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一紙兩年有效期的設施農用地備案、一份事后落地的國土空間規劃，再加拆除、退地三重嚴厲處罰，曾獲評優秀企業、產業脫貧孵化基地的陜西安康嵐皋縣華杰港務公司（下稱“華某港務公司”），瞬間從地方招商引資標桿企業跌入絕境。目前該案一審駁回企業訴求，企業已正式上訴，案件背后的法理與情理之爭，引發廣泛熱議。

一、爭議緣起：從響應號召到被迫清場，一家民營企業的十年艱辛與不屈

據公司負責人許先生稱，嵐皋縣華某港務公司2014年成立，主營庫區漂浮物打撈及再利用生產種植富硒香菇和生物質燃料顆粒加工，是當地為治理漢江庫區環境特意招商引資引進的民營企業，多年來助力鄉村振興、為地區環保事業作出重大貢獻、帶動貧困戶就業分紅，獲評鎮級優秀企業、嵐皋縣產業脫貧孵化基地，本該是地方扶持的涉農標桿企業。

（優秀企業證明 許先生提供）

2016年7月，華某港務公司依法取得設施農用地備案。同年，企業的項目在縣發改局正式立項，環評、城建、經貿等各部門批文一應俱全。2020年，華某港務公司決定拓展產業鏈，再次在縣發改局取得《年產3萬噸富硒香菇及廢棄物加工生物質燃料顆粒綜合利用項目》備案確認書，項目明確屬于農業廢棄物資源化利用。環評、林業、住建選址等手續同步完成。

2021年，企業利用庫區漂浮物和廢棄菌棒加工生物質燃料顆粒，真正走農業廢棄物資源化利用的路子。同年，企業又主動向大道河鎮相關部門提交了設施農用地續期備案材料——村委會蓋章同意，林業局審核通過，白紙黑字，一應俱全。

直到2024年10月，省相關部門暗訪發現了問題，企業才知道，原來“手續”一直沒落地，鎮相關部門在收下企業續期申請后，三年里對申請未駁回也未審批，一直沒有給出明確的答復。接下來，相關部門下達整改通知后，華某港務公司沒有推諉、沒有對抗——主動配合，拆了部分建筑。

2025年5月，鄉鎮行政執法權被上收至縣級，案件移交。兩個月后，一紙重磅行政處罰落到企業頭上：全部4522平方米土地限期退還，生態紅線內的設施被限期拆除。

投入670萬元資金、歷經近十年持續經營，最終卻因一份行政認定，被直接界定為非法占地。

華某港務公司不服，提起了行政訴訟。一審審理期間——2025年12月，政府派挖機到場區，企業只好配合。全部拆完清廠。2026年1月，政府完成復墾，土地交還村集體。

（行政處罰告知書 許先生提供）

即便實際整改義務已全部履行，企業仍堅決上訴，只為討要公道、挽回670萬投資損失。

二、四大核心爭議焦點，情理法理激烈碰撞

縱觀一審判決與企業上訴主張，雙方在四大關鍵問題上立場完全對立，矛盾尖銳，也是眾多涉農民營企業普遍面臨的現實困境。

爭議一：備案兩年經營期，是否等同于法定用地期限？

行政機關及一審法院認為，備案文件已明確標注項目兩年經營期限，到期未獲批續期卻繼續占用土地，事實已然構成非法占地。即便企業曾提交續期申請但未獲審批通過，后續持續用地行為仍屬未經批準違規占地，違法性質明確。

而企業則反駁，備案載明的兩年經營期，不能直接等同于設施農用地法定使用年限。備案僅屬于告知性監管，并非設定土地使用期限的行政賦權行為。企業與村委簽的用地協議明確約定使用期限是15年，且與村民簽訂長期租賃協議也未約定兩年期限、國家層面也從未規定設施農用地統一使用年限為兩年，更無備案到期土地使用權自動作廢的相關規定，企業并非惡意違規占地。

（農用設施用地協議 許先生提供）

爭議二：廢料加工燃料，是農業配套還是工業違規？

行政機關及一審法院依據國家行業分類標準認定，生物質燃料顆粒加工歸類為燃料加工業，具備明顯工業屬性。企業在農用地上開展工業生產，已實質性改變土地農業用途，理應依規補辦建設用地審批手續，屬于違規改變用地性質。

企業則堅持，利用庫區漂浮物、廢棄菌棒加工生物質燃料，屬于農業廢棄物資源化利用，是香菇種植產業的配套延伸環節，并未改變土地原有農業屬性。省、國家相關文件均將生物質有機肥、農業廢棄物處置設施納入設施農用地范疇，企業在項目備案也明確為農業綜合利用項目；同時2020年企業獲批的環評報告上也明確約定，企業從事庫區漂浮物打撈及再利用生產種植富硒香菇，廢棄香菇棒、秸稈回收加工生物質顆粒原料項目，理應按農業用地合規管理。

（項目備案確認書 許先生提供）

（環評報告 許先生提供）

爭議三：事后新規劃，能否回溯判定早年建設違建？

行政機關及一審法院表示，企業自2018年備案到期后，違法占地行為一直持續至2025年，屬于持續性違法行為。依據自然資源查處工作規程，土地規劃作出重大調整后，本案已按照有利于當事人的原則認定規劃符合性，適用法律和處罰依據均合理合法。

企業卻深感難以認同，自身主要建設集中在2016至2019年，而涉案地塊被劃入生態紅線的國土空間規劃，2025年才正式生效批復。早在2021年林業部門審核時，已確認地塊不涉及林地、不觸碰生態紅線。按照法不溯及既往原則，不能用事后出臺的新規劃，倒推早年合規建設認定為違建；即便后期劃入紅線，也應通過征收補償途徑解決，而非直接處罰拆除。

（備案申報表 許先生提供）

爭議四：行政機關備案長期未回復，代價該不該企業承擔？

行政機關及一審法院明確，行政機關的主動履職不足，不能成為企業非法占地的合法理由。續期備案申請未獲批的情況下，企業繼續占用土地，主觀存在明顯過錯，信賴利益保護原則不能替代法定的用地審批程序。

企業則倍感無奈，2021年已主動向鎮行政機關提交續期備案材料，村委會同意延期、林業局審核也無異議，但鎮行政機關接收材料后三年始終不批、不駁、不答復，主動履職不足。企業已盡到申請備案義務，基于對機關行政行為的合理信賴開展經營，不應獨自為行政機關的缺位承擔違法后果。

（一審判決書 許先生提供）

三、當事人訴求：厘清原委 求公正判決

許先生表示，并非企業漠視法規、刻意違規，事實原委清晰可辨：企業本是地方政府招商引資回鄉投資建廠；初期主動依規辦理設施農用地備案，備案到期后又主動提交續期申請；相關材料提交鎮相關部門后，被簽收卻長期擱置不上報、不審批、不答復。企業廠區建設2019年便已全部完工，而涉案地塊劃入生態紅線的國土空間規劃，直至2025年才正式生效實施。企業配合整改而拆除的廠房和設施，這巨大的損失讓許先生實在難以承擔和接受。

許先生稱，民營經濟是地方發展、鄉村振興的重要支撐，招商引資企業本著信任返鄉投資、依規立項報備、主動配合監管，本應得到政策包容與行政履職保障。期盼二審法院秉持法理與情理并重原則，審慎考量歷史招商背景、企業主觀無惡意、行政履職缺位、規劃事后調整等客觀實情，依法公正審理案件，維護民營企業合法財產權益，也為同類涉農民企用地糾紛樹立公平裁量標尺，提振民營企業家投資興業信心。