guī)范化提供技術(shù)支撐；三是借助無(wú)人機(jī)巡查、智能識(shí)別等技術(shù)手段，提升違法行為的發(fā)現(xiàn)效率，彌補(bǔ)人力巡查的時(shí)空局限——黃岡市陶店鄉(xiāng)已經(jīng)在這方面走出了一步，該鄉(xiāng)構(gòu)建了“天上看、地上查、網(wǎng)上管”三位一體監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)網(wǎng)格化巡查與無(wú)人機(jī)航拍，實(shí)現(xiàn)新增違建“露頭就打”。這種“人防+技防”的疊加效應(yīng)，對(duì)于執(zhí)法力量有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，是一種高性價(jià)比的能力補(bǔ)強(qiáng)方案。

改革不止于賦權(quán)

湖北省將68項(xiàng)行政處罰權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），不僅是行政執(zhí)法層級(jí)的簡(jiǎn)單下移，更是一次基層治理權(quán)力的結(jié)構(gòu)性重組。這場(chǎng)改革的真正考驗(yàn)，不在于清單有沒(méi)有列出來(lái)，而在于清單上的每一項(xiàng)權(quán)力，能否真正轉(zhuǎn)化為推動(dòng)基層善治的能力。

從黃岡的“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”到隨州的“三級(jí)監(jiān)督體系”，從保康的數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)到孝昌的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，湖北各地已然積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)，也暴露了人員短缺、能力不足、銜接不暢等共性短板。起點(diǎn)不完美是正常的。重要的是，要在落地執(zhí)行中保持持續(xù)糾偏、反復(fù)校準(zhǔn)的定力，讓賦權(quán)改革的每一步都走得扎實(shí)。

畢竟，68項(xiàng)行政處罰權(quán)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)手里，既是信任，更是責(zé)任。唯有制度為綱、人才為基、監(jiān)督為要、技術(shù)為翼，才能真正讓基層“接得住”這份信任，“管得好”這份責(zé)任，讓改革的制度紅利轉(zhuǎn)化為群眾可感可及的治理實(shí)效。

（本文系湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員觀察報(bào)告，僅供參考交流。）

《法護(hù)支點(diǎn)?荊楚策》專(zhuān)題策劃：秦前松