上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘談“以人為本”新型城鎮化要解決一些關鍵問題。視頻采訪：澎湃新聞記者 谷曉丹(05:11)

【編者按】

值“5?17”重要講話發表十周年之際，上海社聯聯合澎湃新聞推出“潮頭·先聲”25位上海哲學社會科學學者訪談專題。專題以“研究真問題、真研究問題”為導向，聚焦知識創新、理論創新和方法創新，探索立足中國發展實踐構建中國自主知識體系的路徑。學者在服務國家戰略，研究國家重大現實課題中，也在努力回答中國之問、世界之問、人民之問、時代之問。

人口城鎮化及城鎮居民的獲得感、幸福感、安全感是城鎮化的最終目標。2026年政府工作報告提出，需深入推進以人為本的新型城鎮化。為何強調“以人為本”？3月15日，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘接受澎湃新聞記者專訪時稱，這一理念基于中國二十多年城鎮化發展經驗而逐步形成。過去，對人口規模、結構及其公共服務需求是否與建設相匹配，考慮相對較少，以土地擴張為核心動力的傳統城鎮化模式，已經顯現出一系列結構性問題。

陸銘長期聚焦城鄉和區域經濟發展、勞動經濟學、中國經濟研究，近年來的研究主要是對城市和區域發展政策進行評估。他認為，在“十五五”期間深入推進以人為本的新型城鎮化，需要在中國自主知識體系的指導下推進，堅持普遍規律與中國實踐相結合的基本原則。

在陸銘看來，外來人口市民化和公共服務均等化，已成為推進“以人為本”的新型城鎮化改革的關鍵領域。歷史上形成的戶籍制度，并未預見到中國如此快速的城鎮化進程以及如此龐大的流動人口規模。在一些人口持續流入的特大城市、超大城市中，外來人口占常住人口比重甚至高達40%。這類人群已在城市長期工作并繳納社保，但由于戶籍制度等原因，難以享受平等的公共服務。他認為，只有讓公共服務更加公平可及，讓更多長期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正實現“以人為本”的新型城鎮化。

這種“以人為本”還體現在對勞動者的關注和關照上。當前，據國家統計局公布的數據，中國企業的周平均勞動時間約為48.6小時。從歷史上看，這一指標呈上升趨勢；與國際比較，中國也位于勞動時間較長的國家之列。勞動時間不僅影響經濟行為，也深刻影響社會結構。這種變化不僅體現在消費活力上，也與人口、生育等社會問題的改善存在一定關聯。陸銘認為，若想推進反內卷，單純依靠企業自覺減少加班，往往會陷入“囚徒困境”。還需依賴外部力量，通過政府加強勞動監察和執法力度，保護勞動者權益。

提升城鎮化水平，需轉變不可持續的舊模式

澎湃新聞：當前階段，中國為什么要提出“以人為本”的新型城鎮化目標？

陸銘：在城鎮化問題上，隨著經濟發展，城鎮化率持續提升、人口向大城市集聚等，是需要尊重的基本規律。同時，中國具有獨特的發展階段與制度背景。面向“十五五”新的發展階段，過去以土地擴張為動力的中國城鎮化舊模式，存在很多問題。

首先，在區域空間上出現供給與需求的不匹配。在人口持續流入的沿海地區和大城市，公共服務設施、產業發展用地等總體供給不足；而在人口流出的中小城市及農村地區，人口不斷減少，但建設供給不僅沒有收縮，反而仍在擴張，導致資源錯置。

其次，在城市內部，也存在明顯的結構性失衡。從用地結構來看，工業園區建設較為充足，而住房供給相對不足。在中心城區，則出現寫字樓空置率較高與住房緊張并存的現象，反映出商服用地與居住用地之間的結構性矛盾。

最后，人口市民化進程滯后帶來的制度性問題。在一些人口持續流入的特大城市、超大城市中，外來人口占常住人口比重甚至高達40%。這類人群已在城市長期工作并繳納社保，但由于戶籍制度等原因，難以享受平等的公共服務。例如，其子女在城市接受教育方面仍面臨障礙，導致長期存在規模龐大的“留守兒童”問題，本質上是家庭成員被制度性分割。

在住房領域，這一問題同樣突出。長期以來，公租房、廉租房等保障性住房供給與本地戶籍緊密掛鉤。盡管近年來政策有所放松，逐步向非戶籍常住人口開放，但能否獲得保障仍與就業性質、積分水平等因素密切相關，而積分體系又高度依賴教育年限。這使得大量從事城市基礎服務業、對城市運行貢獻較大的中低學歷群體，在教育獲取和住房保障中處于相對不利地位。

澎湃新聞：人口城鎮化及城鎮居民的獲得感、幸福感、安全感才是城鎮化的最終目標，當前中國的城鎮化水平如何，還面臨哪些現實問題？

陸銘：未來城市建設，特別是基礎設施和公共服務投入，應更加緊密地與人口實際需求相匹配。一方面，要在人口流入多、增長快的地區，加大教育、醫療、住房及公共服務供給；另一方面，要面向長期穩定就業和居住的非戶籍人口，推動戶籍轉化或實現公共服務的均等化。不過，當前中國城鎮化與國際相比仍存在一定差距。

首先，在總體城鎮化率方面，目前中國城鎮化率近68%，明顯低于發達國家普遍達到的85%甚至90%的水平。即便與發達國家歷史同期相比，中國城鎮化率也偏低。

其次，在人口空間分布上，無論以100萬以上城市，還是500萬以上大城市為標準，其人口占全國總人口的比重均低于發達國家歷史同期水平。這意味著，中國的大城市集聚程度仍有提升空間。

最后，中國存在戶籍制度下的“半城鎮化”現象，在近68%的城鎮常住人口中，大約有30%并未獲得本地戶籍。這部分人口在教育、住房等公共服務獲取上，與本地戶籍人口仍存在差距，反映出市民化進程和公共服務均等化仍有較大提升空間。

只有讓公共服務更加公平可及，讓更多長期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正實現“以人為本”的新型城鎮化。近年來，在未落戶群體保障方面，上海進行了具有探索意義的實踐。例如，政府與平臺企業合作推進“城市建設者管理者之家”項目，面向從事城市基礎服務業、收入相對較低的外來人口提供公租房或宿舍式住房。相關研究表明，這類住房供給能顯著提升外來勞動者的生活滿意度，增強其工作積極性，提高收入水平，并增強其長期留在城市發展的意愿。因此，未來應加快推進“城市建設者管理者之家”這類項目。

反內卷既要“投資于人”，也要落實減少加班

澎湃新聞：由于長期存在的地方性競爭導致重復建設和過度投資，不僅加劇了行業內卷，還造成了市場的供需矛盾，如何從“投資于物”轉向“投資于人”？

陸銘：當前，需要更加客觀、科學地認識地方政府在產業發展中的作用。以新能源等新興產業為例，在發展初期，由于成本高、規模小，政府補貼具有合理性，有助于推動產業實現規模化發展。

但在實際落地中，一些地方政府的行為出現了偏差。例如，在市場機制下，如果產能過剩、價格下跌，部分企業應當退出，但地方政府出于穩增長、穩就業等考慮，通過補貼等方式維持這些企業，從而削弱了市場出清機制。同時，產業投資中還存在要求被投資企業“返投本地”的普遍做法。一般來說，企業會根據成本最低、回報最高的原則選擇最優布局；但一旦被要求本地投資，其決策邏輯就被扭曲，無法實現資源的最優配置。疊加地方政府之間的競爭，各地通過壓低土地價格、提供資金補貼、以“科創”名義進行扶持等方式吸引項目，進一步加劇了產能過剩與重復建設問題。

因此，未來政策的關鍵在于，既不能取消政府支持，也必須對地方政府行為進行規范。具體而言，應推動產業政策在國家層面形成統一規則，避免地方之間競相補貼、壓價競爭，減少對生產要素價格的扭曲。同時，應將“要求企業返投本地”等做法納入公平競爭審查范圍，明確企業投資應以市場回報為導向，而非行政要求。

進一步來看，“投資于物”的傾向，與地方政府的激勵機制密切相關。盡管近年來已強調政績考核多元化，但在實踐中，地方政府仍然隱性地追求GDP和稅收最大化。在這種激勵下，地方政府更傾向于推動看得見、見效快的項目投資。原因在于，一方面，投資廠房、建設項目本身就直接形成GDP，并帶來稅收和就業；而投資于教育、文化、體育等“人”的領域，往往規模較小、見效較慢。另一方面，現行稅制結構也強化了這一傾向。目前，中國稅收體系以增值稅和企業所得稅為主，屬于“生產導向型”稅制；而發達國家更多依賴個人所得稅和財產稅等“直接稅”。當前，消費稅在中國占比偏低，且征收范圍較窄、環節靠前，主要在生產端征收。這意味著，地方政府更容易通過發展制造業擴大稅基，而非通過促進消費和提升居民福利來增加收入。

因此，從根本上推動“投資于人”的轉型，還需稅制改革的配合。一是擴大消費稅征收范圍，使其覆蓋更多消費領域；二是推動消費稅征收環節后移，使稅收更多與消費發生地掛鉤，實現人在哪里，消費在哪里，稅收就在哪里；三是在條件成熟時，逐步推進財產稅（如房產稅）改革。需要說明的是，這種稅制調整并不意味著居民總體稅負上升。改革的本質，是改變征稅結構，減少對企業生產環節的稅負，同時增加對消費、財產的直接稅，從而引導地方政府更加重視人口、消費和公共服務，而不是單純追求生產擴張。

除了制度改革，“政績觀”的轉變同樣關鍵。近年來，中央層面反復強調要樹立正確的政績觀，其核心在于，不再單純以GDP和稅收增長作為評價標準，而是更加關注發展的可持續性，以及居民獲得感、幸福感和安全感的提升。這在現實中尤為重要。由于地方官員任期通常較短，往往更傾向于追求任期內見效快的政績。這種短期激勵容易導致過度投資、舉債擴張等行為。然而，如果以舉債方式推動短期增長，忽視公共服務投入，或者發展缺乏競爭力的產業，最終不僅會帶來債務風險，也會損害長期發展基礎。因此，當前中央對地方過度舉債行為的嚴格監管和問責，實際上是在糾偏這種偏離“以人為本”的發展方式。

澎湃新聞：此前，您也關注到勞動者過長勞動時間問題，如何從“以人為本 ”和促消費角度來理解減少加班的問題？

陸銘：當前,據國家統計局公布的數據，中國企業的周平均勞動時間約為48.6小時。若按每天8小時計算，已經接近每周工作6天。這一數據僅是平均值，意味著在不少行業和企業中，實際勞動時間可能更長。從歷史看，這一指標呈上升趨勢；與國際比較，中國也位于勞動時間較長的國家之列。然而，中國早在1995年頒布的《勞動法》中，就已對標準工時和加班上限作出明確規定。因此，現實中相當一部分超時加班現象，已經偏離甚至違反了既有的法律框架。

那么，減少加班是否會促進消費呢？首先需要明確，消費可分為物質消費、服務消費兩類。物質消費通常不依賴時間，例如購買家電、汽車等，一次性決策即可完成；而服務消費則高度依賴時間，包括餐飲、旅游、文化娛樂、體育活動、教育培訓、醫療服務等，幾乎都需要時間投入。隨著經濟發展和收入水平提高，居民消費結構也發生變化，物質消費逐漸趨于飽和，而服務消費占比則不斷上升。當勞動時間過長、休閑時間被壓縮時，居民即使有收入，也難以轉化為服務消費。

事實上，增加幾天假期能明顯促進消費，在日常工作中減少加班、增加可支配時間，其對消費的促進作用可能更為持續和顯著。因為假期是短期集中釋放，而減少加班則是長期、日常性的時間釋放。相關研究表明，浙江、四川等地試行中小學秋假期間，顯著帶動了消費增長。本地餐飲、娛樂、文化消費增長約9%，而跨城市旅游等消費增長超過80%。通過分析發現，這種增長并非簡單的“消費轉移”，即假期多消費、平時少消費，而是整體消費的凈增加。

澎湃新聞：當前經濟環境下，如果企業為了落實減少加班，是否可能帶來降薪，甚至就業不穩定？

陸銘：當前，企業面臨的競爭主要來自中國企業間。因此，在減少加班的情況下，并不會對國際競爭力有顯著影響。給定產品需求，從就業角度看，減少加班可能帶來積極影響。如果企業減少單個勞動者的工作時長，在總工作量不變的情況下，理論上需要增加用工人數，從而在一定程度上擴大就業。當然，這一機制的實現還取決于制度執行和企業行為。現實中，單純依靠企業自覺減少加班，往往難以實現。這是典型的“囚徒困境”問題。簡單講，如果其他企業都加班，單個企業不加班，可能在成本、效率上處于劣勢；如果其他企業不加班，單個企業加班則獲得優勢。因此，在缺乏統一約束的情況下，企業往往會被動選擇加班。這種現象也可以被理解為一種集體無意識行為，個體理性導致整體非理性。

因此，落實減少加班必須依賴外部力量進行協調，而這個角色只能由政府承擔。具體而言，政府的關鍵作用在于加強勞動監察和執法力度。事實上，國際經驗也表明，減少過度加班并非依賴企業自發行為，而是通過嚴格監管實現。例如，在一些曾經存在嚴重過勞問題的國家，政府通過強化勞動監察、提高違法成本，逐步規范了企業用工行為。

為此，中國也需要通過制度執行來推動改變。一是加大對違法加班行為的處罰力度，提高企業違規成本；二是借助現代技術手段提升監管能力，例如通過數據監測輔助判斷企業是否存在普遍加班現象；三是完善勞動者維權機制，包括鼓勵匿名舉報、暢通投訴渠道等。針對勞動者普遍擔心的個體風險問題，例如因拒絕加班而被降薪或解雇，也應納入勞動監察體系之中。如果員工因拒絕超出法律規定的加班而遭受不利待遇，本身就屬于違法行為，應當鼓勵勞動者通過合法途徑進行投訴和維權。

服務消費業應“以人為本”，市場需求有待釋放

澎湃新聞：隨著中國進入后工業化時代，如何發展生產性服務業、服務消費，才能真正滿足人民的需求？

陸銘：首先，要增加服務供給。在過去二十多年的城市快速發展中，無論是政府投資還是社會投資，都更多集中于制造業、基礎設施建設、工業園區和新城開發等，而對于醫療、教育、體育、文化等與居民生活密切相關的服務需求，投入相對不足，關注也不夠，導致供給側存在明顯短板。例如，近年來“蘇超”等地方性體育賽事走紅后，不少省份嘗試復制類似模式，卻發現連基本的體育場館供給都不足。這一現象反映出基礎性公共服務供給的缺口。同樣，在人口流入地，教育資源緊張的問題依然突出，很多外來務工人員仍難以讓子女在本地入學。

其次，要提升服務質量。當前，服務業質量仍有較大改進空間。例如，在旅游領域，節假日期間人山人海、體驗不佳、管理粗放等問題頻繁出現；在城市生活中，諸如外賣騎手無法進入社區、公共空間開放時間受限、使用規則過于剛性等問題，也影響了居民的便利性和體驗感。在公共服務與消費場景中，還存在一些過度管制現象。例如，一些公共空間對活動形式限制較多，年輕人滑板、飛盤等活動難以開展；部分景區對老年人采取“一刀切”的年齡限制，而非基于身體狀況進行差異化管理。這都體現出服務理念仍未完全轉向“以人為本”，在便利性和包容性方面仍有提升空間。

最后，需通過“開放”提升服務能力。近年來，國家已明確提出在教育、醫療、文化等領域擴大開放。例如，允許外資獨立設立醫院，推動國外高校在中國設立分校，這在一線城市和部分區域已逐步落地；同時，在文化領域引入更多國際演出、展覽和藝術活動。通過擴大開放，可以讓居民在國內“足不出戶”享受到全球優質服務資源，從而更好地滿足多層次、多樣化需求。

澎湃新聞：“以人為本”的城鎮化，還體現在線下空間的打造和城市更新等方面，如何提升城市空間的吸引力，增加居民體驗感和幸福感？

陸銘：從短期看，線下空間活力的波動，很大程度與宏觀經濟周期有關。近年來，經濟增長受多重因素影響，一些城市甚至階段性出現人口流出，直接導致線下消費不足、商業活力下降。在這一階段，關鍵在于通過促進整體經濟復蘇帶動線下需求回暖。從中期看，線下經濟的發展受到城市建設方式、政策環境及線上線下關系的共同影響。

在城市空間形態上，一些街區之所以能夠形成持續人流，往往是因為街道尺度適中、公共空間豐富、歷史建筑與商業融合，同時通過不斷更新快閃活動、文化內容等，吸引年輕人聚集。相比之下，過去以寬馬路、低密度、標準化為導向的城市建設模式，在服務消費需求快速增長的當下，反而不利于形成高質量的線下消費場景。

在政策環境方面，一些制度安排在無形中制約了線下經濟。一方面，看似分散的政策安排，實際上會影響城市服務業的整體活力。例如，勞動時間過長、下班時間過晚，而公共交通、公共服務設施等服務結束時間較早，都會壓縮夜間消費空間；大型活動結束后，過于嚴格的人群疏散要求，也會減少后續消費機會。另一方面，城市中的濱水空間開發也是重要一環。一些城市通過打造開放的濱水商業空間，形成餐飲、休閑、文化消費集聚區，從而顯著提升城市吸引力；而另一些城市由于岸線資源未被充分利用，缺乏可停留、可消費的空間。

在線上線下關系方面，線上平臺對線下消費既有替代性，也有互補性。一方面，外賣、電商等會分流線下消費；另一方面，直播、內容平臺、活動組織等，也可以為線下引流。但目前，線上賦能線下仍有提升空間，且線下也存在自身不足。如果線下空間能夠在設計感、體驗感、互動性等方面提升質量，線下消費就難以被線上所替代。在這一過程中，公共政策與平臺協同，有助于改善線下生態。例如，幫助小微商戶提升設計與運營能力，通過流量扶持、資源導入等方式，增強線下商家的生存發展能力。

從長期看，中國線下經濟的發展仍有較大提升空間，需要借鑒服務業高度發達地區的經驗。從一些國際城市實踐看，線下經濟的核心優勢在于便捷性與多樣性。一方面，在空間組織上，應強化步行道路與公共交通的銜接，提升到達便利性；另一方面，商業空間需在招商與內容上實現差異化，不僅依賴連鎖品牌，也應引入更多非標準化業態，例如特色小店、主題空間、沉浸式體驗（如密室逃脫、互動展覽等），以及更具設計感和社交屬性的場景。通過內容創新與空間升級，為消費者提供更多的到場理由。

線上與線下更像是一種“雙向奔赴”的關系。線上可以為線下導流，線下則提供不可替代的體驗。未來的發展方向，應是在提升線下空間質量的同時，更好發揮線上平臺的賦能作用。

事實上，隨著消費升級，居民更追求差異化與體驗感。因此，線下需求并非已消失，而是在分化。一些高品質、有特色的街區，文旅項目，小劇場等依然火爆。問題在于，供給是否匹配了人們對品質化、多元化體驗的追求。歸根結底，激活實體經濟與線下服務業，仍然要回到“以人為本”的邏輯。只有當城市空間真正適應人們對品質生活的追求，并形成差異化與特色，線下經濟的活力才能持續釋放。

澎湃新聞：當前，大量外來人口從事服務業，如何讓這些人能夠留下來，愿意留下來？

陸銘：從現實出發，對于城市中大量從事生活服務業的外來人口而言，要真正解決其在城市中的工作、生活與長期定居問題，最核心的一是政府的公共政策，二是經濟發展中生活服務業需求的持續釋放。

首先，從公共政策看，關鍵在于推動公共服務向常住人口全面覆蓋。城市公共服務應當與常住人口相匹配，戶籍制度逐步向常住人口登記制度轉變。換言之，只要一個人在城市中有穩定就業、長期居住并繳納社保，就應具備享受基本公共服務的資格。如果這一制度目標得以實現，外來人口的子女可以在城市接受教育，一家人可以在同一城市共同生活；對收入較低群體而言，城市為其提供的公租房、廉租房等保障性住房，將大幅提升其在城市長期就業和居住的穩定性與意愿。

其次，從就業結構看，生活服務業的發展是吸納就業的關鍵。當前經濟結構中，第一產業、第二產業的就業總體呈下降趨勢。同時,在人工智能等技術推動下，“機器替代勞動”的趨勢也在加快。由于物質產品需求逐漸趨于飽和，使得制造業難以再大規模創造新增就業崗位。因此，第三產業，尤其是生活服務業，成為當前持續創造就業機會的主要領域。只有當服務需求不斷釋放、市場規模擴大，才能在既定勞動力供給下，提高從業者收入水平。

從國際經驗看，在一些發達國家，由于服務需求充分釋放，而勞動力供給相對不足，生活服務業反而成為高收入行業。相比之下，中國當前仍處于過渡階段。一方面，服務需求尚未充分釋放；另一方面，大量勞動力從農業、制造業轉移進入服務業，供給相對充足。這導致行業內部競爭激烈，從而壓低了收入水平，帶來工作條件不穩定等問題。不過，未來隨著人口向老齡化、少子化方向發展，勞動力供給將逐步收緊；同時，居民收入提升和消費結構升級，將持續推動服務需求增長。在這一過程中，生活服務業的收入水平有望逐步改善。

在這一轉型中，數字平臺的作用也在不斷演變。一方面，平臺經濟為靈活就業提供了重要載體，使大量勞動者能夠進入服務業并獲得收入來源；另一方面，平臺也在逐步優化管理機制。例如，通過算法提示控制過長工時、強化安全提醒，以及在社會保障方面與政府合作，探索為勞動者提供補貼等措施。未來，改善外來勞動者處境,需要形成政府、平臺、市場三方合力。政府應完善公共服務與制度保障，推動市民化進程；市場應持續釋放服務需求，擴大就業空間；平臺企業則應承擔起組織和管理責任，在算法、保障與價值導向上更加注重“以人為本”。只有通過制度完善與多方協同，才能逐步改善靈活就業者的收入水平與工作條件。